新發展格局下完善我國宏觀調控制度體系的建議

一、 我國經濟結構和發展格局發生歷史性變化

國家統計局等權威機構發布的數據表明，最近十年來我國經濟結構和發展格局發生一系列歷史性變化。

2013年，消費對經濟增長的貢獻超過投資，第三產業對經濟增長的拉動超過第二產業。2014年，中國一、二、三產業就業人數占就業總人數的比例出現歷史性變化：第一產業就業人數占就業總人數29.5%，第二產業就業人數占就業總人數的29.9%，第三產業就業人數占就業總人數的40.6%，城鎮就業人數首次超過農村，全國勞動年齡人口平均受教育年限在2014-2015年間達到10年以上。

2015年，全社會固定資產投資增速降到8.6%，從此連年下降，近年來一直保持在3.3%左右。從GDP增速來看，2014年放緩到7.43%，2016年降至7%以下，這是自1990年以來GDP增速首次跌破7%，近年來一直保持在5%左右。

從外貿數據來看，我國自從2001年加入世界貿易組織，外貿依存度一直處于上升態勢，特別是在2003-2008年曾經達到60%以上；即使在2008年國際金融危機爆發后的2009-2014年，外貿依存度也保持在40%以上。但是從2015年開始，外貿依存度降到40%以下，而且最近幾年一直處于33%左右，這一趨勢表明我國經濟對外貿的依賴程度明顯降低。與此對應的是，從對外投資來看，2015年，我國對外直接投資流量達到1456.7億美元，實現資本凈輸出。2023年，對外直接投資流量達到1772.9億美元，達到全球總份額的11.4%，并且連續12年居世界前三位。2023年末，我國對外直接投資存量達到2.96萬億美元，連續7年居全球前三位。國家外匯管理局發布的2024年我國國際收支平衡表數據表明，2024年末我國對外金融資產10.22萬億美元，對外負債6.92萬億美元，對外凈資產3.30萬億美元。

人力資源結構明顯升級。2014年，我國高等教育毛入學率達到37.5%，標志著我國高等教育大眾化水平進一步提升。同年，全國各種形式的高等教育在校學總規模達3559萬人，其中高職院校在校生突破千萬。2023年高等教育毛入學率達到60.2%，各種形式的高等教育在校總規模達4763.19萬人。我國已建成世界上規模最大的職業教育體系，擁有職業學校（含技工學校）1.1萬多所，在校生近3500萬人，每年培養超過1000萬名畢業生，形成了中職、高職專科、職業本科的完整職業教育層次。全國技能人才隊伍明顯壯大，2023年全國新增勞動力人均受教育年限超過14年，16-59歲勞動年齡人口平均受教育年限在2024年達到11.21年，比2023年提高了0.16年。

從2024年開始，有三個重要指標又出現新變化。一是全國人均GDP達到1.34萬美元，已經非常接近世界銀行測算的全球人均GDP水平，這是改革開放以來我國大踏步“趕上時代”的重要標志。二是全國戶籍人口城鎮化率達到49.26%，接近50%。過去十多年間，實現了常住人口城鎮化率50%到戶籍人口城鎮化率50%的轉變。三是2014年研發經費投入強度達到2.02%，這是這一指標在歷史上第一次超2%。到2024年，我國研發經費投入強度達到2.68%，已經超過歐盟國家平均水平。

這些數據充分表明，我國經濟結構發生重大變化，發展格局也隨之發生改變。我國經濟正在從主要依靠投資和出口拉動轉向主要依靠消費拉動，正在從制造業大國轉向制造業和服務業協同發展，正在從吸引外資大國轉向既是吸引外資大國也是對外投資大國，正在從出口大國轉向既是出口大國也是進口大國，科技創新正在從模仿性創新走向集成性和自主性創新。這些變化標志著中國已經從傳統農業大國進入城市化2.0時代和后工業化時代，內需逐漸成為經濟增長的主動力和穩定錨，國內國際雙循環成為新發展格局，創新成為高質量發展的重要引擎。

二、我國經濟高質量發展面臨新挑戰和新機遇

（一）面臨的新挑戰

雖然我國工業化、城市化和國家現代化水平實現了歷史性跨越，但是在經濟增長方式與發展質量、科技創新與產業升級、人口老齡化與收入分配、碳排放與資源環境壓力等方面依然存在諸多短板。與以往相比，如今國際政治經濟環境復雜多變造成的風險和不確定性也對我國經濟發展產生較大影響。

一是城市化發展水平有待進一步提升。目前我國仍有2億多農業轉移人口沒有實現完全市民化，城市發展的區域不平衡問題也比較突出。

二是科技創新與產業升級亟待加強。我國科技創新和產業創新能力與發達國家相比依然存在較大差距。僅以日本為例，雖然從20世紀90年代以來日本經濟增速放緩，但進入21世紀以來日本已有19人獲得自然科學領域的諾貝爾獎。

三是人口老齡化與收入分配差距較大。我國較早進入老齡化社會，面臨“未富先老”的挑戰。2024年末，60歲及以上人口達3.1億人，占全國人口的22%，未來十年我國將進入超老齡化社會，將對經濟增長形成明顯制約。同時，基尼系數處于相對高位，2019年我國居民基尼系數為0.465。

四是經濟增長受到資源環境和氣候變化的雙重約束。過去40多年，我國依靠消耗大量化石能源推動工業化和城市化進程，煤炭產量從1978年的6.2億噸增至2024年的47.8億噸，屢創歷史新高，而且每年進口近3億噸煤炭。全國石油消費量2022年達7.19億噸，2024年增至7.5億噸。原油、天然氣對外依存度已經分別超過70%和40%。2024年我國二氧化碳排放量為126億噸，占全球總量的33%?。

五是外部發展環境復雜多變。新一輪科技革命和產業變革正在深刻影響全球經濟格局，國際關系出現更加撲朔迷離的演進態勢，單邊主義和貿易保護主義使全球產業鏈和供應鏈深度調整，我國在教育、科技、人才及產業領域面臨的國際競爭日益加劇。

六是經濟中長期增長目標面臨新考驗。未來5-10年是我國經濟增長繼續保持中等速度，并實現轉型發展的關鍵階段。我國經濟要實現在2035年人均GDP達到中等發達國家水平的目標，2025-2035年的年均GDP 增速需不低于4.6%。

（二）面臨的新機遇

盡管我國經濟發展面臨諸多困難和挑戰，但從積極方面看，我國工業化和城市化仍具備廣闊發展空間和諸多有利條件，全國經濟依然擁有較大增長潛力和一系列高質量發展機遇。

一是城鎮化和區域經濟增長依然具有較大空間。與發達國家城市化水平相比，我國城鎮化率仍有15個百分點左右的增長空間，特別是中部地區湖北、安徽、湖南等人口大省的常住人口城鎮化率在60%—65%之間，河南省還不到60%。全國中西部地區的工業化和城市化水平進一步提高，將有力推動區域經濟繼續增長。

二是人力資源質量紅利正在成為經濟轉型升級和高質量發展的重要動力。2023年我國高等教育毛入學率已超過60%。按折合全時工作量計算的研發人員總量達到724萬人/年，11年來一直居全球第一。

三是資本積累基礎逐漸雄厚。進入21世紀以來，我國基礎產業和基礎設施建設積累明顯增加，工農業生產和能源供給保障能力不斷增強，全社會固定資產投資效能持續提升。近十多年來我國資本形成總額占全球比重一直居世界前列。

四是研發投入與創新基礎進一步增強。2024年，我國全社會研發經費投入達36130億元，投入總量穩居世界第二位。

五是超大規模市場與產業配套能力將進一步發揮作用。要素市場化配置改革和全國統一大市場建設，將推動我國加快形成法律、稅務、商業規則高度統一的超大規模單一市場，再加上門類齊全的制造業體系，將為產業發展提供廣闊市場和能力保障。

六是高水平開放將塑造我國國際經貿新優勢。我國是全球51個經濟體的第一大進口來源國和24個經濟體的第一大出口目的地國，已經與美國、德國并列成為全球價值鏈三大樞紐。截至2025年1月，我國已與30個國家和地區簽署了23個自由貿易協定。

七是新一輪科技革命和產業變革正在催生一系列新業態、新產品、新職業、新商業模式和新管理模式，為我國經濟轉型升級和高質量發展提供了新機遇。

三、以宏觀調控制度創新為我國經濟高質量發展創造重要條件

建立科學完善的宏觀調控體系，既是國家治理體系和治理能力現代化在經濟領域的體現，也是順應我國經濟結構和經濟格局變化趨勢，妥善應對各種挑戰，及時抓住發展機遇，推進我國經濟高質量發展的重要前提。

（一）建立科學完善的宏觀調控制度體系

宏觀調控科學完善、政府治理高效有為是構建高水平社會主義市場經濟體制的內在要求。深化財稅體制改革，強化對預算編制和財政政策的宏觀指導，深化零基預算改革，保障實現國家重大戰略任務和基本民生的財力。完善國有資本經營預算和績效評價制度，把寶貴的財政資金用在發展緊要處和民生急需上。優化稅制結構，健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，全面落實稅收法定原則。改革完善中央和地方財政關系，提高地方自主財力，拓寬地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。優化財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付。深化金融體制改革，完善金融機構定位和治理，健全服務實體經濟的激勵約束機制。健全投資和融資相協調的資本市場，功能保障資本市場健康穩定發展。著力提高上市公司質量，完善上市公司監管和退市制度。建立長效機制，增強資本市場內在的穩定性。支持符合條件的外資機構在我國境內展業興業，提升金融市場國際化水平。增強宏觀政策取向一致性，把經濟政策和非經濟性政策統一納入宏觀政策取向一致性評估。各級政府部門要加強與公眾的信息溝通，及時、準確發布政策信息，引導公眾預期向政策目標靠攏，提高政策實施效率。

（二）制定科學系統的發展戰略規劃和實施機制

科學系統的發展規劃和實施機制是實現國家長遠發展目標的基礎，是推動我國經濟高質量發展的必由之路。西方國家的宏觀政策體系通常以貨幣政策為主開展常態化逆周期調控，較少把宏觀調控政策運用于國家發展規劃和重大戰略。相比之下，我國的宏觀調控體系更加立體、功能更加豐富。圍繞實現中國式現代化的總目標，強化國家發展規劃的戰略導向作用，聚焦推動高質量發展的關鍵問題和突出短板，系統謀劃國家長遠發展戰略、跨部門跨行業政策和跨區域全局性項目，制定分階段落實的時間表和路線圖，為其他規劃落實提供總遵循，同時增強對其他規劃的指導性和約束力。發揮空間規劃基礎作用，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性為依據，科學劃定空間管控邊界，強化底線約束和開發空間指引。做深做實專項規劃和區域規劃，增強其針對性和可操作性，特別是要保障國家發展規劃在特定領域和特定區域國家發展規劃的落地實施。優化規劃銜接落實機制，形成下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調的規劃體系。健全規劃實施管理制度，完善規劃實施全周期管理制度。優化規劃與宏觀調控手段協調聯動機制，依據規劃目標要求和發展形勢，合理確定財政、貨幣、產業、價格、就業等政策取向，提升政策的科學性、協同性和穩定性。提升規劃管理的法治化水平，以完善的法治保障規劃的制定和實施。

（三）發揮多重國家發展戰略疊加優勢

從上世紀90年代末開始，我國政府先后制定并推動實施了可持續發展戰略、主體功能區戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略、區域重大戰略、科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、“走出去”戰略、自貿試驗區提升戰略等一系列國家發展戰略。進入21世紀以來，一系列國家發展戰略的制定和實施，不僅使我國經濟總量實現重大突破，也使我國經濟結構、城鄉結構、區域結構、貿易結構、投資結構等發生重大變革。目前我國幾乎所有省份都擁有國家發展戰略政策疊加優勢，這是我國宏觀調控體系發揮作用的突出體現。各地區要深入研究自身所涉及的多重國家戰略的相關性和互動性，因地制宜制定發展目標，促進發展戰略政策疊加的深度融合，打造戰略疊加核心優勢，實現高質量發展。從國家層面來說，要協同推動各區域多重國家發展戰略深度融合，強化統一的市場基礎制度規則，徹底打破區域壁壘，夯實區域間產業協同的制度基礎，深化地區產業協作，促進資源要素高效優化配置。不斷提升全國能源、交通、通信等基礎設施互聯互通水平，提高產業協作效率。

四、以更加有效的宏觀調控推動我國科技創新和產業創新

全球新一輪科技革命和產業變革正在來臨，將極大改變人類社會的生產方式、生活方式甚至思維方式。科學完善的宏觀調控體系對科技創新和產業創新具有重要的支持引導作用。

（一）強化科技創新和產業創新戰略規劃引領作用

根據國家中長期發展規劃，明確科技創新戰略目標與重點，在宏觀調控制度體系中進一步細化科技創新戰略目標，聚焦關鍵技術和前沿領域，明確技術攻關任務，引導創新資源向重點領域集聚。制定與國家發展戰略契合的產業創新戰略規劃，前瞻布局未來產業，改造提升提升傳統產業，培育發展新興產業，加快產業結構優化升級，增強產業整體競爭力。

（二）完善財稅金融支持政策

加大財政投入力度，持續增加中央和地方財政對科技創新的投入，設立專項基金支持基礎研究、前沿技術研究和關鍵核心技術研發。通過無償資助、稅收優惠等多種方式，扶持科技型中小企業發展，培育大批創新主體。優化財政支出結構，重點支持重大科技基礎設施建設、國家重點實驗室體系運行等，對企業的研發費用給予一定比例的財政補貼或稅收抵扣，引導企業加大研發投入。完善科技金融體系，鼓勵金融機構設立科技金融專營機構，開發適合科技創新的金融產品和服務，如知識產權質押貸款、科技保險等，為科技創新提供多元化融資渠道。健全多層次資本市場體系，支持符合條件的科技企業上市融資，鼓勵創業投資、風險投資等社會資本投向早期科技創新項目，推動科技成果轉化和產業化。建立健全金融監管協調機制，防范化解金融風險，確保金融體系穩健運行。

（三）優化重大科技創新組織機制

加強國家戰略科技力量建設，強化跨部門、跨區域、跨領域協同創新，構建高效的組織動員體系和科技攻堅體制，集中力量攻克一批關鍵核心技術，提高創新鏈整體效能。改進科技計劃管理，加強基礎研究、交叉前沿研究等領域的前瞻性、引領性布局，建立公開統一的國家科技管理平臺，提高科技計劃的實施效率和資金使用效益。深化科技成果轉化機制改革，完善科技成果評價機制，建立以質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系。健全技術交易市場，促進科技成果與產業深度融合。

（四）構建產學研深度融合機制

強化企業主體地位，鼓勵企業牽頭組建創新聯合體，整合產業鏈上下游創新資源，開展協同攻關，推動企業在技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化等方面發揮主導作用。加強產學研合作平臺建設，支持高校、科研機構與企業共建新型研發機構、技術創新中心、產業技術研究院等合作平臺，實現產學研各方優勢互補、互利共贏。完善人才培養與激勵機制，深化教育綜合改革，優化教育體系和學科布局，培養適應科技創新和產業創新需求的高素質人才。落實以增加知識價值為導向的分配政策，完善科研人員職務發明成果權益分享機制。

（五）優化創新生態和環境

完善知識產權法律法規，提升知識產權保護執法力度，建立健全侵權懲罰性賠償制度，為科技創新和產業創新營造良好的法治環境。加強創新文化建設，營造鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍，培養創新思維和創新精神，激發全社會的創新活力和創造潛能。穩步擴大制度型開放，推動高水平對外開放條件下的科技創新，發起或參與建設國際科技創新網絡，積極參與全球科技創新治理，提升我國在全球科技創新格局中的貢獻度和影響力。

（作者系同濟大學經濟與管理學院長聘特聘教授，中國國家創新與發展戰略研究會中國經濟研究中心主任）

責任編輯：康偉