快速修憲，德國松開“債務剎車”后駛向何方

3月24日，德國《聯邦法律公報》公布了由聯邦眾議院和聯邦參議院通過的憲法修正案，延續十數年的“債務剎車”原則迎來歷史性調整。這一憲法改革使聯邦政府獲得更大財政空間，設立5000億歐元特別基金用于促進經濟、改善基礎設施和支持氣候新政。更為重要的是，聯邦政府的國防、民防、情報、信息技術系統保護以及援助烏克蘭的開支不再受債務上限的限制，即超過名義國內生產總值（GDP）1%的數額時政府可以舉債。

此次修憲戲劇性地快速通過，折射出德國在多重危機疊加下的戰略轉向——從恪守財政紀律的“優等生”，轉向更具靈活性的務實路線。然而，這一轉變伴隨著關于國家財政倫理、德國軍事角色重塑以及歐洲地緣政治平衡的爭議，德國如何“放松剎車”后駕馭新挑戰，受到廣泛關注。

修憲在程序爭議和政治博弈中迅速完成

“債務剎車”是讓德國多年來引以為榮的優良財政狀況的象征，近年卻備受詬病。烏克蘭危機、能源危機、美國特朗普政府的“去歐”政策以及基礎設施老化等新老挑戰交織，迫使德國政府突破財政限制以應對緊急需求。雖然爭論多年，但，真正推動修憲落地的關鍵，是今年2月德國聯邦議院選舉后政治格局的突變。聯盟黨領袖、候任總理默茨在競選時高舉“堅持債務剎車”旗幟，卻在勝選后迅速與競選時的政敵社民黨和綠黨達成妥協，形成跨黨派聯盟，共同推動修改“債務剎車”。盡管這一“180度轉變”被反對黨譴責為“背叛選民”或程序違法，但尚未就任總理的默茨與看守政府總理朔爾茨聯合綠黨一起突破各方面阻力，以罕見的效率完成了憲法修訂“速決戰”：從3月13日專家論證會、啟動一讀程序，到3月24日修正案生效，全程僅耗時11天，創造了德國歷史上空前的修憲速度。

快速修憲的背后是緊迫的時間窗口。由于新議院于3月25日就職，而聯盟黨、社民黨和綠黨在新議院中無法確保三分之二多數席位，因此三黨必須趕在新老議院交替前，在老議院的框架內完成修憲表決。這一策略被支持者稱為“抓住了歷史機遇”，默茨為其今后四年執政奠定了堅實的財政基礎，有利于德國增強國防實力，提升經濟發展速度。但，修憲程序正義性、合法性也備受質疑。一些經歷此事的議員表示：磋商時間隨時改動，議員們無暇深究內容及其對未來可能產生的影響，更不可能再提出新的建議或議案；反對黨提出的“程序違法”指控一度面臨憲法法院審查風險。不過聯盟黨委托的法學家強調此次修憲雖意義重大，但內容簡單，不需要太多時間審議，程序上“符合法律框架”；經濟學家則預計修憲釋放的資金將拉動GDP增長0.7%，使停滯的德國經濟重新回到增長的軌道上。可見專業權威人士的聲音在加快修憲過程中也發揮了重要的助攻作用。

促進經濟發展，但“代際公平”問題依舊

德國《基本法》自1949年頒布生效以來的76年里修改了70余次，每一次修憲都標志著國家戰略的重大轉向，受到極大關注，有的修改還伴隨著不同政治主張的強烈紛爭。此次要修改的“債務剎車”條款是指德國2009年修憲規定政府須遵守“預算紀律”，即，“聯邦和州的預算原則上應在沒有借貸收入的情況下保持平衡”，聯邦政府舉債不得超過GDP0.35%的上限，以避免寅吃卯糧，確保“代際公平”，也避免為黨派選民亂發“福利”。推動把“債務剎車”寫入憲法的聯邦財政部長、基民盟領袖朔伊布勒誓言，“我們的生活不能以犧牲子孫后代利益為代價”，他要讓德國政府不再舉債，實現“黑零”（與“赤字”相對），此后，“債務剎車”和“黑零”成為德國政府信奉的財政紀律和政治教條，朔伊布勒被奉為“黑零之父”。原本是一項財政措施的“債務剎車”被賦予了政治和道德意義，德國成了有節儉品德的“優等生”，也竭力在歐盟內推行節儉的財政政策。默茨在競選中就多次重申前輩朔伊布勒“不能以子孫后代為代價”的名言，并堅稱，“黑零是信譽問題”。很長時間內，德國各主流黨派均把追求“黑零”的財政紀律視為政治正確，任何質疑都是“不負責任”。

雖然原則上堅持債務紀律，但德國政府實際上已連年舉債，離自己設定的“黑零”目標越來越遠，且“債務剎車”越來越被認為是不現實的意識形態。原本是捍衛“代際公平”的原則，成為阻礙投資未來、造成“代際不公”的罪魁。德國基礎設施因多年投入不足而發展滯后，運行低效，諸如德國聯邦鐵路去年準點率只有62.5%，不僅阻礙了經濟正常運行，也已成為國內旅客抱怨、國外嘲諷的主題。默茨近日形容他上任伊始將面臨的挑戰空前嚴峻，需要政府有非常規的決心和行動，期待民眾理解他在“債務剎車”問題上的轉變。對默茨的轉變，經濟界熱烈歡迎，稱贊其有責任擔當，而反對人士則指責他缺乏政治定力，喪失信譽，給德國社會和經濟的未來埋下禍根，對子孫后代不負責任，擔心上世紀70年代和兩德統一后德國多個州不堪債務重負的險情可能重演。

國際上對德國修改憲法整體反應積極。多年來，美國、法國、英國以及歐盟多個國家一直要求德國放松“債務剎車”，加大政府對經濟的投入，為世界經濟復蘇作出貢獻，而不是堅守自以為是的財政紀律和自私自利的節儉道德。國際資本對德國通過修憲的消息報以熱烈的回報，股市債市放量齊漲。

軍力大幅提升，但“實力換和平”悖論難解

與熱烈歡迎德國政府增加經濟投入不同，除美國外，多數國家對德國增加軍費反應冷靜。一位東歐國家政府高官曾言，東歐歷史上承受著俄羅斯和德國的雙重安全壓力，一直對它們存有戒心，對德國修憲強軍的感受很矛盾：一方面希望德國在防范俄羅斯方面承擔更大責任，另一方面，歷史上還沒有德國強大給鄰國帶來繁榮與安全的正面記錄。沒有財政約束后，或者說，獲得不受嚴格限制的經費支撐后，德國如何加強國防將受到各國，尤其是東部的鄰國們嚴密關注，任何舉動都可能引發歷史想象。

歷史在循環中前進，不同時代的相似性反復顯現。1956年，阿登納政府以抵御蘇聯“威脅”為由在美國大力支持下，推動修憲，建立聯邦國防軍和實行兵役制，雖然實現了“再軍事化”，但一直堅守軍事克制。69年后的今天，德國修憲放松債務限制，主要理由是應對俄羅斯的“制度威脅”以及美國特朗普政府新政對歐洲安全格局的沖擊。這是德國重估軍事克制傳統，加強國防實力“能打仗”，“以實力保和平”的“時代轉折”。

二戰結束不久，美國為對抗蘇聯的需要，從解除德國武裝轉向重新武裝德國。1950年2月，美國參謀長聯席會議向杜魯門政府建議，重新武裝西歐對防御蘇聯意義重大，“要確保德國人的勞動力和資源成為自由世界的建設性力量，而不是再次形成單獨，甚至與蘇聯聯手的威脅，為此，應改變針對西德解除武裝和非軍事化的政策”。對德國“用防兼施”，防止蘇德結盟，構成美國主導的歐洲安全體系的基礎。西德總理阿登納則順勢而為，爭取“被用的優勢”，換取德國主權利益，在“經濟換和平”和“實力促和平”兩個方向上左右逢源：一方面全力參與法國經濟一體化戰略，滿足法國通過經濟融合綁住德國、領導歐洲的安全訴求和大國追求，另一方面堅定地“應美國要求”加速“再軍事化”，以承擔“西歐防務的責任”，回擊“蘇聯的威脅”，“捍衛西方的基督教價值觀”。有意思的是，1952年爆發的朝鮮戰爭和2022年的烏克蘭危機都是德國修正國防戰略的重要轉折事件。

阿登納政府的“再軍事化”政策遭到西德各界的強烈反對，甚至包括他黨內同僚。內政部長海涅曼為抗議“再軍事化”于1950年辭職，他認為，重新武裝只是服務于美國與蘇聯全球軍備競爭的需求，不符合西德利益，因為西德重新武裝將引發蘇聯做出反應，戰爭風險升高，德國的分裂將被固化。他斷言，西德加強軍備將事與愿違。后有德國學者認為，海涅曼的預言在幾年后的柏林墻危機和古巴導彈危機事件中得到了驗證。縱觀歷史可以清晰看到，歐洲軍備增強可能反而導致安全局勢惡化，烏克蘭危機爆發再次使歐洲成為戰場，這也宣告了二戰后美國主導的歐洲安全架構的坍塌，“實力促安全”的學說難以被證實。

德國修改憲法，松開“債務剎車”，基礎設施建設和經濟發展將獲得充裕資金，德國經濟恢復增長可以預期，對德國和世界經濟來說，這是個令人鼓舞的消息。至于德國是否因此喪失節儉品德和財政紀律，倒不必過于擔心。與西方主要經濟體相比，德國負債率最低，財政狀況仍非常健康。深層的問題是，大舉借貸后，德國各級政府將不缺錢花，因此很可能失去改革動力，經年積累的改革需求將被拖延，德國會失去制度創新和可持續發展的時機。更大的疑問是，德國是否會在軍事上“財大氣粗”，歐洲能否終結“兵強必戰”的歷史魔咒，各鄰國均有歷史回憶和憂慮。柏林的窘境是，在安全事務上過于克制，盟友抱怨它不作為、不負責任，但一旦有所作為，鄰近盟友又覺得它咄咄逼人，甚至拿歷史說事。安全上多作為，還是少作為，政治上如何在財政寬裕條件下推動結構改革，確保德國的發展活力和長治久安，這全面考驗著德國政治家的智慧。

（作者為上海外國語大學研究員）