特許經營權視角下公共數據授權運營的實踐困境與紓解路徑

摘" "要：公共數據授權運營是公共數據價值釋放的創新方式，同時承擔著高質量數據供給的市場功能。然而，公共數據授權的運行實踐仍存在諸多不敷適用之處，尤其表現為公共數據授權范圍存疑、收益分配模糊以及授權運營監管乏力等。公共數據授權運營的實踐困境與其法律屬性的模糊不無關系。行政機關通過與市場主體簽訂行政協議的方式，將部分公共服務職能讓渡給市場第三方承擔，其本質是以行政協議為載體的公共服務特許權的授予；同時，基于公共數據自然性壟斷的邏輯證成，公共數據授權運營的法律屬性認定為特許經營權。特許經營權視角下，應在數據安全可控、公私合作、授權使用的基本原則下，構建“應用場景+損害程度”的公共數據授權差異機制，同時通過初次分配與再分配實現數據收益的妥善處理，還應完善公共數據授權運營的全生命周期監管。

關鍵詞：公共數據；授權運營；特許經營；數據權益分配；運營監管

中圖分類號：F830" "文獻標識碼：A" 文章編號：1674-2265（2025）04-0070-09

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2025.04.007

一、引言

公共數據作為數據資源的核心內容，因儲量豐富、真實權威、標準統一等特點，逐漸成為數據經濟價值釋放的關鍵突破口。在此背景下，國家“十四五”規劃首次提出“開展政府數據授權運營試點”。2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）出臺，“數據二十條”強調對公共數據“加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理”。2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，再次強調“鼓勵探索公共數據授權運營”“探索將授權運營納入‘三重一大’決策范圍，明確授權條件、運營模式、運營期限、退出機制和安全管理責任，結合實際采用整體授權、分領域授權、依場景授權等模式，授權符合條件的運營機構開展公共數據資源開發、產品經營和技術服務。”與此同時，浙江省、山東省、福建省、上海市等22個省份相繼出臺“數據條例”，已經形成了各具地方特色的公共數據授權運營模式，如北京數字專區授權運營模式、海南的數據產品超市等①。上述地方立法與規范性文件旨在推動數據資源開發利用和共享，為公共數據授權運營的制度構建積累了實踐經驗。

遺憾的是，公共數據授權運營探索在我國尚處于發展的初期階段，無論是中央層面的規范性文件還是地方立法表達，對公共數據授權運營的闡述均較為抽象，關鍵內容多以引致條款留白，實踐樣態中的配套機制較為粗疏，導致諸多現實問題難以得到有效指引。基于此，本文擬梳理公共數據授權運營的理論基礎，闡明該類授權機制的法律屬性，進而在公共數據授權范圍、利益分配、運營監管的核心問題上提出可行的因應策略，以期加速實現公共數據價值紅利的釋放。

二、邏輯起點：公共數據授權運營的內涵解構

公共數據授權運營意味著我國對公共數據逐漸轉向“開放和利用為中心”的模式。公共數據授權運營可以加速政府職能轉變進程，還能兼顧公共數據風險可控與價值釋放，是當前釋放數據紅利的較優解。

（一）公共數據授權運營中的數據范圍

數字時代下，每個社會個體都有可能被數據賦權抑或祛權，這與不同主體對數據的需求側重有關。數據于公民而言，是承擔個人信息的重要載體；于平臺企業而言，是參與市場競爭、提升經濟效益的關鍵設施；于國家而言，則是事關國家安全與戰略發展的核心資源（唐建國，2022）[1]。公共數據往往與個人數據、企業數據相對應，但三者的區別明顯。個人數據權益保護的前提是精準定位特定的個人，而法律語境中的關聯追蹤為“可識別”過程，因此，“可識別性”是個人數據認定的核心依據，其目的在于對個人的隱私權等人格權的保護（葉小琴等，2021）[2]。企業數據是企業基于自身產品經營與運營模式創新的考量，依托平臺算法程序與用戶協議搜集用戶數據，并經過加工等一系列價值的“添附”行為，最終形成具有高經濟價值的數據的集合（杜振華和茶洪旺，2016）[3]。公共數據根植于公共服務場景，即公共管理機構在依法履行職責或提供公共服務過程中產生的數據。因此，相較于個人數據與企業數據，公共數據具有多源性、權威性、稀缺性、高價值、敏感性等典型特征。

實踐中，在中央政策方面，《促進大數據發展行動綱要》曾出現“公共數據”這一表述，但因“公共機構數據”“政府數據”等近似表達同樣位列其中，難以細分范圍。此后，“政務數據”“公共信息資源”“政府數據”等與“公共數據”在各類中央政策文件中往往并行出現，甚至混用。2021年，國家“十四五”規劃要求探索將公共數據服務納入公共服務體系，提出開展政府數據授權運營試點。自此，“公共數據”與“政府數據”的范圍邊界得以確定。而在地方立法和政策方面，“公共數據”的定義同樣未能統一。如《北京市公共數據管理辦法》嘗試基于數據性質將公共數據予以明確②，但更多的地方立法，如《上海市數據條例》③《浙江省公共數據條例》④等則依托“持有主體”和“產生來源”對公共數據予以界定。以上種種無不揭示出公共數據范圍的實踐困境。

在學界，公共數據范圍的學理爭論同樣不休。有學者直接將公共數據等同于政務數據，首先，公共數據的范圍僅限于政府為履行行政而收集或形成的數據，主體僅為行政機關，而非立法機關、司法機關。其次，公共數據所包含的數據資源不包括能夠識別行政相對人的數據信息，質言之，公共數據無關個人數據。公共數據雖然同樣可以包括以電子化形式記錄并具有可識別性的自然人、法人或者非法人組織有關的各種數據，但已匿名化處理，不能識別行政相對人。最后，公共數據亦不包含行政相對人專有的知識產權數據（鄭春燕和唐俊麒，2021）[4]。部分學者對上述定義表達了異議，認為應將數據主體范圍拓展至使用財政性資金的公共機構（黃尹旭，2021）[5]。也有學者主張對公共數據范圍進行進一步擴張，即公共數據包括政府部門委托授權特定市場主體行使特定職能過程中收集的數據，以及非依賴政府職責產生的、涉及公共利益的數據（胡凌，2019）[6]。此定義將公共數據的產生前提從政府職能脫離出來，從而使其與公共利益深度結合。

在數字經濟時代，數據已經與勞動、資本、土地、技術等生產要素并列，將具有公共屬性的數據歸類為公共數據，不僅可以推動政府的數字化治理，還能有效契合數據資源價值最大化的目標（沈斌和黎江虹，2023）[7]。縱觀地方關于公共數據的立法表達，公共數據的概念正逐漸脫離政務數據，其內涵與外延得以大幅拓寬。因此，公共數據的概念可以界定為：國家機關在依法履職過程中以及委托授權其他具有公共職能的主體收集、產生的具有強公共屬性的數據。

（二）公共數據授權運營與公共數據開放的關系辨析

公共數據開放與公共數據授權運營是釋放數據經濟價值的兩大核心制度，而且兩者均已在立法中得到確認，厘清兩者關系是構建公共數據授權運營制度體系的重要前提。政府公開數據是政府將特定類型的公共數據向不特定主體公開并允許后者開發利用的活動。立足文義，可以發現兩者有諸多重合之處：行為主體相同，即授權主體均為政府，被授權主體則是公民、法人及其他組織；目的一致，兩項制度試圖破除數據開放的阻礙，實現數據要素的高效流通；適用條件類似，無論是公共數據開放還是公共數據授權運營，在數據開放范圍方面均以數據安全為基本原則，并且強調對數據分級分類（馮洋，2023）[8]。

事實上，公共數據授權運營有著迥異于公共數據開放的獨立面向：第一，兩類制度的賦權本質不同。公共數據授權運營的本質是定向賦權，強調政府將公共數據的經營權讓渡給符合條件的市場主體。而公共數據開放旨在放開公共數據獲取與利用的管制權，促進公共數據流向社會。第二，供給主體與對象不同。公共數據授權運營是將數據運營權定向讓渡給簽訂授權協議的市場主體，類似于“對人權”，而且最終流向市場的是數據產品或者服務，而非數據本身。公共數據開放則向不特定的對象開放數據，類似于“對世權”，向社會主體提供的內容是數據本身，政府開放數據的范圍與類型取決于用戶的請求。第三，供給收益不同。公共數據授權運營向市場主體提供的數據產品和服務基本是有償的，政府數據開放大多免費，不向公民、法人或者其他組織收取費用，并就數據利用收益進行協商分配。

綜上，公共數據授權運營與公共數據開放在行為外觀、制度目的以及適用條件上相似性明顯，導致兩者存在一定的競爭性；而在主體對象、權利基礎供給分配等方面的差異，意味著兩者可以就公共數據獲取與釋放紅利分別發揮制度優勢。公共數據授權運營是公共數據市場化開放的有效補充，公共數據開放是對公共信息資源配置進行根本性變革，不僅回應了公眾對數據的現實需求，還將公共數據開放對數據價值釋放的范圍與行為范式予以深化，意義深遠。

三、困境檢視：公共數據授權運營的實踐不足

如前所述，公共數據授權運營制度在推動公共數據合規高效流通方面的價值凸顯。遺憾的是，公共數據授權運營僅限于地方立法與中央政策，而且諸如公共數據等核心概念尚未統一，使得原本致力于釋放數據價值的制度無法發揮預期作用，甚至加劇了公共數據利用的混沌狀態。

（一）公共數據授權運營的實踐探索

從我國公共數據授權運營的實踐來看，北京、上海、廣東、成都等地已經進行了大量嘗試，并通過發布公共數據運行條例以及配套規范性文件等，進行了各具特色的運行探索。基于此，當前可在運營模式、授權模式以及平臺建設等方面總結實踐經驗。

第一，在運營模式方面，逐漸形成了國有資本運營模式和特許經營運營模式兩種方式（葉明和朱佳佳，2024）[9]。國有資本運營模式強調獲得授權運營資格的主體是國有企業，如成都市公共數據授權運營實踐中，公共數據的運營權被授予成都大數據集團，并通過國有化的方式向社會提供公共數據產品或服務⑤。上海市同樣授權國有控股公司上海數據集團有限公司開展授權運營，由國有企業建設平臺加工流轉⑥。相較之下，特許經營運營模式更加注重授權主體與授權對象的協商談判，試圖通過許可協議的方式將公共數據授權給第三方主體，并按照協議中約定的方式開展運營并獲取相應比例的收益。特許經營運營模式的典型便是“湖南衡陽政務數據第一拍”，2023年11月，湖南衡陽公共資源交易中心曾以網上競價的方式出讓衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權，項目起拍價約18.02億元，而拍賣標的便是市政務數據資源和智慧城市特許經營權，即在一定期間內特許經營者可在特許經營范圍內向使用者收取費用作為報酬的權利⑦。

第二，在授權模式方面，分為統一授權運營和分散授權運營兩種方式。統一授權運營強調授權主體的唯一性，實踐中往往表現為同一級政府的統一性授權，如北京市、成都市由人民政府統一授權，長沙市由人民政府指定的公共數據主管部門授權（曹晨，2024）[10]。分散授權運營則意味著將權力下放到各領域主管部門，如教育、衛生、交通等行政主管部門根據自身情況決定授權，以實現公共數據的充分利用。實踐中，濟南市便采用該模式，《濟南市公共數據授權運營辦法》明確提出公共數據授權運營主要采取綜合授權、分領域授權的方式，其中，分領域授權由數據提供單位實施。

第三，在平臺運營方面，存在綜合性平臺與服務性平臺之分，前者屬于集公共數據匯聚、存儲、加工與交易等諸多功能于一體的平臺，后者則專精于公共數據運營服務。例如，海南省的“數據產品超市”就是集數據歸集、管理、加工、交易于一體的公共數據平臺，該平臺可以匯聚各類應用，并經由運營主體加工后以數據產品的形式流向市場。

（二）公共數據授權運營的實踐困境

第一，公共數據授權范圍存疑。公共數據授權運營與數據產權許可、轉讓密切相關，這就意味著公共數據授權范圍成為運營機制穩健運營的關鍵。無論是《數據安全法》還是“數據二十條”，均強調對數據進行分級分類，實現差異化的確權授權與保護。遺憾的是，當前對于公共數據分級分類的標準仍缺乏統一認識，實踐中也僅有貴州、浙江、天津等少數地方提出開展政府數據分級分類工作，上述試點的授權范圍差異明顯，成效有待檢驗。前文業已提及，公共數據本身的范圍存在爭議，學者對公共數據授權的范圍同樣意見不一，有學者立足政策法規、組織架構、開放數據分類分級授權協議構建政府數據分級分類機制，同時將不同的敏感程度因素作為差異化授權運營的依據（完顏鄧鄧和陶成煦，2020）[11]。也有學者認為，政府應當根據數據風險評估結果制定數據資產分級分類清單，分級分類的內容包括開放、受限開放、不開放（趙潤娣，2021）[12]。還有學者認為，公共數據授權范圍與應用場景密切相關，據此可分為個人信息、公共開放數據和其他數據，數據的類型和級別可能會在處理（脫敏、去標識、聚合分析等）過程中發生變化，此時便可依據數據分類臺賬對相關數據項（或數據項集合）的類型和級別進行重新判定和更新（高磊等，2021）[13]。鑒于現實實踐與學理研究的分歧，如何認定公共數據授權中的數據范圍仍值得進一步考慮。

第二，公共數據授權利益分配模糊。同政府開放數據一樣，公共數據具有公益性與共享性，雖然政府數據往往以免費的形式對外開放，但一旦將公共數據授權給市場第三方來運營，并向市場投放數據產品和服務，則為有償。其原因在于，不同于政府機關以國民稅收轉化為薪資待遇的激勵機制，市場主體需要自負盈虧，并在數據存儲、數據分析、數據安全等方面投入大量成本。在此背景下，如何進行數據收益的分配成為亟待思考的問題。具體而言，公共數據授權運營的增值過程可以大體分為三個階段，其一為數據從數據收集者流向數據集生產者的階段，其二為從數據集生產者流向數據運營者階段，其三為數據運營者分析數據并轉化為數據產品和服務投入市場階段。事實上，基于數據本身的積累性與非消耗性，其不僅可以在單個主體內部實現增值，還可通過外部市場不同主體之間的流通實現價值增值。因此，公共數據授權運營過程中的各類主體均對數據權益享有分配權。上述三個階段均存在政府與市場主體關于數據流通收益的分配困境：第一階段中，政府是否對市場主體運行原始公共數據庫的盈利享有收益權；第二階段中，政府能否基于公共數據管理者的身份決定收益分配的比例；在第三個階段，政府可否分享市場主體進行數據產品、服務交易產生的收益。實踐中，成都市與佛山市強調市場化協商定價，海南省則注重市場化協商定價或競爭定價以及第三方定價等多元定價方式（童楠楠等，2023）[14]。因此，如何在定價的成本維度、地區維度以及場景維度予以合理設計，成為當前亟待思考的問題。事實上，當數據被轉化為企業數據時，價值增值的部分可為企業所獨享，這一觀點并不因公共數據的非排他性特征而改變，可見，作為市場主體的企業對其運營的公共數據似乎享有控制權和專有收益權。因此，為激勵企業進行數據處理、釋放數據經濟價值，應該賦予企業對公共數據增值部分的收益權，然而，當上述收益權與公共利益發生沖突時，如何權衡取舍尚有爭議。

第三，公共數據授權運營的監管乏力。《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）作為保障個人信息權益乃至憲法性權利的基本法，對于平衡個人權益保護與促進數據利用意義深遠。然而，《個人信息保護法》作為以公民個人為本位的數字社會的權利界碑，無法對具有公共性、共享性的公共數據提供有效保護與救濟。而且，當前中央層面缺乏政府數據開放利用的法律，缺乏強制力的規范性文件指導作用有限，使得公共數據授權運營的實踐過程中存在著數據授權與隱私保密平衡的難題（王偉玲，2022）[15]。事實上，授權運營的最大風險在于公共管理機構對私人主體的雙重擔憂。一方面，公共管理和服務機構擔心賦予私人主體數據運營權，容易為后者進行數據壟斷披上合法外衣；另一方面的擔心則來源于市場主體的“逐利性”會與公共機構代表的“公益性”相違背，進而違反公共數據授權運營的初衷（塔格特，2006）[16]。公共數據授權運營的監管困境體現在以下幾點：首先，公共數據授權運營的監管主體缺位。公共數據授權運營如何避免“數據壟斷”，進而破除公共數據要素供給不足的困境，成為監管的重要面向。而關于何者可以成為監管主體，則存在諸多爭議。行政機關外部監管、授權市場主體的內部監管以及第三方機構的監管均為可選項，但行政機關作為監管主體，其專業建設能力有限，再加之地方保護主義，容易催生公共數據授權場景的“貓鼠合謀”。市場主體自我監管同樣會陷入監管者與被監管者的雙重身份混同的困境。第三方監管具有中立性與獨立性，但其選任標準、監管權限等核心內容尚未廓清，加之監管手段有限，其實踐效果同樣存疑。其次，監管模式滯后。以行政部門基于事中事后的大數據監管為例，公共數據產品具有完整生命周期的運營行為鏈，涉及規劃、開發、服務和管護，對其監管也應立足事前、事中、事后的全過程，然而囿于信息壁壘、算法“黑箱”、運營模式等，行政機關無法有效落實事前監管，這將導致公共數據授權運營的成效評估難以為繼。最后，公共數據授權運營與商業秘密、個人隱私的沖突難以調適。政府基于行政服務與社會治理的需要，會不可避免地搜集利用公民、企業的相關數據，一旦將上述數據轉移給市場主體運營，將會引發公眾對其個人信息隱私、企業對其商業秘密等的擔憂與質疑（張新寶，2018）[17]。

四、困境溯因：公共數據授權運營的性質廓清

公共數據授權運營的實踐困境與理論層面的爭議密切相關，尤其是公共數據授權運營的法律性質決定了公共數據授權運營的主客體范圍、運行結構、監管機制等。因此，明確公共數據授權運營的性質是厘清行政機關與市場主體關系以及有序推進授權模式落地的前提。基于對公共數據授權運營制度功能定位的不同理解，其法律屬性的認定同樣有所差異。

（一）公共數據授權運營法律屬性的學理論爭

第一，“政府購買服務說”。“政府購買服務說”認為公共數據授權運營本質上是一種委托關系，政府為了實現服務型政府的有效落地，利用市場機制，將部分公共服務職能按照特定的方式與程序，委托給具有相關資質的市場主體。政府購買服務立足政府理性人假設，通過與私有化模式結合，推動財政支出“成本—效益”的最大化，最終實現帕累托最優，其實質是一種財政資金轉移支付方式（王濟東，2016）[18]。實踐中，地方數字行政建設中涌現出政府向專業化運營主體采購服務的事例，具體表現為兩種形式。其一為“業務外包”，即行政機關與市場主體簽訂“公共服務外包”協議，政府負責監督協議的落實；其二為“委托代理”，即第三方市場主體通過招標的方式獲得公共數據運營權，政府負有定期監督的義務，同時支付資金費用（完顏鄧鄧和卞婧婧，2020）[19]。因此，基于學理與實踐的雙重支撐，公共數據授權運營應定性為政府購買服務。

第二，“行政許可說”。“行政許可說”主張市場主體運營使用公共數據產品或服務的前提是取得政府授權許可，這與《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第二條規定的行政許可定義不謀而合；同時，根據《行政許可法》第十二條第二項關于特定行業市場準入的規定，公共數據作為一種數據資源，是具備“公共財產”屬性的生產要素，基于無線電頻譜資源國家所有的類推解釋，可以將其解釋為“自然資源”。具言之，《民法典》物權編第二百五十二條規定“無線電頻譜資源屬于國家所有”，該條文揭示出國家自然資源的客體可以是無形的。進一步講，作為與土地、資本、勞動力并列為生產要素的數據，已然深度融入當下的數字經濟中，并在數據產品與服務的生產、交易、消費中體現著自身的價值。而且，退一步講，即便無法將公共數據納入“自然資源”范疇，其作為一種公共資源，直接關系到公共利益，所以對公共數據開展授權運營實際上是對特定行業的市場準入。因此，公共數據授權運營應當定性為一種行政許可。

第三，“特許經營說”。基于政府作為協議一方與市場主體簽訂授權協議、支付對價以及市場主體獲得部分公共服務職能的特點來看，公共數據授權運營有著特許經營的性質（常江和張震，2022）[20]。具言之，政府授予市場運營者對于特定公共數據的運營權實質上是特許經營權和相應的收益權，此種授權模式相較政府采購模式給予了運營方更大的自主空間，是堅持市場本位的體現，具有較強的經濟激勵效果。因此，公共數據授權運營實際上是一種特許經營行為。

（二）特許經營視角下公共數據授權運營的屬性證成

首先，“行政許可說”的理論缺陷。一方面，市場主體經政府授權取得的只是公共數據資源的運營權，而非對公共數據開發的資質，本質上不是準入許可（陳越峰，2022）[21]。而且，政府不僅授權許可市場主體運營公共數據，還將自身的政務數據進行轉移，無法被行政許可的定義所涵蓋。另一方面，政府往往與市場主體簽訂授權運營協議，在明確雙方權利義務的同時，就授權費用、運營收益等予以分配，這與行政許可的單方性、免費性的特點格格不入（肖衛兵，2023）[22]。另外，行政機關在行政許可中處于絕對主導地位，其是一種單向的賦權行為，申請方只能被動接受。但公共數據授權運營中的行政機關和市場主體更像是合同雙方當事人，兩者之間不僅有行政管理關系，還夾雜著平等主體之間的關系。因此，“行政許可說”難以與公共數據授權運營的邏輯相匹配。

其次，“購買服務說”的不足。政府購買服務的最終目的是實現政府的狹義公共服務職能，而公共數據授權運營中的市場主體不僅可以對政府數據進行加工處理，還能作為市場交易一方向市場投放數據產品與服務，由消費者付費，這并不符合政府購買服務供給的運行機理。

最后，特許經營權的法理證成。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》的出臺意味著兼具行政性與協議性的特許經營協議成為行政協議的典型形式（王學輝，2018）[23]。縱觀行政協議的構成要件與公共數據授權運營的行為范式，可知兩者之間諸多契合之處。第一，行政協議的主體要件為行政機關與公民、法人或者其他組織，公共數據授權運營協議的簽訂雙方為政府機關與市場運營主體，主體完全契合。第二，行政協議的目的要件在于實現公共利益或者行政管理目標，公共數據授權運營的目的在于通過政府數據的商業利用實現公、私利益的共同增值，這與公共利益的目標重合。第三，內容要件方面，行政協議強調行政機關在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。公共數據授權運營正是政府為實現數據社會化開發利用，通過行使自身行政管理職能，將數據利用權交予社會第三方主體，進而履行公共服務的職能。綜上，在公共數據授權運營法律屬性留白的背景下，可以認定為行政機關通過與市場主體簽訂行政協議的方式，將部分公共服務職能讓渡給市場第三方承擔，其本質是以行政協議為載體的公共服務特許權的授予。

特許經營的前提是特定行業具有自然壟斷特性或資源的稀缺性，以至于需要政府作為上述資源的管理人，限定從事上述經營業務的主體范圍（魏艷，2018）[24]。在論證公共數據授權運營合同為行政協議的基礎上，對其特許經營權屬性的證成還須重點關注適用的正當性與必要性。在正當性維度，盡管數據本身具有低成本性、可復制性、非排他性等特征，但公共數據需要經過滿足一定條件和程序的選擇方能得以形塑，而上述過程明顯需要占用特定資源。而且，囿于數據處理能力的有限性，公共數據的產生、流通與利用自然會趨向“擁擠”，如此其便會成為具有競爭性和稀缺性的數據集合（馬顏昕，2023）[25]。基于此，通過特許經營模式不僅可以紓解因供需失衡誘發的困境，還能加速公共數據價格機制的形成，最終構建有效的公共數據運營市場。在必要性維度，公共數據因為容易陷入自然壟斷而必須適用特許經營模式。公共數據授權運營具有明顯的公私交融屬性，其中，作為市場第三方的授權企業往往投入大量的時間、資金、人員等成本，催化其運營行為偏離公共資產的增值職能，容易引發逐利沖動，最終加劇“公共數據私產化”的趨勢（齊英程，2022）[26]。因此，基于維護公共服務公益性的考量，公共數據授權運營遵循特許經營模式有其現實必要性。

五、制度展開：特許經營權視角下公共數據授權運營的路徑調適

基于行政協議構成要件與公共數據授權運營行為范式的契合以及公共數據自然壟斷的邏輯證成，將公共數據授權運營的法律屬性認定為特許經營權。基于此，公共數據授權運營的實踐應當堅持數據安全可控、公私合作、授權使用的基本原則，構建“應用場景+損害程度”的公共數據授權差異機制，同時通過初次分配與再分配實現數據收益的有效平衡，并完善公共數據授權運營的全生命周期監管。

（一）“應用場景+損害程度”的公共數據授權差異機制

如前所述，公共數據授權運營特許經營權屬性的證成與對公共數據壟斷性的肯定密切相關。特許權的設立，不僅需要通過招投標等機制引入競爭性，還需要對公共數據的范圍進行廓清，對特許經營者的經營范圍進行有效監管和約束，以實現公益性目標。在此背景下，公共數據分類分級強調在保障數據安全的基礎上實現數據要素的開發利用，更多是從市場與行業的角度考量。而行業領域、主體需求、數據類型等維度的不同意味著公共數據的權益分配規則需要進行差異化設計。因此，數據分類必然傾向于多元標準。

一方面，立足需求導向，明確場景化邏輯下的公共數據分級標準。不同數據主體、內容等對數據權益的需求差異是數據分級分類的核心依據。事實上，數據種類的多元性與廣泛性催生了數據屬性的差異。具言之，以數據內容為標準，可以將公共數據分為個人信息、政務、能源、交通等多種類型。以數據主體為標準，則可分為個人、企業、政府等多元主體，進而衍生私人利益與公共利益的沖突與調和。另一方面，基于場景化理論，構建以“損害程度”為核心的數據分類標準。數據權屬是數據要素流通與市場經營的前提，但數據本身的特點導致其歸屬存在交叉性，而數據權屬的認定又依賴不同的應用場景。公共數據分級的基本前提是確立數據權屬，而實現上述目的需要立足“場景性公正”（contextual integrity），即實現不同場景中個人數據與信息的流通。基于此，從數據要素屬性特征審視，可以清晰認識到分級分類是統籌數據安全與發展的現實需求。另外，如前所述，諸多學者強調通過敏感度區分公共數據授權范圍，但影響敏感度的關鍵因素便是數據損害后果的程度，因此，當前公共數據的分類應當堅持損害程度標準。損害程度與場景化的結合便是應根據特定場景下公共數據的功能與屬性，實施對應的流通規則（陳兵和郭光坤，2022）[27]。

（二）公共數據權益的二次分配

在特許經營權的視角下，市場主體可以利用自身的技術系統與營銷經驗將公共數據轉化為數據產品與服務，而消費者則須支付對價以獲取上述產品或服務。在收費機制下，獲得授權的市場主體基于經營活動獲取大量經濟利益，此類經濟利益的分配方式與比例將會直接影響公共數據授權運營的效果。事實上，若要發揮公共數據的經濟紅利，需要肩負不同主體的利益需求，設置類型化的收益分配機制。具體而言，筆者認為對于公共數據授權運營的收益分配，應當進行妥善的設計，即分為服務型授權運營以及經營型授權運營，對兩者分別適用不同的收益分配規則。服務型授權運營屬于公共服務范疇，數據產品和服務的收費并非追求利潤，其在定價階段應以覆蓋運營成本為標準。對于服務型公共數據的收益，公權機關可以在授權協議中直接約定超過成本的數據使用費，明確公共數據增值利益的歸屬（沈斌，2023）[28]。經營型授權運營有著較為強烈的盈利意愿，第三方運營主體會付出生產、存儲、轉移、運營等多種成本以提供定制化的公用數據產品，進而滿足不同消費者的需求，因此，其應當以公共數據的商業價值和供需關系為基礎，采取市場化的定價方式（高富平，2023）[29]。

除此之外，通過數據收益的“初次分配+再分配”機制實現不同主體利益的平衡。其一，數據權益的初次分配方面，應建立市場決定數據要素分配的基本框架。對公共數據授權運營收益的分配，應立足不同主體在數據運營過程中的參與程度、貢獻量等因素予以綜合考量，同時收益的返還也不一定局限于金錢形式，還可以通過稅收政策、資格準入等形式予以輔助。其二，構建數據要素收益再分配制度。公共數據要素再分配的理論基礎在于公共數據要素到數據資源的形態轉化，而此種形態轉化必然伴隨著價值轉化。因此，市場主體圍繞公共數據使用的成本或公共利益進行補償，而政府作為公共數據的原權利人，享有報酬權，并以其收取的經濟利益彌補行政成本和授權特許經營的對價。具體的機制適用方面，應完善公共數據收益財稅分配機制。市場第三方主體在運營公共數據的過程中可將部分經濟利益和非經濟利益，通過利益補償或稅收等形式反哺至政府及有關部門。例如，成都市人民政府授權成都數據集團開展公共數據的授權運營，在收益分配層面構建了利益反哺的模式，即上述授權主體與被授權主體以磋商定價、市場定價等方式約定收益上繳比例，并將上述收益作為國有資本收益納入地方財政。除此之外，海南開展的“海南省數據產品超市”為典型的數據授權運營模式，在收益分配方面同樣注重協商過程，并通過“分成”的方式實現收益的分配與支付，這充分調動了數據主體參與的積極性（門理想等，2023）[30]。運營階段中的收益分配調整機制則強調，公共數據授權運營過程中的收益分配比例并非一成不變，其同樣可以根據市場環境、數據質量、平臺實際收益等因素動態調整，實現行政機關與市場主體的“雙贏”。

（三）構建公共數據授權運營的全生命周期監管

構建公共數據授權運營的全生命周期監管應首先明確監管主體的范圍，即應以行政機關為核心，以市場主體與第三方監管為輔助。一方面，行政機關可以主導制定授權運營監督管理辦法實施細則，并對授權運營單位實行日常監督，還能利用行政職權對市場主體不當的數據開發利用行為予以懲戒。另一方面，以行政機關為中心并不意味著對監管事項事無巨細的親力親為，而是關注提升整個監管渠道的多元性以及監管程序的公平公正。質言之，行政機關要保障平臺、公眾、數據開發利用者等主體參與到公共數據授權運營的監管中，在促成多元主體監管合力的同時厘清各主體間的監督界限，避免監管力量的無效耗散。具體而言：

第一，事前加強數據平臺建設。特許經營權的性質定位意味著需要保障合理市場競爭機制的框架。具言之，授權運營的市場主體往往涉及稀缺資源的分配或自然壟斷行業的準入，因此，如何形塑公平合理的準入環節尤其值得關注。而且，為了實現特許經營模式下私益與公益性目標的平衡，在授權運營主體的準入標準方面應注重公益性的實現。事實上，公共數據授權運營的目的與公共數據開放有著同質性，即立足政府管理職能，滿足公眾對數據要素流動與利用的實際需求。因此，公共數據授權運營的事前監管應著重考量構建跨部門、跨領域的政府數據開放共享平臺，打造以數據為核心的服務型政府、透明政府（榮幸和高秦偉，2021）[31]。公共數據開放平臺的建設不僅可以促進數據全覆蓋、上下級聯動、跨部門跨領域數據資源整合和共享，進而打破層級之間、部門之間的數據孤島和數據壁壘，真正實現公共數據的互聯互通，還能孵化本土應用，避免量販式的平臺建設，最終通過海量數據分析洞悉民生需求。當然，公共數據開放平臺的檢核應首先落實安全審查原則，并側重防范公共數據匯聚、運營和使用等不同階段的風險。

第二，事中細化常態化對接機制。公共數據授權運營的事中監管應強調與社會數據的對接，尤其是要區分主體維度、客體維度、載體維度以及準備期、對接期、利用期、增值期等不同環節構建協同運營機制，這也意味著對上述不同主體、不同環節的監管對接要做好規則應對（郭明軍等，2021）[32]。同時，事中監管在立足數據安全的基礎上，應以數據利用需求為驅動，建立常態化數據需求對接機制和精準需求溝通機制（張會平等，2021）[33]。除此之外，還應強調比例原則在事中監管中的作用。比例原則以損害與收益的平衡為基本理念。在公共數據授權運營的場景下，監管內容與手段應保持合理性，尤其必須以不破壞數據要素市場機制為前提。具言之，在對公共數據授權運營全過程進行監管時，應立足包容審慎理念，避免因矯枉過正而引發市場的“寒蟬效應”。基于此，在監管方式方面，傳統監管往往屬于責任型監管，容易弱化第三方機構參與公共數據運營的動力，當前應考慮向激勵型監管的轉型。激勵型監管模式立足市場主體的自覺性，賦予其自我調整與合規治理的制度空間。通過第三方機構的自我規制，可以使公共數據授權運營的標準更加專業與科學，還會大幅降低執法成本，優化執法資源配置（王迪，2024）[34]。

第三，事后明確考核評估標準。特許經營模式下，授權運營主體的逐利性容易異化運營行為，導致公共數據的壟斷與不正當競爭行為頻發，因此，構建科學合理的評估機制，是化解市場主體濫用權力為自身謀取不當競爭優勢的對策。事后考核評估機制可以對公共數據授權運營的各項重要指標予以量化，并通過評估結果對授權運營成效與問題進行及時反饋，為市場主體的后續調整提供方向指引。對于考核結果良好甚至優秀的市場主體可以適當予以激勵；對于違反授權運營協議的市場主體，行政機關則可進行信用懲罰，將市場主體的相關行為確定為失信行為，將嚴重失信信息納入公共信用信息管理系統，進行失信懲戒。

六、結語

公共數據授權運營模式的出現意味著傳統的以開放為核心的單一理念轉化為“開放+利用”的二元理念，是數據市場資源優化配置的一大進步。本文總結了公共數據授權運營法律屬性的學界爭議，并在特許經營視角下實現了屬性證成。公共數據授權運營暴露出的范圍、利益、監管等問題需要著重關注，對此，首先，應構建“應用場景+損害程度”的公共數據授權差異機制；其次，通過“初次分配+再分配”的數據收益分配機制，實現不同主體利益的平衡；最后，在事前數據平臺建設、事中常態化對接機制以及事后考核評估標準等方面落實全生命周期監管。

注：

①海南省大數據發展中心，https：//dsj.hainan.gov.cn/2023gbztzl/rmzt/sjyslt/xwdt/202401/t20240109_3566874.html。

②北京市經濟和信息化局，https：//jxj.beijing.gov.cn/ztzl/ywzt/lqjs/kfdt/202102/t20210219_2284926.html。

③上海市人民政府，https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html。

④浙江省人民政府，https：//jgj.hangzhou.gov.cn/art/2023/5/30/art_1229717029_1832012.html。

⑤成都市人民政府，https：//www.chengdu.gov.cn//cdsrmzf/c152802/2024-09/02/content_1a5e130fa9ab47f993bde1ec0e451f5a.shtml。

⑥上海市國有資產監督管理委員會，https：//www.gzw.sh.gov.cn/shgzw_xwzx_xwfb/20240723/7f70b22ead624ba9908dea3533efb78b.html。

⑦衡陽市人民政府，https：//ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231110/i3160451.html。

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