高質效辦理東勝衛故城遺址保護案實踐路徑

摘 要：檢察機關辦理文物保護領域行政公益訴訟案常常面臨調查取證難、協作效率不高、監督效果不明顯等問題，可以通過革新調查取證手段、公開聽證制發檢察建議、監督未果提起公益訴訟、協同開展整改等方式，突破監督辦案中的瓶頸，推動行政機關凝聚共識，落實文物保護措施，恢復不可移動文物環境與歷史風貌，守護國家與社會公共利益，真正落實高質效辦好每一個案件。

關鍵詞：高質效 不可移動文物 公益訴訟

一、基本案情及辦案過程

東勝衛故城，位于內蒙古自治區呼和浩特市托克托縣雙河鎮，是目前內蒙古自治區規模最大、保存最完好的明代城址，1996年5月28日被列為內蒙古自治區級第三批重點文物保護單位。城墻歷經幾百年風雨侵蝕，毀損較嚴重，且遺址內還有較多居民居住，出現多處生活垃圾、建筑垃圾傾倒、掩埋點。東勝衛故城遺址西北部成為建筑垃圾填埋場，廢棄水泥塊、磚塊、渣土裸露在外，地表被破壞。

2023年2月，內蒙古自治區托克托縣人民檢察院（以下簡稱“托克托縣院”）在開展文物和文化遺產保護專項行動中發現本案線索并立案審查。

托克托縣院走訪調查后發現，東勝衛故城遺址面積廣袤、范圍寬泛且地形錯綜復雜，眾多區域難以實地巡查，取證難度較大。為突破這一辦案瓶頸，檢察人員因地制宜革新調查取證手段：一是在固定長周期內遺址受損事實證據方面，對不同時段的遺址衛星地圖進行比對，通過細致甄別，成功排查出多處疑似隨意傾倒廢棄物的可疑點位，同時精準定位城墻的多處斷點，為后續調查錨定關鍵方向。二是在排查城墻受損事實方面，借助第三方遙感技術，讓遺址的受損情況清晰呈現。三是在證據收集實地勘查環節，檢察人員操控無人機進行巡航拍攝，針對遺址關鍵破損點，留存靜態照片的同時錄制動態影像，全方位記錄現場狀況，并實地對遺址受損事實逐一確認，確保每一處證據都真實可靠、精準無誤。四是在言詞證據收集方面，面對居民因顧慮不愿配合、目擊者記憶模糊等證據收集難題，檢察人員通過聯合社區普法消除群眾顧慮；運用情景再現等方式幫助目擊者回憶細節；建立“線上+線下”雙軌模式，線上視頻詢問，線下走訪關鍵證人，夯實案件證據基礎。由此，檢察機關查明了東勝衛故城遺址受損事實，固定了相關證據。

為在破解遺址保護中的職責認定難題，檢察機關組織召開公開聽證會。聽證會上，屬地政府認為，對生態環境的保護職責不等同于“監督管理職責”，政府并沒有行政處罰權，不是履行《行政訴訟法》中監督管理職責的責任主體，監管職責應當由文物保護行政主管部門行使；文物保護行政主管部門則指出，文物周邊環境整治雖屬自身職責，但環境保護工作需與屬地政府共同開展。面對分歧，檢察機關根據《文物保護法》等相關規定釋法說理，闡釋自然、人文遺跡作為環境關鍵部分，其周邊生態與文物主體保護具有統一性，強調屬地政府和文物保護行政主管部門在環境保護與文物保護方面均責無旁貸，屬地政府對東勝衛古城遺址負有屬地管理主體責任以及文物管理者使用者直接責任，文物保護行政主管部門對本行政區域內的文物保護具有監督管理責任。聽證員評議后一致認可檢察機關觀點，檢察機關通過固定案件證據、明確法律職責、公開聽證等方式推動雙方摒棄分歧，以遺址保護為共同目標，發揮各自優勢，形成監管合力，于2023年6月向屬地政府和文物保護行政主管部門制發檢察建議。

檢察建議發出后，東勝衛故城遺址整改情況仍不到位。實地跟進監督發現，遺址周邊垃圾傾倒屢禁不止，城墻本體還存在取土破壞現象，國家與社會公共利益持續受損，監督實效嚴重受挫。2023年10月，檢察機關對本案提起行政公益訴訟，要求屬地政府和文物保護行政主管部門依法履職，同時，牽頭組織開展協同整改行動，全力推進遺址保護工作，多次聯合法院、屬地鎮政府及文物保護行政主管部門，以文物保護最大化為導向，反復商討確定整改方案后，行政機關聘請第三方公司，全力清理遺址內垃圾，完善了相關保護措施。至2023年12月，遺址環境與歷史風貌顯著恢復，公共利益得到切實維護，檢察機關對本案撤回起訴。

二、辦理不可移動文物保護公益訴訟案件的司法困境

（一）調查取證難

一是核心證據難以獲取。對于東勝衛故城遺址行政公益訴訟案，現場勘查僅能略觀文物表象，面對隱蔽垃圾傾倒點及文物初始狀態這類關鍵線索，僅靠勘查難以獲得。在對故城城墻被侵蝕痕跡的勘察中，憑常規勘查難以精準捕捉細微變化，錯失確定侵蝕起始時間與程度的關鍵信息，使證據鏈在源頭便存缺漏。二是言詞證據收集和使用沉疴難解。傾倒生活垃圾和建筑垃圾往往具有隱蔽性，周邊群眾可能因害怕報復或缺乏相關意識，不愿提供真實信息。即使獲取了證人證言，其準確性和完整性也可能受到多種因素影響。三是照片證據證明力下降。在文物遭受自然侵蝕、環境遭受人為破壞等情況時，照片很難準確呈現破壞行為的發展過程和不同階段的狀態，其真實性易受質疑，且照片容易被修改和偽造，改變文物的外觀、狀態等信息。在文物保護公益訴訟中，如被告方對照片的真實性提出質疑，且缺乏其他有效證據加以佐證，照片作為證據的可信度就會大打折扣，影響訴訟結果。

（二）協作效能較低

一是協作機制剛性不足，文物保護乏力。檢察機關與行政機關之間的協作配合主要依靠雙方的共識和溝通，缺乏具有剛性約束力的制度保障。在一些公益訴訟案件中，行政機關對檢察機關的調查取證、推動整改等工作配合不力，協作效率不高。二是文物保護職責界定不清，造成多方共管卻無人擔責。如辦理東勝衛故城遺址行政公益訴訟案中，由于屬地政府和文物保護行政主管部門等負有監管職責的行政機關之間的責任劃分不夠明確，導致在一些案件中出現互相推諉或重復工作的現象。《文物保護法》等法律法規雖明確規定屬地政府有保護之責，卻未細化履職方式，致使實踐中履職混亂。

（三）監督效果不佳

一是文物利用與保護存在一定矛盾。如東勝衛故城遺址是黃河文化、農耕文化、游牧文化交匯融合的標志，傳承多種文化脈絡，亟需加強保護，但檢察機關在調查中發現，遺址內實際居住著504戶居民，其保護、開發、利用缺乏明確、長期的規劃，居民長期居住直接影響對遺址的保護發展，檢察機關對此缺少有效的監督手段。二是專業短板制約文物保護效能。［1］對文物保護行政主管部門的履職認定、文物和文化遺產的價值評估、損害風險和損害認定等具有極強的專業性，檢察機關缺乏相關復合型人才及相關專業知識，對文物保護提出的訴前檢察建議容易存在內容泛化、對策針對性不強等問題，直接影響公益訴訟案件辦理質效。三是公益訴訟執行困局亟待破解。公益訴訟執行涉及多方利益，執行難度大，且缺乏完善的執行保障機制，導致一些判決無法得到有效執行，公共利益得不到切實維護。

三、高質效辦理不可移動文物保護公益訴訟案件實踐路徑

（一）構建文物保護精準調查取證體系

一是革新取證手段。引入先進技術設備輔助調查，如利用衛星遙感技術監測文物整體區域，及時發現隱蔽的垃圾傾倒點和文物周邊環境變化；使用無人機進行多角度、全方位拍攝，獲取更全面的文物現狀資料；借助地理信息系統（GIS）對文物及周邊地理信息進行分析，為調查提供更準確的數據支持。同時，運用大數據分析技術，針對轄區內的文物信息數據進行匯總，進行數據比對碰撞，篩查文物保護措施結果［2］，拓寬證據收集渠道。二是規范證據調取使用流程。在證據收集環節，嚴格遵循法定程序，明確各類證據的采集標準與方法，明確賦予檢察機關在文物保護公益訴訟中的調查取證權力及收集證據的強制措施，如有權要求文物相關責任單位或個人提供特定文件、資料，進入文物保護區域進行勘查，對推諉或提供虛假信息的單位或個人明確相應法律后果，從源頭上破解檢察機關在文物保護調查取證時遭遇的阻礙，確保獲取的證據真實可靠。三是強化證據審查。針對照片等在文物保護案件中易受質疑的證據，積極采用數字簽名、區塊鏈等前沿技術進行證據固定，保證文物保護證據鏈的完整性與合法性。建立嚴格的文物保護證據審查標準，不僅要對證據進行合法性審查，更要對證據內容與文物保護案件的關聯性等進行審查。

（二）完善文物保護協作監督體系

一是加強制度保障及約束。本案中，檢察機關聯合文物保護行政主管部門共同會簽《關于建立文物保護與檢察公益訴訟協作機制的意見》，明確檢察機關與行政機關雙方在文物保護案件中的權利與義務，建立定期溝通會議制度，在調查取證、勘察檢查、鑒定評估等多方面開展協作，實現案件信息、調查進展、整改情況等實時共享，共同推動文物保護工作。二是厘清行政職責。為解決東勝衛故城遺址行政公益訴訟案中暴露的文物保護職責界定不清問題，通過制定文物保護職責清單，明確屬地政府、文物保護行政主管部門等各方在規劃、巡查、修繕等環節的具體責任。

（三）增強文物保護監督實效

一是平衡文物保護與利用。一方面聚焦東勝衛故城遺址內生活區管理，通過強化環境保護設施、加強文物保護宣傳雙管齊下，引導群眾主動參與遺址保護。另一方面，推動文旅部門依托遺址打造集文化展示、旅游體驗于一體的東勝衛文化旅游區，以利用反哺保護，實現文物保護與經濟發展的良性循環。二是多維度提升檢察機關專業能力。聯合文物保護行政主管部門，在履職認定、價值評估等環節引入專家“外腦”；完善訴前檢察建議制定流程，組織文物保護專家、文物保護行政主管部門共同研討、反復磋商建議內容，結合遺址實際提出精準、可行的監督建議。［3］三是強化剛性保障。持續跟進整改情況和監督文物環境保護現狀，對發現東勝衛故城遺址整改不力的情況，檢察機關及時發出督促履行函；對嚴重損害公共利益情形，依法啟動訴訟程序，以剛性監督保障公共利益；針對公益訴訟執行困局，探索“一案一策”精準治理方案，檢察機關積極與法院、行政機關取得共識，形成執行合力。