金融助力資源枯竭型城市轉型發展的內生機理與路徑

黨的十八大以來，加快資源枯竭型城市的轉型發展成為社會各界關注的重要問題，如何構建系統性、可行性的支持路徑和政策體系則是破解這一難題的關鍵所在。金融政策作為具有同時推動地區和產業轉型的重要工具，在助力資源枯竭型城市轉型發展方面具有得天獨厚的優勢。

金融政策助力資源枯竭型城市轉型發展的重要意義

資源型城市是指以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市，而資源枯竭型城市指的是城市自然資源開發量超過 70% 、面臨迫切轉型發展需要的資源型城市。積極發揮金融政策助力資源枯竭型城市轉型發展的作用，對實現金融高質量發展和資源枯竭型城市的可持續發展都具有重要意義。

完善相關地區支持政策體系的必然需要。從現有政策體系看，國家相關部門對資源枯竭型城市的轉型發展高度重視，先后出臺《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》《關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）的通知》《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》等多份支持資源型地區轉型發展的文件。然而，從文件涉及的政策工具看，財政政策、區域政策、創新政策、產業政策、營商環境政策是支持資源型地區轉型發展的主要政策工具類型，金融政策排序相對靠后、內容篇幅較少，很多時候僅表述為融資或信貸政策，其潛在功能并沒有得到充分發揮。

踐行服務實體經濟宗旨的必然要求。資源枯竭型城市的轉型發展并非單一的地區轉型問題，其內在本質包含傳統實體產業如何轉型升級的問題。實際上，如何推動傳統產業轉型升級以及順利找到傳統產業的接續產業，是多數資源枯竭型城市面臨的兩大難題，而這恰恰是高度依賴金融政策的領域，也是金融政策助力資源枯竭型城市轉型發展的“接口”。因此，針對資源枯竭型城市的產業轉型與接續產業培育的發展需要，系統運用金融政策深度融入并助推資源枯竭型城市轉型發展進程，是踐行金融服務實體經濟宗旨的必然要求。

深化金融供給側結構性改革的重要抓手。與其他領域的金融業務相比，資源型城市的產業更“重”、地區發展基礎更薄弱，其轉型發展所需要的金融業務更多、難度也會更大，滿足此類地區的發展需求，必然需要持續深化金融供給側結構性改革，全方位增強金融系統的專業化服務能力、風險識別和防控能力、產品創新和供給能力，真正實現金融行業的質量變革、效率變革和動力變革。

加強國家重大戰略深度融合的強力支撐。區域與城市高質量發展、產業體系轉型升級、科技自立自強、金融服務實體經濟等重大戰略影響國家發展和安全。作為貫穿經濟循環各個環節、各個領域的重要因素，金融的全面性和系統性賦予其極強的黏合性，運用金融政策深入參與資源枯竭型城市的轉型發展，有助于探索不同戰略有效融合的路徑樣本并為建立系統性、全局性、科學性的國家重大戰略融合機制提供決策參考。

資源枯竭型城市轉型發展面臨的三類難題

依據國務院發布的《關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）的通知》，我國共有262個資源型城市。此后國家又陸續公布三批共69個資源枯竭型城市名單，占資源型城市總數的 25% 以上。從資源枯竭型城市過去10余年的轉型實踐看，“不愿轉”“不好轉”“不會轉”是當前資源枯竭型城市面臨的三類難題。

資源紅利長期影響導致部分企業“不愿轉”。在當前資源枯竭型城市的轉型發展過程中，政府轉型意愿和動力明顯強于企業主體，多數資源枯竭型城市的轉型規劃都為政府主導，多數企業并不愿意在資源完全耗盡之前，就主動提前謀劃業務轉型等問題，甚至還會出現部分企業在政府主動放緩資源開采進程的同時，去加速開采資源的情形，對整個城市轉型發展帶來較大負面影響。從具體實施思路看，激勵或約束性財政政策是政府推動資源枯竭型城市轉型發展的主要工具類型，前者旨在推動企業主動進行業務調整、技術改造或設備更新，后者則要求約束企業進行過度的資源開采。從實際效果看，一方面，財政政策的資金來源不穩定，資源枯竭型城市的財政資金源于轉移支付的比重較高，在經濟增速放緩的情況下，這部分資金供給的穩定性難以長期保持。另一方面，財政政策難以體現差異性，對企業主體產生的影響多是同質的而非差異性的，各類企業在資源耗盡之前難以真正形成內生的主動轉型動力。推動資源枯竭型城市轉型發展需要更加豐富的政策體系。

企業轉型、地區轉型與產業轉型疊加導致“不好轉”。在所有特殊類型地區中，資源枯竭型城市的轉型發展難度最大，因為涉及企業轉型、地區轉型與產業轉型的復合型難題。破解這一難題，既要在宏觀上有效回應地區和產業轉型的諸多難題；又要在微觀上對企業層面的轉型發展給出具有可操作性的辦法和思路。從當前關于支持資源枯竭型城市轉型的相關文件看，產業政策、創新政策、投資政策、財政政策等內容比較多，如在《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》中，產業政策、投資政策的篇幅最大、內容最多，這些政策并不能完全滿足上述宏觀與微觀需求，一定程度上制約了支持資源枯竭型城市轉型發展政策的實施效果。

傳統產業升級難與接續產業培育難導致“不會轉”。產業轉型是地區轉型的關鍵因素，資源枯竭型城市也不例外。推動傳統產業的轉型升級和培育新的接續產業是資源枯竭型城市產業轉型的兩種典型思路，目前都面臨較大困難。在傳統產業的轉型升級上，由于資源型產業多屬于重資產、長周期、大投入的行業，無論是選擇“精開型”還是“深開型”的產業轉型道路，都需要企業在技術迭代和設備更新上進行大量投入，這就需要更加特殊、更有力度、更為靈活的要素支持政策。在接續產業的培育上，選擇其他高科技實體產業作為接續產業與探索“綠水青山就是金山銀山”的實踐路徑是決定資源枯竭型城市轉型順利與否的關鍵因素。如何將合適的高科技接續產業選出來并引進來是轉型的關鍵前提；如何將生態要素轉化為經濟收益的通道“搭起來”則是核心條件。

金融政策破解資源枯竭型城市轉型難題的內在機理

以差異化、靈活的金融政策破解“不愿轉”的難題。在當前資源枯竭型城市的轉型進程中，財政政策、投資政策、土地政策、稅收政策、產業政策等常見的政策工具都是依賴財政資金的政策類型，其市場化程度相對較低，難以為數量眾多的企業主體同時釋放差異化的政策信號。相比之下，金融政策的市場化程度相對較高，能夠立足企業主體的經營情況，根據企業的不同規模、不同技術層次、不同發展方向，在信貸產品、抵押模式、利率水平等方面制定差異化的金融工具，對資源型企業釋放不同且精準的激勵信號，根據企業推動傳統產業提質升級的投入力度和實施效果，可以制定不同的信貸條件和給予不同成本的融資，真正有效降低企業運營和轉型成本，增強企業進行業務轉型的內生動力，從而有效破解部分企業“不愿轉”的難題。

以全面、精準的金融政策破解“不好轉”的難題。在宏觀層面，推動資源枯竭型城市轉型發展，是涉及地區基礎設施供給、城市空間改造、公共產品供給、要素總量與質量匹配等多方面問題的復雜工程，相應的支持政策應具有普惠性，具備將政策資源傳遞到整個產業體系和城市空間的渠道和能力。在微觀層面，推動資源枯竭型城市轉型發展要激發大量企業主體的積極性，這就要求相關的支持政策能及時有效回應大量企業主體的差異化需求，確保大量企業在轉型發展過程中平穩健康發展，需要金融政策對各類企業進行長期的精準支持。

以創新性、專業性金融政策破解“不會轉”的難題。金融政策具有較高的靈活性，創新空間也相對較大。可以針對資源枯竭型城市的資源類型和產業實際，因地制宜、因“資”制宜創新金融工具，提供諸如轉型金融、資源金融等匹配度較高的金融產品。從資源枯竭型城市當前轉型實踐看，大多數城市選擇的接續產業都是高新技術產業，但高新技術產業的門檻相對較高、專業壁壘較多，需要依靠專業化的金融團隊和金融政策，對本地產業鏈進行查漏補缺、強鏈延鏈，從而探索出有效路徑。

政策建議

提高金融政策的靈活性與差異性，增強資源枯竭型城市的轉型意愿。首先，引導資源枯竭型城市主動建立包含技術層次、設備型號、企業規模、盈利水平等指標的本地企業數據庫，從企業業務布局結構、研發費用的投入規模和增速、新興產業的培育進展等方面，綜合研判企業的轉型意愿和表現并據此對企業進行分類。其次，針對不同類型資源的市場供需結構，合理預測不同資源的產業盈利水平及利潤變化趨勢，為資源枯竭型城市的金融產品價格制定與風險波動錨定科學區間，并據此制定相對靈活的金融政策。最后，依據不同強度的轉型發展意愿，制定差異化的金融產品。具體而言，可將企業轉型意愿和表現納入信貸評審模型，創新構建“轉型積分賬戶”，將企業產業發展、研發投入、節能減排等轉型行為量化為信貸積分，提高對符合相關標準企業的授信額度并給予一定利率優惠，降低企業轉型成本，從而增強企業轉型意愿。

提高金融政策的全面性與精準性，降低資源枯竭型城市轉型發展的難度。著力構建“空間重構一產業再造一企業重生”三位一體的金融支持系統，從根本上破解資源型枯竭型城市轉型難題。建立區域發展主管部門與金融政策部門同時參與的“雙牽頭機制”，在達到一定規模、資源枯竭度更高的城市試點建設“轉型金融試驗區”，在確保金融安全的前提下，通過適當提升資源枯竭型城市不良貸款容忍度、降低存款準備金率等手段，提高和擴大金融政策對整個資源枯竭型城市的支持力度和支撐空間。協同推進傳統產業轉型升級與接續產業培育，根據傳統產業的轉型周期和新興產業的培育規律，加大與“兩重”“兩新”政策的融合力度，探索制定符合各自特點和生命周期的“轉型升級貸”和“新生產業貸”，加快資源枯竭型城市的產業轉型進程。建立精準匹配與有效銜接的資金需求匹配機制，對于因主動退出或淘汰傳統業務導致利潤缺口的企業給予相應的貸款利息優惠；對新興業務發展較快的企業，金融政策也可靈活運用股權、期權投資模式，加大對企業轉型的支持力度，鼓勵其主動布局新賽道。

提高金融政策的創新性與專業性，增強資源枯竭型城市轉型發展的能力。一方面，在市場化法治化的軌道上積極推動金融業務創新，結合資源枯竭型城市的地區特點和產業結構，充分消化吸收并合理借鑒政策性銀行助力特定行業轉型發展的成功經驗，立足產品周期匹配、抵押模式匹配、利息利潤匹配、風險收益匹配等要求，探索制定與資源枯竭型城市轉型發展高度匹配的特殊化金融政策和金融產品。另一方面，全面發揮金融政策在延長深化傳統產業鏈、引進培育新興產業鏈、支撐建構全新產業鏈等方面的專業作用，因地制宜，提高金融政策的支持力度和強度。堅持系統思維，從識別產業發展規律、明確產業發展路徑、探明產業收益渠道、建構產業發展系統等方面，探索多元化的資源枯竭型城市轉型路徑。

（本文為2024年度中共中央黨校［國家行政學院〕校級科研項目“新型城鎮化與鄉村振興戰略影響城鄉發展差距的空間效應比較研究”[2024QN034]的階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校[國家行政學院]經濟學教研部）