新舊司法解釋銜接過程中貪污社會保險基金行為的認定問題

摘 要：2016年4月起施行的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》將特定款物列為貪污罪特殊定罪量刑情節(jié)，并列舉九類特定款物，但不包括社會保險基金。2017年8月起施行的《關于貪污養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險基金能否適用〈最高人民法院最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋〉第一條第二款第一項規(guī)定的批復》規(guī)定社會保險基金可認定為貪污罪中的特定款物。對于該批復實施前貪污社會保險基金行為，司法實踐中出現(xiàn)了法律適用不統(tǒng)一與量刑不均衡的問題。因上述司法解釋具有溯及力且不違反從舊兼從輕原則，批復施行前貪污的社會保險基金應認定為特定款物，跨越新舊司法解釋連續(xù)貪污的社會保險基金應整體認定為特定款物。為規(guī)范法律適用，建議立法明確對貪污特定款物行為從重處罰。

關鍵詞：貪污罪 社會保險基金 特定款物 溯及力

社會保險基金作為民生保障的核心資金，其刑法保護力度逐步強化。2015年11月起施行的《刑法修正案（九）》將貪污罪的入罪、量刑升檔標準由“數(shù)額”修改為“數(shù)額+情節(jié)”。2016年4月起施行的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《貪污賄賂解釋》）規(guī)定特定款物在貪污罪中作為特殊定罪量刑情節(jié)而考慮。2017年8月起施行的最高檢《關于貪污養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險基金能否適用〈最高人民法院最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋〉第一條第二款第一項規(guī)定的批復》（以下簡稱《批復》），將社會保險基金納入《貪污賄賂解釋》中特定款物的范疇。由于新舊司法解釋條文的變化，在司法實踐中對貪污社會保險基金的行為存在著法律適用不統(tǒng)一、量刑不均衡等問題。

一、貪污社會保險基金案件法律適用中的爭議問題

［案例一］2010年3月，劉某魚經(jīng)相關部門公益性崗位安置，于2012年至2014年在某鎮(zhèn)政府負責7個村養(yǎng)老保險金收繳。2013年至2014年，其利用職務之便篡改票據(jù)及匯總表金額，侵吞養(yǎng)老保險金15萬余元。一審法院以非法占有特定款物、情節(jié)嚴重為由，認定其構(gòu)成貪污罪，判處有期徒刑3年，并處罰金。劉某魚上訴后，二審法院依據(jù)從舊兼從輕原則，認為其貪污的養(yǎng)老保險基金不能認定為特定款物，也不屬于其他較重情節(jié)，改判有期徒刑2年，并處罰金。［1］

［案例二］2009年至2012年，曹某在某縣人社局城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金管理中心工作，接受委托辦理養(yǎng)老保險補繳業(yè)務時，利用職務便利，采取虛假入賬等方式，截留12人應繳養(yǎng)老保險款40萬余元用于個人開支。一審法院判決曹某非法占有社會保險基金40萬余元，數(shù)額巨大，構(gòu)成貪污罪，案涉養(yǎng)老社會保險金可以認定為特定款物，對被告人予以從重處罰，對其判處有期徒刑4年，并處罰金。曹某提起上訴，其辯護人根據(jù)從舊兼從輕原則，提出不應將貪污款項認定為特定款物。二審法院判決駁回上訴、維持原判。［2］

［案例三］2001年至2002年，時任某區(qū)勞動局局長劉某喬，與工作人員許某某共謀，利用劉某喬管理企業(yè)職工社會保險的職務便利，偽造材料讓家人違規(guī)享有企業(yè)人員社會保險。2002年至2023年，二人共套取社保基金256萬余元。法院認定其構(gòu)成貪污罪，因非法占有特定款物且情節(jié)特別嚴重，對劉某喬、許某某分別判處有期徒刑10年、4年2個月并處罰金。二人認罪服判，未上訴。［3］

［案例四］2005年12月至2018年3月，盧某波利用擔任某縣人社局養(yǎng)老中心業(yè)務股股長以及某縣社會保險事業(yè)局社會保險基金征繳管理股股長的職務之便，采用收取工傷、養(yǎng)老保險金后不向單位上繳的手段，侵吞、騙取公共財物共計315萬余元。法院認為，被告人盧某波侵吞、騙取公共財物315萬余元，數(shù)額特別巨大，其行為構(gòu)成貪污罪，判處有期徒刑10年6個月，并處罰金。［4］

案例一和案例二中，行為人是在《批復》生效前非法侵占社會保險基金，案例三和案例四中，行為人貪污社會保險基金的行為橫跨《批復》生效前后。法院對上述案件判決時，《批復》均已生效，但判決結(jié)果存在明顯差異。具體而言，案件法律適用主要存在三大爭議焦點：一是貪污的社會保險基金能否認定為特定款物；二是跨《批復》生效期所貪污的社會保險基金，能否整體認定為特定款物，這涉及連續(xù)犯罪行為的整體性考量及法律適用的時間效力判斷；三是法定刑相同的情況下，社會保險基金被認定為特定款物，是否影響對行為人從重處罰，這一問題關乎量刑的均衡性與刑罰裁量的合理性。這些爭議在司法實踐中并非個例，反映當前法律適用的困境，亟待從法理和實踐層面深入分析。

二、貪污社會保險基金應認定為貪污特定款物的正當性分析

社會保險基金涉及參保人的切身利益，旨在保障其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等權(quán)益。為維護公民權(quán)益，確保資金安全與專款專用，社會保險基金獨立核算，且受到嚴格監(jiān)管，僅用于社會保險待遇的支付和相關管理的支出。

（一）從資金性質(zhì)分析，社會保險基金與貪污罪中規(guī)定的特定款物具有實質(zhì)相當性

《貪污賄賂解釋》列舉特定款物時表述為“貪污救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物”，這是一個開放性規(guī)定，其中“等”字表明特定款物不限于所列舉的9類，為司法解釋預留了與時俱進的解釋空間。當然，“等”所涵蓋的款物必須與列舉的9類款物具有實質(zhì)相當性，這是體系解釋的必然要求，也是對刑法謙抑性的恪守。同時，最高檢在《對〈關于界定“退耕還林補助款”性質(zhì)的請示〉的答復》中明確，除明確規(guī)定的9種特定款物以外，只有與列舉款物實質(zhì)相當?shù)模趴烧J定為特定款物。實質(zhì)相當性可從事項重要性、用途特定性、時間緊迫性判斷。［5］

從重要性來看，社會保險是實現(xiàn)社會公平、抵御生活風險的關鍵制度保障，對社會穩(wěn)定與和諧意義重大；用途上，基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險保障公民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，關乎公民基本生活和生命健康；緊迫性方面，參保人遭遇年老、疾病、工傷等重大變故時，社保能及時提供幫助，滿足基本生活需求。因此，社會保險基金與《貪污賄賂解釋》規(guī)定的9類特定款物實質(zhì)相當。

（二）從法律解釋分析，《批復》屬于司法解釋，司法機關應適用《批復》

根據(jù)《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》第6條，司法解釋存在“解釋”“規(guī)則”“規(guī)定”“批復”“決定”等多種形式，其中“批復”常針對省級人民檢察院在檢察工作中具體應用法律問題的請示而制定，這明確了其在司法解釋體系中的合法地位。從效力范圍看，《批復》作為司法解釋，其效力貫穿整個司法程序，不僅約束檢察機關審查階段，對法院審理階段同樣具有約束力。在制定程序上，最高檢出臺《批復》前，廣泛征求全國人大常委會法工委、最高法、人社部等單位的意見，凝聚了各部門共識。

最高檢《批復》的理解與適用中明確，貪污特定款物僅包括搶險、社會保險基金等10類款物，其他款物認定為特定款物需遵循嚴格程序，僅最高法和最高檢有權(quán)以《批復》的形式認定，進一步明確社會保險基金作為特定款物的法律地位。［6］在案例二和案例三中，法院依據(jù)最高檢發(fā)布的《批復》，認定被告人貪污的社會保險基金為特定款物，這是正確適用《批復》的體現(xiàn)。法院作為司法體系關鍵部分，適用經(jīng)嚴謹程序制定的《批復》，是維護司法統(tǒng)一和法律權(quán)威的必然要求。

（三）從保障資金安全分析，社會保險基金應解釋為特定款物，有效保障群眾的切身利益

從文義解釋看，“特定”款物指審批、發(fā)放、使用與監(jiān)督遵循專用財政管理制度，“款物”為資金或事物，即“專款專用”，體現(xiàn)出此類款物來源和用途特定。［7］社會保險基金完全符合這一特征，《社會保險法》等法律法規(guī)明確其來源與用途，從籌集到使用各個環(huán)節(jié)，均限定于特定用途，屬于依法管理的特定公共資金。

社會保險基金具有無可替代的重要地位，其與群眾基本生活保障以及社會穩(wěn)定緊密相連，社會公益屬性顯著，堪稱參保人的“保命錢”。貪污社會保險基金直接損害參保人的合法權(quán)益，降低基金支付能力，破壞社保制度的公平性與可持續(xù)性，削弱公眾對社保制度的信任，損害政府公信力。

然而，在司法實踐中，對于特定款物的認定存在不同觀點。有觀點認為，若貪污行為未侵害特定被害人的受領權(quán)，所涉財物不應認定為特定款物。例如《刑事審判參考案例》第1139號周某武、周某貪污案，法院判定被告截留多付資金未侵害實際受助者受領權(quán)，未將涉案財物認定為特定款物。但此觀點不適用于社會保險基金。該案中養(yǎng)老（助殘）券本質(zhì)上是為救助特定群體而發(fā)放的紙質(zhì)券，與具有法定專款專用性質(zhì)的社會保險基金性質(zhì)不同，且該案判決時《批復》尚未出臺，不能以此否定社會保險基金屬于特定款物。

三、跨越新舊司法解釋貪污社會保險基金行為的認定思路

在司法實踐中，辯護人常依據(jù)從舊兼從輕原則，主張《批復》施行前貪污的社會保險基金不應認定為特定款物，而《批復》施行后貪污的則可認定。筆者認為，司法解釋是對法律條文的闡釋，并非獨立法律規(guī)范，通常具有溯及力。若貪污社會保險基金行為發(fā)生在《批復》施行前，判決在《批復》施行后，該基金仍應認定為特定款物，且不違反從舊兼從輕原則。若貪污行為橫跨《批復》施行前后，所涉社會保險基金應整體認定為特定款物。

（一）適用《貪污賄賂解釋》和《批復》未違反從舊兼從輕原則

最高法和最高檢作為最高司法機關，無法律創(chuàng)制權(quán)。司法解釋針對司法中法律適用問題給出具體意見，并非新立法，不能與所解釋的法律等同。《關于適用刑事司法解釋時間效力問題的規(guī)定》規(guī)定，司法解釋效力作用于法律施行期間。對于司法解釋實施前已發(fā)生、施行后未處理或正處理的案件，應按該司法解釋辦理。新司法解釋實施前的行為，若當時有相關解釋，一般適用行為時解釋；僅新解釋對犯罪嫌疑人、被告人更有利時，才適用新解釋。但是，若行為時無相關司法解釋，適用新司法解釋并非違背從舊兼從輕原則，而是在填補彼時法律適用解釋的空白。?

《批復》作為司法解釋，是對《貪污賄賂解釋》中特定款物規(guī)定的補充細化，未創(chuàng)設新的從重情節(jié)。因此，《貪污賄賂解釋》與《批復》均有溯及力。如案例二中，曹某在2009年至2012年貪污社會保險基金，因《貪污賄賂解釋》與《批復》的溯及力，此期間其貪污的基金應認定為特定款物，一、二審法院判決符合司法解釋適用原則。而案例一中，二審法院以從舊兼從輕原則為由，未認定劉某魚貪污特定款物情節(jié)。筆者認為，因行為時無相關司法解釋，根據(jù)上述規(guī)定，新司法解釋可溯及適用。

（二）跨越新舊司法解釋連續(xù)貪污的社會保險基金應整體認定為特定款物

最高檢《關于對跨越修訂刑法施行日期的繼續(xù)犯罪、連續(xù)犯罪以及其他同種數(shù)罪應如何具體適用刑法問題的批復》（以下簡稱《適用修訂刑法問題的批復》）規(guī)定，跨越新舊刑法的連續(xù)犯罪，適用修訂后的刑法。連續(xù)違規(guī)領取社會保險基金的行為，屬犯罪持續(xù)狀態(tài)，屬于連續(xù)犯罪。《刑法修正案（九）》因特殊犯罪情節(jié)降低了貪污入罪數(shù)額，變更貪污罪的罪名、構(gòu)成要件、情節(jié)及法定刑，符合《適用修訂刑法問題的批復》中所規(guī)定的情形。因此，跨越新舊刑法的貪污社會保險基金連續(xù)犯罪，應適用修正后的刑法。

以案例三為例，劉某喬和許某某從2002年起持續(xù)貪污社保基金至2023年，跨越了《刑法修正案（九）》，根據(jù)上述規(guī)定，其行為適用《刑法修正案（九）》。鑒于司法解釋效力涵蓋法律施行期，根據(jù)《貪污賄賂解釋》和《批復》，二人貪污的社會保險基金應整體認定為特定款物，體現(xiàn)法律對連續(xù)犯罪行為的統(tǒng)一規(guī)制，保障法律適用的連貫性與公正性。案例四中，盧某波于2005年12月至2018年3月持續(xù)非法侵占社保基金，按上述法律及司法解釋適用邏輯，其貪污款項也應認定為特定款物。但法院判決未認定此情節(jié)，致使判決在法律適用上尚存在爭議。

四、貪污特定款物應從重處罰

當前，法律未明確規(guī)定對貪污特定款物行為應從重處罰。但從立法解釋原意考量，貪污特定款物嚴重損害社會公共利益，理當從重處罰。在司法實踐中，為保障量刑均衡，避免量刑偏差，有必要將貪污特定款物與貪污一般款物在量刑時予以區(qū)分。鑒于此，筆者建議在立法中明確，對貪污特定款物行為從重處罰。［8］

（一）貪污特定款物的認定會導致量刑差異

貪污的社會保險基金是否被認定為特定款物，會使量刑結(jié)果產(chǎn)生顯著差異，這一差異主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一種情況是法定刑不同，當貪污數(shù)額處于特定區(qū)間時，對款項是否屬于特定款物的認定，將直接影響法定刑的適用。具體而言，若法定刑為3年以下有期徒刑或拘役，并處罰金，一般款物對應的數(shù)額區(qū)間是3-20萬元，特定款物對應的數(shù)額區(qū)間為1-10萬元；法定刑為3年以上10年以下有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)時，一般款物數(shù)額區(qū)間在20-300萬元，特定款物數(shù)額區(qū)間為10-150萬元；若法定刑為10年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)，一般款物數(shù)額需達300萬元以上，特定款物數(shù)額需在150萬元以上。由此可見，若貪污數(shù)額處于1-3萬、10-20萬、150-300萬這些區(qū)間，若貪污款項被認定為特定款物，根據(jù)《貪污賄賂解釋》相關規(guī)定，將視情節(jié)嚴重程度，決定是否構(gòu)成犯罪或提升法定刑檔次。

另一種情況是法定刑相同但量刑起點不同。在貪污數(shù)額處于3-10萬、20-150萬、300萬以上區(qū)間時，盡管法定刑依據(jù)法律條文規(guī)定保持一致，然而對貪污款項是否為特定款物的認定，會造成量刑起點的差異。例如，當貪污金額為50萬時，若貪污對象被認定為特定款物，依據(jù)相關量刑指導意見，量刑起點以10萬計算，超出的40萬用于增加刑罰量，經(jīng)綜合評估，對應的基準刑約為5年；若貪污對象并非特定款物，量刑起點則以20萬計算，超出的30萬用于增加刑罰量，對應的基準刑在3年以上4年以下。由此可見，特定款物的認定與否對量刑起點的確定起著關鍵作用，進而實質(zhì)影響最終量刑結(jié)果。

在案例四中，盧某波貪污315萬余元。若認定其貪污款項屬于特定款物，由于數(shù)額在150萬元以上，符合“150萬元以上且具有特別嚴重情節(jié)”的量刑情形，此時量刑起點為150萬，超出的165萬余元用于增加刑罰量。然而，法院并未將該款項認定為特定款物。在貪污一般款物的量刑標準下，貪污數(shù)額在300萬元以上的，量刑起點為300萬，超出量刑起點的15萬余元用于增加刑罰量。可見，法院未認定特定款物，實質(zhì)上減輕了被告人應承擔的刑罰。［9］

（二）貪污特定款物應從重處罰的法理剖析

司法實踐中，認定貪污特定款物會引發(fā)從嚴懲處的法律后果，如降低入罪標準、降低量刑升檔標準以及限制適用緩刑等法律后果。現(xiàn)行法律從入罪門檻、量刑進階以及刑罰執(zhí)行方式多個維度，構(gòu)建起對貪污特定款物行為從嚴懲處的體系框架，體現(xiàn)了對貪污特定款物行為從重處罰的立法意圖。［10］以王某叢貪污案為例，公訴機關指控其貪污社會保險基金，應酌定從重處罰［11］，但法院因無明確法律依據(jù)未認定該情節(jié)，這一司法實踐困境暴露了當前法律在此領域的缺失。

從刑法體系內(nèi)部的橫向?qū)Ρ葋砜矗灿霉钭锩鞔_規(guī)定，挪用用于救災、搶險、防汛等特定款物歸個人使用的，要依法從重處罰。貪污罪直接侵害公共財產(chǎn)所有權(quán)，比挪用公款社會危害性更嚴重，不僅造成財產(chǎn)損失，還破壞公共財產(chǎn)管理秩序，動搖社會公平正義根基。依據(jù)罪責刑相適應原則，貪污特定款物理應承受更嚴厲刑罰。

為進一步完善貪污罪的立法體系，強化法律對貪污特定款物行為的規(guī)制力度，可在《刑法》第383條增設一款，明確貪污特定款物從重處罰。此舉不僅符合刑法的基本原理，有助于實現(xiàn)刑罰設置的均衡，強化刑事立法之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，更能切實保障法律對貪污特定款物行為的打擊力度，維護社會公平正義與公共利益，為社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展提供堅實的法治保障。