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中圖分類號：F323.21；S812 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0435（2025）05-1567-11

Abstract：The grassland system exhibits high spatiotemporal variability in ecological，economic，and political aspects，resulting in unpredictable consequences.The challenges faced by China's grasslands reflect a common global issue，prompting multiple countries and regions to adopt localized grassland management practices.However，the academic literatures on international experiences in grassland management systems remain frag mented.This study，based on property rights theory，systematically reviewed the literatures and selected typi cal cases from Mongolia，Kyrgyzstan，Kenya，and Australia forcomparativeanalysis and exploring the impacts of different institutional practices on grassland ecosystems.The results indicate that several international cases are actively exploring and implementing community-based natural resource management （CBNRM） systems. Emerging CBNRM cases are gradually integrating various management theories，evolving towards a“hybrid governance”models based on customs and markets mechanisms.

Key words： Grassand management system; Community-based natural resource management systems; Hybrid institutions;International experience

草原是一種具有重要生態功能的生態系統，覆蓋了全球約 45% 的陸地面積，為人類提供氣候調節、水源涵養、碳儲存、生物多樣性維護和土壤保護等多種重要生態服務[1-2]。草原資源不僅為約5億牧民提供了基本的生產要素，還直接或間接地維系著近20億人口的生計[3-4]。作為草原大國，中國擁有廣闊的草原面積，高達3.9億 hm² ，占據了國土面積的 41.7% 。這些草原地區普遍存在“四區疊加”的特征，即它們既是重要的生態屏障區、邊疆國境安全的關鍵區域，同時也是少數民族的主要聚集區以及相對貧困人口的集中分布區。因此，這些地區同時面臨著生態保護和經濟發展的交織挑戰[5]。生態退化問題在這些草原地區日益凸顯，近 90% 的草原都呈現不同程度的退化，且每年以200萬 hm² 的速度擴展[4]。在全球氣候變暖和市場經濟的背景下，草原也面臨著日益嚴重的極端氣候事件、自然災害和市場風險。草原系統在生態、經濟和政治動態方面具有高度的時空變異性，將會帶來多種不可預計的后果[6-7]

相較于昂貴的資金和技術投資解決方案，草原管理制度是一種有效地應對不確定性的策略[8]。合適的管理制度可以平衡個體和集體的財產權利，優化資源配置和風險管理，降低氣候變化和市場波動等外部因素帶來的未知影響，從而為社會和環境提供長期的生態服務[9-10]。中國草原所面臨的社會生態困境也是全球草原的共同挑戰，為此，多個國家和地區已經采取了本土化的管理實踐，但相關研究還較為分散。因此，本文以產權制度理論為出發點，通過對蒙古國、吉爾吉斯斯坦、肯尼亞和澳大利亞這四個國家的典型案例進行比較分析，揭示了世界代表性牧區的草原管理趨勢。研究的核心價值在于為相關領域的研究者和實踐者提供一幅清晰的全球視野圖，從國際案例中吸取成功經驗并反思失敗教訓，同時提煉總結中國的創新嘗試。研究發現，在全球趨向更多私有化和碎片化土地制度改革以及由此引發的社會生態變化的大背景下，草原管理制度正從私有化回歸到集體社區合作。本研究還歸納了一種創新的基于社區的自然資源管理（CBNRM）模式，這將成為許多牧區社區環境可持續管理的可行方案之一。本研究結果將有助于為本地創新CBNRM實踐、提高牧民氣候變化適應能力以及推動草原高質量發展提供新的視角。

1草原管理制度的理論基礎及中國實踐

在草原管理制度的討論中，焦點主要集中在如何確定草原資源的“公有\"或“私有\"屬性。哈丁[1]的“公地悲劇”理論對草原管理私有化產生了深遠影響。在假設公地自由使用的情況下，多個牧民共同使用牧場將不可避免地導致過度放牧，而通過排他性的私有產權或國家強制治理手段可以減少負外部性問題[9-10]。進一步的研究發現，公共土地私有化又帶來了“圈地悲劇”或“私地悲劇\"現象，即承包到戶的草牧場由于面積較小無法滿足牧草再生和輪牧的需求草原畜牧業的生態經濟成本大幅增加，且難以應對來自國家或外來私有大資本對草原資源的壟斷或掠奪[12-13]。1990年，奧斯特羅姆提出的公共池塘資源理論（Common-pool resources，CPR）為傳統資源管理方式提供了新的路徑，通過采取集體或社區式的內部契約管理來保護共有財產資源[14]。其中，“八項原則\"的第一條要求明確的領土邊界和社會群體邊界，這一原則為基于社區的自然資源管理（CBNRM）干預策略樹立了基礎[14-15]。然而，基于CPR原則的CBNRM模式在實際應用中面臨許多困難。明確的邊界原則似乎并不適用于許多牧民系統，同時民主權力的下放也很少能以理想的形式實現。許多牧區未能解決社區內部或社區之間存在的權力關系問題，這反而限制了牧民生計方式的靈活性和流動性，加劇了草原資源的機會不平等或分配不平等1。正因為這些原因，傳統的CBNRM在游牧環境中取得了不穩定的生態結果[13]。

隨著中國對牧區經濟持續發展與草原生態系統保護修復的高度重視，草原利用模式日益多元化，其承載的功能也呈現出更為豐富的多樣性[17-18]這一轉變直接導致了草原資源管理中利益相關者的顯著增加。社區資源使用者在自然資源用途、利用方式和價值認知方面存在分歧，這引發了個體對基于權屬明晰的自然資源分配公平性的強烈訴求[1.19]。土地權利可以被視為一組權利，包括管理權、排他權和轉讓權等[20]。在許多傳統制度中，這些權利可能分布在不同的“束”中，或者不同類型和規模的“社區”可能對同一土地擁有權利，沒有任何組織可以合法地聲稱自己是一塊土地的完全所有者[15]。通過概念化\"權利束\"來表達重疊的產權可以避免對公地范式的過度簡化，并更詳細地分析管理制度的復雜性和多樣性[21]。管理挑戰超越了單個財產單位的范圍，因此制度理論也必須超越單一主體的管理制度。涉及多個治理主體的“混合”治理安排比特定財產制度下的自組織可能更有效地應對當代環境挑戰。

中國在20世紀80年代開始實施的草場承包到戶制度是在公地悲劇理論框架下的重要實踐[10，22-23]。在這一時期，草原管理制度通過改革，實現了所有權和承包經營權的分離和明晰。雖然草場承包制度在一定程度上改善了牧民的生計狀況，但游牧特征使得牧戶承擔了相當大的社會生態成本[12，24-25]。2016年，國務院發布的《關于完善農村土地所有權、承包經營權和使用權的若干意見》（簡稱“三權分置”）進一步明確了土地的\"所有權”\"承包權”和“經營權”可以分屬于不同經濟主體的權屬。土地經營權的權能創新得到了具體界定和擴展，通過將經營權轉化為股權、進行抵押和提供擔保等權益，使其具有資本化的潛力[26-27]?！叭龣喾种肻"制度安排對草原的“權利束”進行了細化和疊加，比兩權關系下家庭承包經營制度更具整體性效率，但也面臨著不同主體之間的生產和社會關系復雜沖突的風險。例如，草場租賃制度為個體牧民提供租用草地的途徑，有助于恢復更大空間尺度上的牲畜遷移[28-29]，增強了牧民獲取牲畜飼料、貸款和社會聯系等資源的能力，超越了基于習俗的互惠網絡[30-31]。然而，租賃草場和額外購買飼料增加了生產成本，導致許多牧區家庭陷入長期債務循環32，并且更多依賴于社區外部資源又降低了系統應對極端氣候危機的韌性[33]。

學者和政策制定者已經認識到，承包到戶和傳統CBNRM模式都是在特定社會經濟背景下形成的草原管理方式。不論是承包到戶還是傳統CBNRM，單一管理制度已經無法應對當前牧區社會生態系統高度不確定的挑戰[9.19]。在對青藏高原進行的實地調研中，研究團隊發現，地方實踐已經自然地催生了一種新興的“混合管理制度”。這種混合模式代表了一種創新CBNRM實踐：一方面，它仍然強調社區層面的自然資源管理，旨在促成社區內協作和集體行動；另一方面，它已經演化為一種不符合傳統分類（私有財產、國家財產、社區財產或非財產）的資源治理體系，私人和共同財產權相互交織，傳統習俗機制和市場機制并存，自我組織和正式監管之間相互平衡，同時還出現了越來越多的跨組織協調合作[1.34-35]。那么，中國草原正在實踐的創新CBNRM是否可以破解牧區生產和生態之間的矛盾，以及在“三權分置”政策下如何有序地推進新興CBNRM建設以重塑社區合作和集體行動？

2國際上草原管理制度的典型模式和生態效果

為了汲取國際案例的經驗教訓，在知網、Webof Science和Google Scholar上使用“community-based rangeland management”“land tenure”“rangelandinstitutions”和“hybridinstitutions”等關鍵詞進行廣泛檢索。在篩選過程中，該文綜合考慮了草原特征、國家發展水平、經濟體制等多個因素，最終選定了蒙古國、吉爾吉斯斯坦、肯尼亞和澳大利亞四個國家的具有代表性和可比性的案例牧區進行深入比較分析。

2.1蒙古國：基于社區的草原管理模式

蒙古國擁有世界上最大的溫帶草原之一，該草原占據了該國近 75% 的國土面積。畜牧業在蒙古國農業總產值中占據了 80% 以上的份額，而約三分之一的人口直接或間接依賴于畜牧業維持生計。然而，過去的六十年里，蒙古國的年平均氣溫上升了 2.1^°C ，成為全球氣候變暖最顯著的跡象之一。蒙古國多次遭受自然災害的侵襲，例如1999—2002年和2009一2010年的冬季暴風雪，導致數百萬頭牲畜喪生。持續的氣溫升高趨勢和牲畜數量的急劇增加，使三分之二的草原土地遭受退化，引發了對草原可持續性的廣泛關切。

在社會主義集體制度時期（1960—1990年），蒙古國的牧場和牲畜資源主要由國家所有，政府依據傳統習俗規則進行牧場分配和季節性遷徙的管理。隨著20世紀90年代初期蒙古國向民主和自由市場經濟的過渡，正式牧場管理機構的作用逐漸減弱，牲畜所有權下放給了牧民，而牧場則由各個Soum（蒙古國最基層的行政單位）的牧民共同使用。由于政府未能制定牧場管理和市場運行的政策，與天氣和價格相關的風險都轉嫁給了缺乏市場經驗的牧民家庭[36]。牧民只有不斷擴大牧群規模以平衡自然和市場風險，這最終對國有牧場的生態狀況造成了損害。為應對這一困境，蒙古國開始朝著以社區為基礎的自然資源管理（CBNRM）模式邁進。2000年初，蒙古國在12個捐助者和非政府組織的推動下建立了2000多個牧民團體和牧場用戶團體。除了與外部組織合作，蒙古國還通過法律框架來推動CBNRM的實施，例如2002年頒布的牧場法修正案，明確規定集體擁有冬季和春季牧地，政府有權簽發冬季和春季牧地的所有權合同給個別家庭或Khota（由幾個牧民家庭組成的非正式社會單位）[37]。

位于首都烏蘭巴托以西的依克布拉地區于2002年正式組建了一個包含30戶牧民的共同管理團體，目的是協作勞動、強化組織、保護自然資源和改善生計。根據《以社區為基礎的自然資源管理程序》，該社區與縣政府簽署了正式的共同管理協議。協議明確劃定了季節性牧場和森林的邊界，并在地形圖上進行標注；管理權力和責任全部轉移給社區，并需要開展年度審議和及時修訂協議。牧民通過CBNRM發展了具有地方特點的適應性策略，包括共同準備冬季所需的干草和飼料；減少牲畜數量；通過專業繁育員改良山羊種群；提前轉移到新的營地以恢復嚴重退化的牧場；修建更多畜棚；多樣化收入來源；種植馬鈴薯和蔬菜等。在這一過程中，社區內的婦女們積極參與社區管理的監測和評估，并組建社區婦女團體開展手工藝品制作等創收活動。

蒙古國牧區社區的CBNRM模式取得了好壞參半的結果。一些研究發現了CBNRM顯著的社會生態效益，特別是通過限制牲畜數量和實施季節性放牧禁令，有助于草原生態平衡的更好恢復。比較2000一2009年的監測數據顯示，與非CBNRM社區相比，CBNRM社區的植物生長季延長，春季植物生長提前，草地的生長峰值、植物生物量、草地平均物種豐富度和草地植被覆蓋度也有所增加，這有助于牲畜和野生動物可以獲取更多的飼料[38-39]。另外一項涉及蒙古國10省142個牧區的研究發現，CBNRM社區群體的社會結果顯著高于非CBNRM群體，前者表現出更積極主動的行為來解決資源問題，普遍擁有更多的家庭資產，同時有更高的信息獲取能力、知識交流能力和領導力[10]。也有部分研究發現蒙古國其他地區的CBNRM社區可能沒有表現出明顯的生態優勢，或對更長期的生態效果提出質疑。特別是生態效果依賴于一系列與氣候和市場等相關的外生因素，僅依靠當前的管理水平可能不足以對牧場和牲畜狀況產生重大影響。如果CBNRM在蒙古國取得可見的長期效果，還需要持續的技術支持、優質畜產品的市場管控[10]。但基于社區的資源管理模式仍然為蒙古國草原生態系統的可持續發展提供了一種可行的解決方案[40]

2.2吉爾吉斯斯坦：共同草原管理模式

中亞牧區是全球最大的連片牧場，用于超過1.712億頭牲畜，為肉類和羊絨等關鍵出口商品提供了支持。吉爾吉斯斯坦，作為中亞地區的多山內陸國家，具備明顯的大陸性氣候特征，表現為干旱少雨，雨季主要集中在夏季。牧場在吉爾吉斯斯坦扮演著重要的生計資源角色，占地面積超過900萬 hm² 占據了所有農業用地的 90%^[41-42]

蘇聯時期，中亞國家牧場以集體農場和國營農場形式為主[43]。解體初期，土地被大量改為糧食耕地，國家補貼的牧場改善項目也停止實施，冬季飼料短缺導致牲畜數量急劇減少。20世紀90年代初，中亞國家陸續從強制集體化向市場經濟轉型，這一過程包括對牧區的徹底重組、市場化經營，以及土地準入和管理的重新調整[44]。直到21世紀左右，中亞國家才在利益相關者間的復雜談判過程中形成了各自的草原制度安排。2009年，吉爾吉斯斯坦成為中亞地區首個采用社區管理方法的國家[45]。新頒布的《牧場法》將牧場管理的大部分責任下放到地方一級，交由市政當局、新成立的牧場用戶聯盟和牧場委員會負責；廢除以地區為基礎的牧場長期租賃制度，實行以牲畜為基礎的牧場年費（牧場票）制度[16.45]。每個新設立的牧場委員會根據年度預算、管理成本和投資建設成本確定牧場年費，同時負責收取牧場費用以及向牧場用戶分配牧場門票。此外，牧場委員會還需要監測和評估草場的生產力和牲畜種群規模，作為協商每年草場利用計劃的基礎。

吉爾吉斯斯坦的核桃林地區構成該國獨特的生態景觀，容納著超過5萬居民，因此成為該國人口最密集的地區之一。這一地區的春季和秋季牧場主要分布在森林下方，其中大部分屬于公共領地或“國家土地儲備”。而夏季牧場則位于森林上方，部分歸屬于“國家土地儲備”，但仍然包括廣闊的“國家森林基金\"牧場區域（被森林覆蓋并分配給國有林業部門的地區）。在新牧場法實施初期，地方管理機構將Kerei夏季牧場的管理責任委托給了以用戶為基礎的新機構，即牧場委員會。牧場委員會在春季季節性遷徙開始前發放牧場通行證，并從牧民收取相應費用以用于財政支出。此外，委員會還與林業公司簽訂正式合同租用了幾塊屬于“國家森林基金”的草地，使牧民可以通過向牧場委員會提出放牧權申請（即牧場票據）來獲得足夠的牧地。然而，吉爾吉斯斯坦基于社區的共同草原管理在實際實踐中與理想狀態存在明顯偏差。一方面，由于牲畜監測方面的困難，許多畜牧業主選擇非正式途徑購買使用權，導致牧場費一直無法征收成功。另一方面，部分牧民認為協會及牧場委員會是一個復雜而無效的管理機構，指控協會和委員會挪用資金，還存在牲畜所有權不平等的問題[16.46-47]。

吉爾吉斯斯坦共同草原管理過程中的無效給草原生態帶來了一系列負面結果。國家機構監管缺位加上地方社區管理混亂，牧場委員會內定居點周圍的牧場被更密集地利用，加劇了灌木入侵和草原生態系統惡化的問題。2000一2019年期間，山谷內灌木入侵增加了 48% ，占草原總面積的 2% 。約45% 的灌木入侵發生在主要道路附近以及距離臨時定居點約 5km 范圍內[48]。另一項覆蓋了案例社區的監測結果顯示，在新牧場法實施前10年（2000—2010年），草地生產力增加了 400.2kg?hm^-2 草地容量增加了56.3羊單位·hm^-2 ；在牧場法將草場責任轉移到社區層面后 2010-2015 年），草地生產力卻減少了 87.9kg?hm^-2 草地容量也減少了12.4羊單位 ?hm^-2 □學者們將這些變化歸因于人類活動引起的土地利用類型變化以及氣候條件波動[49]。此外，該地區經歷了三次激進的政治動蕩，各種行為者的利益和目標比蘇聯時期更加沖突，例如集約化林業可以在短期內增加經濟利潤，但可能導致生物多樣性的減少和對游客的生態吸引力下降。多個利益相關者對經濟和生態保護目標的矛盾進一步危及了生態平衡[50]

2.3 肯尼亞：集團牧場模式

肯尼亞位于東非中部，大部分土地屬于干旱和半干旱地區，常年伴隨高溫、稀少且不穩定的降水量。該國 80% 以上的土地被牧場占據，不僅為數百萬牧民提供了謀生手段，也是非洲野生動物旅游業的重要資源?？夏醽喣撩裾媾R著大規模工業化、氣候變化、公有土地制度改革和野生動物保護倡議帶來的多重難題[34]。

肯尼亞草場土地管理制度的重大改革可以追溯到1968年，議會通過《土地（群體代表）法》確立了集體牧場制度，明確由社區成員共同擁有土地所有權，土地可以根據社區意愿暫時或永久用于其他經濟活動[34-35]。進入21世紀，肯尼亞進一步正式承認牧民社區的土地權利，通過頒發公共土地所有權證書和社區土地所有權契約來規范化社區土地權利。2010年的憲法明確規定了土地的公共、私人和社區權屬，將社區權利與私人權利平等對待[35.51]?，F存法律幾乎沒有給牧區社區普遍存在的模糊性、靈活性和重疊性留出空間。每個社區在空間上與其他社區不同，并且對其地塊擁有“絕對和不可剝奪的所有權”。該法案允許以各種方式組織“社區”（根據共同的祖先、文化、地理鄰近或其他標準），任何注冊的社區都可以以不同的方式對其公共土地進行分區、規劃和管理[35.51]

肯尼亞大裂谷南部的Shompole-Olkiramatian集團牧場由兩個相鄰的牧場組成，共占地 835km² 居住著24000多人。集團牧場是一種介于公有和私有之間的土地所有權形式。該產權制度下，社區成員商定并在集體大會上提出土地相關決策，由項自管理團隊和集團牧場委員會細化審議并做出最終決定。集團牧場起初的發展并不如設想順利，缺乏透明度、對私有化的分歧以及集團牧場未能提供預期利益都引發了社區成員的擔憂。2000年初，非政府組織非洲保護中心開始與肯尼亞社區合作，他們首先將加強領導和治理作為工作的重點，隨后創建了南裂谷土地所有者協會。該組織代表肯尼亞南部牧場的15個集體牧場，能夠為社區提供持續的、實際的支持，幫助社區根據傳統的馬賽方法制定和執行正式的土地利用（放牧）規劃，包括有計劃地集體輪牧以延長牧草休養時間、生物和機械控制入侵物種、實施牧場監測方案等。集團牧場管轄范圍內的保護區主要用于野生動物棲息和生態旅游，但在嚴重干旱期間允許牲畜放牧[52-53]。

在非政府組織的幫助下，肯尼亞集團牧場模式給當地生態環境帶來了普遍的改善。Ontiri、Robinson及團隊的長期研究調查了牧場居民對環境變化的評價，受訪者普遍表示干預前的牧場是退化的，山羊和綿羊等牲畜過多、土地和水源無法養活所有的動物、以大型貓科動物為主的野生動物種類也越來越少。自實施干預措施以來，社區把土地劃分為四個土地利用區，包含野生動物保護區和季節性放牧區。保護區建設使野生動物種類數量急劇增加，也促進了生態旅游的發展。季節性放牧區的劃分減少了土地退化，增加了牲畜的飼料供應，改善了牲畜的健康和產奶能力[52-54]。歸一化植被指數顯示綿羊和山羊（幼崽）的密度從1996年開始逐漸增加，并在2008年達到峰值，但在干旱高峰期的2009年和2010年急劇下降。對1982—2009年的標準化植被指數與幼崽密度的關系進行分析顯示，幼崽密度從0.06只·hm^-2 增加至1.5只·hm^-2 ，代表了良好牧草潛力的條件[55]。值得注意的是，Shompole-Olki-ramatian案例的成功經驗還得益于相對安全的土地保有權，這兩個相鄰的集體牧場有天然的懸崖和鹽灘將他們和其他牧場隔離，由自然環境限制的清晰邊界保障了CBNRM的實施[52-53]

2.4澳大利亞：跨牧區租賃的牧場合作管理模式

澳大利亞是世界上最大的畜牧業國家之一，廣袤的土地和多樣性氣候條件使其成為畜牧業的重要中心。廣闊的牧場覆蓋了近 75% 的國土面積，這些牧場的氣候范圍從熱帶到干旱溫帶，地形包括沿海平原、巖石山脈和半干旱沙漠。

1955年之前，澳大利亞牧場土地主要以租賃制度為主，大量家庭和公司租賃土地進行放牧活動。自1995年起，由家庭和公司持有的非土著租賃數量和面積開始大幅下降，部分原因在于牧場租賃被西澳大利亞土地局（WesternAustralianDepartmentofEnvironmentandConservation，WADEC）和土著組織購買。根據《1997年土地管理法》簽發的租約，土地管理權歸相關政府部門以及牧地委員會所有。1998一2004年，為了改善地區的生態、社會和經濟可持續性，WADEC實施了Gascoyne-Murchison戰略，在國家遺產信托的資金支持下購買了大約400萬 hm² 的37個牧場租賃。2011年，土地管理法進行了修改，引人了新類型的牧場租賃并允許多用途的土地使用方式，為土地管理者提供了更多的靈活性。2016年，西澳共有491份注冊牧區租約，主要租賃組織包括大公司、私人公司、家族企業、土著組織、礦業公司。在租賃的牧地上開展任何非牧用途活動都需要獲得土地規劃局的許可。由于受到土地可用性和盈利性因素的影響，不同地區土地權屬存在差異，部分土地主要由私人持有，而有些地區則由非私人團隊管理。目前，租賃所有者的多樣性進一步增加，包括傳統的牧業經營、自然保護、旅游、土著用法和礦業等。新的非私有租賃人和土地管理的崛起促進了跨牧區租賃的合作管理模式。毗鄰的牧業租賃者之間建立協會進行協調和合作，以有效管理某些威脅性或退化過程[56]

Gascoyne-Murchison戰略區域位于澳大利亞西部，涵蓋了約3400萬 hm² 土地，包括253個租賃牧場和未分配的王室土地。該戰略于1998年10月被西澳大利亞政府采納，規定了在該地區重組牧業企業，引人創新商業活動，包括生態旅游以及建立代表性保護區自然保護系統。一些租賃持有者積極參與土地的生物多樣性保護和修復，以改善因過度放牧而受損的草場。在西澳大利亞中部草原地帶可以找到大面積沒有或減少家畜放養的連片土地。Gascoyne-Murchison戰略中的生態系統管理項目是一個重要的計劃，該項目與約63個牧場的牧場主合作，實施了飲水點和圍欄修建、集水區恢復、濕地和瀕危物種棲息地的改進管理，雇傭了具有當地草地知識的景觀生態學家協助土地所有者制定環境管理系統，同時傳播生態可持續土地管理理念。此外，該項目在牧民、企業、土著團體和生態學家之間建立了工作伙伴關系，通過本地聯系促進更具生產力的集體發展，而非通過自上而下的政府官僚機構強制合作[57]。

盡管澳大利亞整體上實行的是基于市場的草場租賃模式，它與其他三個CBNRM案例仍有極大的相似之處。一是，盡管政府在廣泛空間尺度上發揮著重要作用，澳大利亞政府認可自下而上、社區驅動的變革在長期內更有可能成功。土地租賃/管理者與土著/社區之間的合作在處理邊界問題和威脅性過程時有不可取代的作用。超過 60% 的土地已以各種權屬形式回歸土著所有，非土著人口明顯減少[58]。二是，澳大利亞在市場經濟的框架下將焦點轉向了生態可持續土地管理，包括減少放牧壓力、控制有害植物以及保護水資源。

澳大利亞跨牧區租賃的牧場合作管理模式已經帶來了明顯的生態結果。據西澳大利亞草原監測系統在Gascoyne-Murchison戰略區域的監測數據（2005），1998—2004年間，戰略區購買了近400萬hm² 租賃牧場土地并將其劃分為保護區，使得生物多樣性潛力得到了顯著增強。 70% 土地的灌木總密度保持不變或增加， 16% 地區灌木密度下降超過10%;87% 土地的物種密度增加； 82% 物種的本地分布擴大； 80% 土地的物種豐富度有所增加。戰略期內至少建設和改進了1350個放牧管理場地、大約170個額外飲水點以及1000多公里的新圍欄，這對至少1700萬 hm² 的64個牧場有重大影響，每年估計節省8.35GL的水量。此外，保護區面積從1955年不到 1% 上升到約 11.5% ，植被類型比例從 29% 增加到 58% 。澳大利亞的草場管理很大程度上也增強了牧區社區的氣候韌性。2000一2004年，在該地區大部分草地經歷了干旱的情況下，最受影響的六個郡的羊當量總數下降到1996一1997年最大值的58% 左右，但減少的牲畜中有大量被出售或托管而不是在牧場上死亡，因干旱損失的牲畜數量也遠遠小于以前許多干旱時期報告的損失[59-60]。然而，西部草地的廣闊面積和分散的土地所有權使管理變得復雜，尤其是遠離城市和管理機構的地方仍然存在不同土地使用類型之間的沖突問題[56.61]。許多土地所有者面臨財政困難，這可能影響到野生動植物管理、土地恢復和生態可持續性努力的實施。

3 國際上草原管理制度的特征和趨勢

氣候變化、經濟制度轉變和自然資源商品化使全球各地的草原土地管理制度發生轉變，導致牧場的擴張、碎片化和重新聚集。在牧區社會生態系統快速演變的背景下，四個國家的草原管理制度共同走向社區層面的管理合作，草原功能也從單一的畜牧業逐漸演變集畜牧、生態保護、動物保護、旅游業等多目標發展。具體而言，四個國際實踐具有以下特征和趨勢：

（1）草原管理制度的成功與否將直接映射在草原生態結果中。在高度依賴自然資源的草原環境中，社會制度與生態系統之間的關系尤為緊密，孤立地討論生態問題或者制度問題都是片面的[62]在本研究案例中，無論是采用基于公有理論還是私有理論的草原管理模式，管理制度都直接塑造了牧民和社區對牲畜和土地權屬關系的認知，進而影響了他們的草地可持續利用模式。值得強調的是，草原系統是一個極其復雜的社會生態體系，其生態結果受到各種因素交織干擾。管理制度作為重要的社會擾動之一，對草原生態系統的健康和可持續性

產生了一定影響。

（2）草原管理責任下放給當地社區：雖然四個國家的歷史文化、經濟制度等存在差異，基于社區的自然資源管理（CBNRM）仍然是實現牧場環境可持續管理和生計韌性的方案之一。在CBNRM模式完善過程中，國家不但沒有逐漸淡出對自然資源管理直接參與，而且在管理權限和行政權力都積極和地方社區相互配合、共同治理。社區更了解牧場文化和牧民需求，而CBNRM的靈活性使他們能夠更好地適應不同環境和市場風險，同時傳承和保護傳統游牧文化。對案例牧場的研究表明，CBNRM似乎并不適用于所有牧民系統，僅靠地方機構不足以協調和監測大范圍內流動的牧民和牲畜對整體生態環境的影響。不同利益相關者之間的沖突對社區管理績效產生了重要的影響，這種影響受到多種因素的調節，包括各自的權力層級、制度安排和社會經濟條件。因此，大多數牧區需要明確的多尺度和跨社區的干預措施，而不是狹隘的基于社區的方法。

（3）牧區草原權利的合法性保障：基于社區的牧場管理（在不同的案例中也叫集團牧場、共同草場管理）都在不同程度上通過約定或法律正式確認了牧場的所有權歸屬。清晰的自然（肯尼亞案例中的地理隔離）或社會（產權界定）邊界對CBNRM效果至關重要。蒙古國的案例中，社區與政府簽訂了正式的共同管理協議，明確劃定了季節性牧場和森林的邊界?？夏醽営姓降耐恋乩靡巹澘蚣?，通過土地認證依法享有占有、使用、收益和處分集體牧場。在吉爾吉斯斯坦的案例中，牧場法修正案將原先由集體農場使用的非森林土地牧場分配給相應的自治機構，為其提供無限期的土地使用權。集體所有權或合作激勵使得集體管理合法化，防止牧場非法轉讓土地和激勵集體管理，并允許訪問和管理的靈活性。反之，如果一個社區土地制度缺乏正式認可，它在防止搭便車和實施管理行動（如執行季節性放牧計劃）方面的能力將受到嚴重弱化。

（4）多元治理主體和合作共享：盡管政府在草原管理中扮演著不可或缺的角色，但當前的趨勢指向了去中心化和多元化的管理方式。牧區更加注重政府、非政府組織、社區、合作社和牧民等各利益相關方之間的積極合作，通過協商與協作建立規則和制度，以共同參與資源管理和決策制定，以更好地滿足社區內不同個體的需求。值得注意的是，社區外部的專業非政府組織可以為加強社區機構和自然資源管理系統做出重要貢獻，但它們往往受到項目資金周期的挑戰，社區內部形成的組織或者土著組織有能力提供持續的、長期的幫助。例如，肯尼亞集團牧場的成功得益于與非政府組織非洲保護中心和土著組織保持持續而長期的合作。在澳大利亞項目中，采礦公司和土著團體一起管理著大量牧場土地，建立的跨越牧民、企業、土著團體以及生態學家的伙伴關系帶來了積極的生態效果。相反，吉爾吉斯斯坦的牧場管理牽涉到森林管理局、保護研究所、自治機構以及牧場使用者協會等多個組織，但由于社區組織的責任重疊和角色不明確，最終導致CBNRM效果不佳。從各國牧場案例來看，只有當地牧民和多元利益相關者在明確權益的基礎上，采取協調有序的合作行動，才更可能實現草原管理的積極生態成果。

（5）市場制度和習俗制度并存：在應對市場和氣候不確定性時，各個牧場仍保留了在游牧經驗中形成的傳統慣例，包含牧場生活、資源利用、畜牧業活動以及社會關系等方面。這些習俗制度往往是基于長期經驗和集體智慧，并與當地的地理、氣候、文化和社會結構密切相關。在四個典型牧區中，季節性遷移、輪牧、共同管理、社會互助和長者權威等傳統習俗都有所體現。然而，隨著現代化進程和社會變革，一些習俗制度可能會受到挑戰和變革，市場機制的作用逐漸凸顯。例如，為社區和牧民提供更多靈活的牧場經營權可以為經濟支持和激勵提供可能，鼓勵牧場使用者更積極地管理和保護草原資源。在吉爾吉斯斯坦，牧場票據和牧場通行證制度確保了經營主體有權自主從事農牧業生產經營，并獲得相應的經濟回報。然而，市場制度在一些案例中也面臨內部監管和資源利益不平等分配等問題。相較于大多數牧民，牧區內的少數牧民精英和有能力的個體更容易積極參與市場化發展，這可能會加劇社區內的貧富差距。

4草原管理制度的國際經驗啟示

草原管理制度的形成是一個復雜而持續的演化過程，必須根據當地的具體需求、潛在資源和制約條件逐步調整與完善。忽視經驗證據和地方情況可能導致復雜理論方法的不適用，進而在牧區最終反映為生態環境的不可逆退化。當前CBNRM仍然是國際上草原管理制度的重要體現，但基于單一公有理論的傳統CBNRM模式已經無法應對當前牧區社會生態系統高度不確定的挑戰。國際上，草原地區已紛紛創新CBNRM實踐，整體上朝著多尺度、多網絡和基于習俗與市場的“混合治理\"模式發展。結合國際經驗和我國牧區的實際情況，本研究為中國牧區創新CBNRM以實現生態可持續性提供一些思路：

（1）草原管理制度改革的頂層設計應納入對生態效果的考慮：管理制度改革和創新理念不僅要符合社會經濟發展規律，在保障利益相關者權利的基礎上也應該響應復雜的現實生態挑戰。因此，在草原管理制度的構建和調整中，需要納人更長期、更廣泛的生態效果作為公共福祉的一部分，最終保護社會生態系統的完整性和可持續性。

（2）健全法律制度和確保權益保障：政府應組織相關部門對牧區土地進行全面的調查和測量，完善牧區土地承包經營權確權登記發證，確保土地所有權歸屬于集體經濟組織，穩定牧民承包權，確保對草原的靈活訪問和管理。開發建設牧區土地承包經營權確權登記頒證數據庫和承包合同網簽管理系統，將土地承包合同管理、權屬登記、數據查詢、經營權流轉和糾紛調處等工作透明化、數字化、規范化。建立綜合的“土地匹配服務”，協助牧民流轉合適的牧場，優化土地利用。此外，構建政府機構、牧區社區和相關機構等利益相關者之間的合作機制，有助于將土地承包數據無縫整合到各項土地利用規劃、農業補貼、土地整治項自和保險計劃中。

（3）多樣化的土地經營權利形式：鼓勵牧民將土地經營權分離出來，以更靈活的方式進行土地流轉?？梢蕴剿鬓D包、出租、互換、轉讓、入股等多種土地流轉方式，促進土地經營權在公開市場上有序流轉。同時，引導牧民將土地經營權流向新型經營主體，如牧區合作社、牧業企業等，以推動牧區經濟的多樣化發展。推動牧區土地股份合作社，引導農戶通過入股的方式參與規模經營，并完善利益分享機制，確保普通農戶也能分享到集約經營帶來的好處。通過堅持生態環境友好、產業優勢突出、牧民收入提高的發展路徑，可以發展草原生態旅游、草原康養、草原保護區等產業，培育草原生態特色旅游品牌。

（4）促進多元利益相關者參與：引入混合治理機制，將政府、牧民組織、科研機構等各方力量納入牧場管理和決策的過程中。鼓勵社區組織、非政府組織、牧民等利益相關方參與草原管理，建立完善合作與共享規則和制度，形成多方合作格局。其中，應該充分尊重和發揮當地社區的作用，讓牧民和相關社區成員有更多的話語權和決策權。建立健全相關治理機制，讓社區牧民能夠參與到牧場的管理和規劃過程中，防止社區的聲音被少部分精英和掌權者所掩蓋，提高管理的民主性和透明度。同時，鼓勵牧民通過共同合作的方式進行牧場管理，形成多方共贏的局面，促進牧場使用者更積極地管理和保護草原資源。

（5）平衡市場制度和習俗制度：在尊重習俗習慣的基礎上，堅持讓市場經濟在資源配置中發揮決定性作用，同時通過政策引導和制度設計，促進市場機制與習俗制度的有效結合。賦予牧區和牧民靈活的牧場經營權，建立健全的土地流轉、資源交易和契約保障機制，使土地使用權和草原資源能夠根據市場需求進行合理流轉和配置。此外，牧區應建立健全的監管和激勵機制，加強對牧場經營者的監督和評估，激勵經營者積極參與草場保護、生態恢復和可持續發展，促進牧區經濟的健康發展。與此同時，尊重和保護牧區地區的傳統習俗制度，包括牧民的管理習慣、土地使用習慣和資源共享原則等。通過文化教育和法律保護，確保傳統習俗得以繼承和發展，同時促進習俗與現代管理要求的協調。此外，關注內部監管和資源利益的不平等分配問題，避免加劇社區內部的貧富差距。

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（責任編輯劉婷婷）