中亞與歐盟“合作有邊界”

4月3日至4日，首屆“中亞—歐盟”峰會在烏茲別克斯坦撒馬爾罕舉行。歐盟兩大機構領導人——歐洲理事會主席科斯塔和歐盟委員會主席馮德萊恩同中亞五國元首齊聚一堂，共同宣布建立戰略伙伴關系，并商定今后每兩年舉辦一次“中亞—歐盟”峰會。

這場高規格會議被視為歐盟“重返中亞”的風向標，意味著歐盟不再滿足“象征性外交”，而是意圖深度介入中亞事務，并希望通過機制性合作平臺發揮規范影響力與資本優勢。在歐亞地緣局勢持續動蕩、各大力量爭相布局的背景下，歐盟為何選擇此時加強與中亞五國的合作？相關愿景能否轉化為實質性成果？這些均仍待觀察。

歐盟為何此時“東望”中亞

從地緣戰略出發，歐盟對中亞的關注并非一時興起，但此前并不是積極參與中亞事務的國際行為體。從中亞各國1991年底獨立到2001年9.11事件發生，歐盟對中亞事務的參與和介入是比較有限的。這主要是因為，在蘇聯解體之后，俄羅斯吸引了歐盟對原蘇聯地區的大部分注意力，從而影響到歐盟對中亞地區的關注與投入。從9.11事件發生之后到2006年，歐盟自身能源需求、阿富汗毒品走私外溢日趨嚴重、俄羅斯與中國在中亞地區影響力日益上升、美國醞釀并推出新中亞戰略等方面因素，觸發歐盟開始重視中亞地區，但其仍然缺乏全面系統的中亞戰略。從2006年下半年起，即將在2007年擔任歐盟輪值主席國的德國開始積極推動歐盟出臺新的中亞戰略。彼時，由于在烏茲別克斯坦擁有鐵梅爾茲軍事基地，還在中亞地區存在著重大的移民、商業利益，德國較其他歐洲國家更加關注中亞地區。2007年，歐盟出臺了首份中亞戰略，并于2008年組織召開了首屆外長級歐盟—中亞論壇。經過數年發展后，歐盟修訂中亞戰略，于2019年6月發布《歐盟與中亞：更堅實伙伴關系的新機遇》文件，重新定義了歐盟在中亞的優先事務，確定了三個目標：促進民主、人權和法治；促進開放的投資環境；加強歐盟和中亞國家之間的對話。2021年底，歐盟宣布籌集3000億歐元資金，啟動“全球門戶”計劃，其中包括與中亞國家建立互聯互通網絡。烏克蘭危機爆發后，受歐亞地緣格局變化、大國競爭以及自身現實需求等因素影響，歐盟與中亞不斷加強雙邊合作，高層互動明顯增多。2022～2023年，法國與哈、烏兩國領導人互訪。2023年6月，德國總統施泰因邁爾訪問哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦。9月，首次德國—中亞峰會在柏林召開。

當前，歐盟在中亞地區追求的戰略利益主要有以下幾個方面：其一，中亞地處阿富汗、巴基斯坦等動蕩地帶的鄰近區域，地緣安全形勢復雜，這使得該地區成為歐盟應對安全風險外溢的重要緩沖區。歐盟希望通過加強與中亞國家的安全與發展合作，盡可能緩解歐亞地區極端主義、跨境犯罪、非法移民等安全挑戰，尤其是毒品走私對自身的影響。其二，該地區能源資源儲量可觀，對歐洲推進能源多元化戰略具有現實意義。自2022年烏克蘭危機爆發以來，歐盟急于減少對俄羅斯能源的依賴，中亞作為能源儲備豐富的地區，成為歐盟尋求替代來源的重要選擇。2024年，哈薩克斯坦位列歐盟石油供應國第三位，僅次于美國和挪威。其三，中亞地區在全球關鍵原材料市場中的地位上升，也促使歐盟對該地區進行重新評估。例如，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦的鈾資源儲量位居世界前列，法國作為歐洲核電龍頭，眾多核電站運轉依賴巨量的鈾礦資源。而歐盟正在大力發展的新能源產業，也離不開稀土、鋰等關鍵原材料。其四，歐盟意圖推動“全球門戶”計劃在中亞落地，以抗衡中國共建“一帶一路”倡議的影響力。

內容豐富，但政策設計仍待充實

從峰會成果看，歐盟和中亞五國發布了《撒馬爾罕宣言》，提出雙方將加強在交通基礎設施、數字連接、綠色能源、關鍵原材料供應、貿易投資、教育培訓等多個領域的合作。這些議題覆蓋范圍廣、務實性強，體現出歐盟試圖在中亞拓展合作的廣度與深度，推動構建更具制度化、規范化的合作模式。

具體來看，歐盟宣布將在中亞啟動總額達120億歐元的“全球門戶”投資計劃，圍繞四大重點領域展開：一是交通基礎設施。歐方計劃投入100億歐元，用于推進跨里海國際運輸走廊（又稱“中間走廊”）建設，意在打造一條新型中亞—歐盟貿易走廊。該走廊是一條從中國西部經中亞，跨越里海和高加索地區，再經過土耳其或黑海抵達歐洲的運輸線路。自2022年烏克蘭危機爆發以來，歐盟對“中間走廊”的重視程度持續上升，視其為避開俄羅斯的運輸路線。二是關鍵原材料合作。歐盟與中亞五國簽署了《關鍵原材料合作意向聲明》，計劃投入25億歐元聯合開發稀土、錳、鈷等戰略資源。三是聚焦氣候行動與能源安全。歐盟擬出資64億歐元，支持塔吉克斯坦的羅貢水電站和吉爾吉斯斯坦的坎巴拉塔1號水電站等區域性水電樞紐工程建設，并推動咸海流域生態環境修復。四是數字經濟領域。歐盟將斥資一億歐元推廣衛星互聯網技術，覆蓋中亞偏遠地區的教育、醫療及居民區基礎服務，同時為該地區提供多元化的數字基礎設施發展方案。

盡管峰會愿景宏大、議題豐富，但相關倡議在執行路徑與規則對接方面仍面臨挑戰。歐方在綠色認證、數字治理、供應鏈監管等方面提出的“高標準”與中亞國家當前的制度能力存在顯著差距；在數字基礎設施方面，中亞城鄉數字鴻溝問題嚴重，對數據主權與外部技術輸入亦持審慎態度；而水資源、能源聯動等跨境合作仍受到歷史糾紛與區域協調機制薄弱等因素的制約。這些結構性問題可能會使峰會成果更多停留在“意愿表達”層面，具體推進機制與落地配套仍需大量后續談判與政策磨合。

中亞持歡迎態度，但有溫差

近年來，中亞國家普遍展現出強化戰略自主的傾向，不斷深化地區集體身份認同，加強與域外各主要力量的全方位互動，與俄羅斯、美國、中國、歐盟、日本、韓國和印度建立“C5+1”合作模式。對中亞五國而言，與歐盟舉行高規格峰會、加強合作，也是其多元平衡戰略的延伸，中亞國家不愿選邊站隊，而是傾向通過多邊互動提升自主空間。

中亞五國總體上對與歐盟深化合作持歡迎態度，特別是烏、哈兩國，一直在積極推動對歐合作的升級。不過，其他三國態度則相對謹慎。土庫曼斯坦堅持其中立政策，對外開展高層互動的頻率有限；塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國元首雖然出席了峰會，但表態較為審慎，未進行高調宣傳。此外，中亞國家對歐盟在國家治理、法治、人權等議題上的立場始終保持距離，在多邊場合對歐方倡議并未照單全收。例如，在最終聲明中，涉及人權與烏克蘭危機等議題的表述被淡化，反映出中亞國家對敏感議題的回避立場。

中亞國家不希望陷入新的依附境地。它們并未單純接受歐方相關規則，而是希望以自身目標為基礎，推動各方力量以務實、非干預的方式參與地區合作。其歡迎歐盟的資金與技術，也愿意在能源轉型、教育合作、關鍵礦產等具體項目上與歐方增強互動，但并不打算接受歐方整體性的制度“輸出”。這種“合作有邊界”的現實，或許是當前中亞國家與包括歐盟在內的域外行為體合作時的基本特征。

合作能否成真取決于三個因素

從目前的進展看，歐盟確實展現出對中亞地區進行前所未有投入的意愿，不僅有明確的資金安排，也有一定的制度依托。然而，歐盟向中亞國家描繪的合作愿景能否轉化為成果，主要取決于以下三個因素：一是歐盟內部是否有足夠的政治共識，可維持對中亞的持續高強度財政和精力投入；二是項目能否適應中亞國家差異化的發展階段與制度環境，使其取得切實成果并惠及中亞民眾；三是中亞五國能否加強彼此間協調，在增進對歐合作統一性的同時，實現合作收益合理分配，并保障與歐盟合作路徑的連貫性。

未來，“中亞—歐盟”戰略伙伴關系要在中亞與諸域外大國構建的合作機制中脫穎而出，仍需完善具體合作路徑和規劃更多合作項目。歐盟期待中亞成為其“全球門戶”的東向樞紐，而中亞國家則期待歐盟成為自身推進多元平衡、實現戰略自主的另一助力。雙方目標雖有重合，但也存在差異，合作的成敗既受制于國際和地區局勢的變化，也受到雙方合作意愿和資源投入的影響。

（曾向紅為蘭州大學上海合作組織研究中心主任、教授，胡小月為蘭州大學政治與國際關系學院碩士研究生）