美國強化數字資產領導地位，中國如何應對

特朗普重新執政后，立即在數字資產領域展開一系列行動，大張旗鼓地打造美國在該領域的領導地位。從發布題為《加強美國在數字金融技術領域領導地位》的行政令（第14178號行政令），到簽署關于建立比特幣戰略儲備和美國數字資產儲備的行政令（第14233號行政令），再到召開首屆加密貨幣峰會，特朗普政府展現出對發展數字資產的高度重視，欲強化美國在數字資產領域的領導地位。若特朗普政府的數字資產政策順利進行，中國數字資產發展將面臨全方位挑戰。

美國數字資產的政策框架

特朗普簽署的第14178號行政令是美國數字資產政策的綱領性文件，體現了特朗普政府意圖打造美國在數字資產領域領導地位的政策框架。相比于美國前總統拜登2022年簽署的《確保負責任地發展數字資產》行政令（第14067號行政令），特朗普行政令對數字資產的界定有所不同。在第14178號行政令中，數字資產被定義為在分布式賬本上記錄的任何價值的數字表示，包括加密貨幣、數字代幣和穩定幣；央行數字貨幣（CBDC）未被包含在數字資產中，而是被單獨定義為以國家會計單位計價的數字貨幣或貨幣價值形式，是中央銀行的直接負債。而在拜登發布的第14067號行政令中，數字資產包括加密貨幣、穩定幣和CBDC，但不包含數字代幣。從14178號行政令對數字資產的界定看，特朗普政府的數字資產政策是以私營機構為主體考慮的。

加密貨幣作為數字資產的主體，特朗普政府的總體政策是弱監管、重戰略。加密貨幣是一種以加密技術和分布式賬本技術為特征的私人資產，不受任何發行人或其他數字代幣背書，目前占數字資產總市值的90%以上。在放松監管方面，特朗普行政令第三節撤銷了拜登行政令中的“數字資產國際參與框架”，以及根據這些文件出臺的抑制數字資產創新的所有政策、指令和指導。在重戰略方面，特朗普行政令指示在國家經濟委員會內設立總統數字資產市場工作組，由人工智能和加密貨幣特別顧問擔任主席，多個政府部門（含安全部門）部長作為成員，此舉有將數字資產政策上升到國家戰略的意圖。另外，特朗普還決定建立比特幣戰略儲備和美國數字資產儲備，確立了加密貨幣的儲備資產地位和交易合法化。

穩定幣是除加密貨幣外，另一個在特朗普數字資產政策中受到重視的領域，被認為是促進美元國際地位的重要工具。穩定幣錨定某特定資產或一籃子資產，價值相對穩定，目前市場上95%以上的穩定幣均錨定美元。由于價值穩定，穩定幣比加密貨幣更具貨幣屬性。在特朗普第14178號行政令中，特朗普有非常明確的以美元穩定幣強化美元國際主導貨幣地位之意圖。該行政令第一節第二條指出：促進和保護美元的主權，包括通過采取行動促進全球范圍內合法的美元支持穩定幣的發展和增長。美元穩定幣在美元主權的前提下被提及，表明其發展得到了官方背書并附加了戰略意義。該行政令還指出，總統數字資產市場工作組應提出一個聯邦監管框架，用于管理包括穩定幣在內的數字資產的發行和運營。特朗普政府之所以重視穩定幣的監管框架，是因為只有在明確的監管框架下，穩定幣才能實現快速、大規模發展。

CBDC在特朗普第14178號行政令中則被明令禁止。行政令第一節指出：CBDC的風險威脅到金融體系的穩定、個人隱私和美國的主權；第五節又專門提出禁止機構在美國境內或境外采取任何CBDC相關行動，以及任何機構正在進行的與在美國管轄范圍內創建CBDC有關的活動應終止。特朗普所強調的CBDC風險主要存在于面向大眾發行、可以流通和使用的零售CBDC，特朗普認為，CBDC與私營機構發行的穩定幣構成直接競爭，并且很可能憑借國家信用將后者擠出。行政令全面禁止CBDC，意味著私營機構將成為數字支付市場的主要“玩家”。值得一提的是，數字代幣雖然僅在第14178號行政令中出現過一次，但是存款代幣化、資產代幣化可能成為未來重要的金融發展趨勢，不應當被忽略。

對中國帶來哪些挑戰

美國加強在數字資產領域的領導地位，或將對中國在該領域的發展形成一系列挑戰，扼制中國在該領域及跨境支付領域的發展潛力。

首先，打壓中國數字資產潛在競爭力。早在2024年7月召開的比特幣大會上，特朗普就曾指出美國必須取得加密貨幣領導力，否則中國將成為主導。實際上，中國確實曾經是世界加密貨幣第一大市場，但是在2021年9月國務院下屬十部門聯合發布虛擬貨幣交易禁令之后，加密貨幣活動便已全部退出中國。盡管鑒于前期的良好基礎、香港地區的發展機會以及中國政府對區塊鏈技術的重視，中國在數字資產領域仍然有很強的發展潛力，但在特朗普政府數字資產政策的支持下，大量數字資產創新企業或將赴美開展業務，這將會使得美國在數字資產領域的發展上具有一定優勢，進而導致中美在該領域的差距可能被拉大。一旦美國全面掌控數字資產市場，便能夠通過結構性權力（其他國家對美國依賴）榨取包括中國在內的其他國家的財富，并通過把控規則制定施加影響，中國在這一領域的發展將會更加被動。

其次，擠壓中國企業的電子支付優勢。美元穩定幣可將美元的流通疆域拓展到更廣闊空間，如元宇宙、亞馬遜等大型平臺公司基于區塊鏈技術推出的支持更快交易結算、更好隱私保護的美元穩定幣，很可能成為被平臺用戶廣泛接納和使用的支付工具。大型網絡平臺沒有國界限制，所發行的穩定幣天然具有跨境屬性。隨著應用場景的不斷擴展，這些穩定幣還有可能在平臺之外被廣泛接受。中國企業雖然在電子支付領域取得了巨大成功，支付寶、微信支付依托所在平臺優勢，不僅實現了國內普及，還建立起國際支付網絡，助力了人民幣國際化，但美國平臺企業的國際化程度仍然優于中國企業，憑借強大的網絡效應，這些平臺基于美元穩定幣推出的便捷支付服務可能迅速取得國際市場壟斷地位，擠壓中國支付企業的國際業務空間。另外，一旦美元穩定幣被大規模使用，還可能通過貨幣政策溢出、跨境資本流動等渠道引發全球經濟波動，影響中國的金融穩定。

最后，挑戰中國CBDC的先發優勢。特朗普政府對CBDC威脅金融穩定、個人隱私和國家主權的評判，有污名化CBDC之嫌，可能使其他國家對與我國開展CBDC合作更為謹慎。尤其需要重視的是，紐約聯邦儲備銀行等七家貨幣當局和包括環球銀行金融電信協會（SWIFT）、維薩卡（Visa）、萬事達卡（Mastercard）等40多家傳統金融中介，于去年4月共同參與了國際清算銀行創新中心支持的名為Agora 的“下一代金融市場基礎設施”項目。該項目以私營機構為主體推動傳統金融基礎設施升級，與我國在國際上通過多邊央行數字貨幣橋（mBridge）項目推動的以官方CBDC合作，促進新型國際金融基礎設施建設的思路完全不同，將對我國在CBDC領域的先發優勢構成挑戰。

幾點對策建議

鑒于美國急于打造其在數字資產領域的領導地位及其可能對中國產生的不利影響，我國應立足香港地區發展加密貨幣市場，支持中資企業在海外探索穩定幣和數字代幣，并依托現有優勢盡快做大做強CBDC。

第一，支持香港地區發展加密貨幣，妥善管理政府持有的比特幣。香港在加密貨幣和區塊鏈創新方面具有良好基礎，是全球最活躍的加密貨幣市場之一。香港金融管理局和香港證監會通過推動更多支持性政策落地，將營造友好的加密貨幣創新氛圍和投資環境，吸引更多該領域企業和投資者進入，增強香港在全球加密貨幣市場的影響力。另外，中國政府還可考慮建立比特幣專項儲備，對通過打擊違法活動查獲的約19萬枚比特幣進行更加有序、規范的管理。

第二，支持中資企業在海外探索人民幣穩定幣和人民幣存款代幣化。允許在國際上廣受歡迎的中資平臺公司在海外推出人民幣穩定幣，促進人民幣國際化。支持中資金融機構的海外分支探索人民幣存款代幣化，可考慮與mBridge項目銜接；未來或可進一步向國內業務延伸，與數字人民幣機制結合起來，推動國內金融基礎設施的數字化升級。

第三，依托現有優勢盡快做大做強CBDC。美國推動全球金融基礎設施數字化尚需時間，在這一階段，我國應果斷依托mBridge項目推進CBDC國際合作。可率先吸引與我國經貿聯系緊密的周邊國家加入mBridge項目，再逐漸向“一帶一路”沿線國家延伸。相比美國主導的Agora模式，我國推動的官方CBDC合作模式風險更小、監管合作更容易，有助于促進本幣結算，在全球南方國家中應有很大推廣空間。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所國際政治經濟學研究室助理研究員）