民營企業參與數據要素市場建設仍需補足四個短板

為深入貫徹黨的二十大和中央經濟工作會議精神，落實《中共中央" 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），我們對國內部分科技型民營企業進行調研，并聽取了全國工商聯和部分專家學者意見。調研發現，民營企業參與數據要素市場建設面臨身份不對等和不平等競爭、數據流通法規和標準不細不明、數據流通關鍵技術和流通設施建設滯后、高質量公共數據和配套服務供給不足等短板。民營企業參與數據要素市場建設既能助力自身轉型升級，又能賦能相關行業和地區高質量發展，因此，建設公平競爭、權責分明、設施完善、服務優質的營商環境是前提，建議相關部門多措并舉，加快推動民營企業積極參與數據要素市場建設。

一、身份不對等和不平等競爭妨礙民營企業參與數據要素市場建設

民營企業與國有企業參與數據要素市場建設仍存在身份不對等問題。民營企業參與的鏈路更長、聲量更低、條件更嚴。部分民營企業雖有技術和創新能力，但有時卻被或明或暗剝奪參與機會，無法公平參與數據要素市場建設。部分民營企業被以信息安全為由，直接排除在數據要素市場體系建設之外。大型國有企業憑借自身優勢容易制造“數據壟斷”和“數據割據”，導致部分民營企業淪為“數據民工”，只能承接“三包”“四包”項目。

二、數據流通相關法規不細、標準不明降低民營企業數據流通意愿

“數據二十條”中雖然創新性地提出數據持有權、使用權和經營權“三權分置”，但由于尚未出臺可操作細則，導致“權、責、利”劃分不清，各參與主體難以在實踐中明確各方責任和保護利益。當前我國企業數據與個人數據概念界定仍不清晰，個人主體來源廣泛、使用授權難度大。大企業通過大量投入獲得的高價值數據是企業的核心資產，由于數據的強可復制性和用途不確定性，在產權不清、流通規則不明時，就會產生較高的法律和經營風險。部分企業愿意為其他企業提供數據增值服務（如AI訓練），但前提是不能影響企業后續經營或傷害核心競爭力。由于我國尚未建立完善的數據流通準入、數據質量、安全保障技術等標準體系，導致數據流通合規成本高，降低了企業流通意愿。此外，部分公司內部數據流通流程冗長、技術門檻較高導致供需雙方合作意愿顯著下降，資金和技術有限的中小民營企業面臨的數據流通困難則更大。

三、缺少高標準數據隱私保護技術和可信數據流通平臺降低民營企業數據流通效率

數據流通過程中涉及大規模數據傳輸和存儲等多環節，高度依賴高度安全和可信的流通環境，需要大量資金和技術投入，民營企業在這些方面存在顯著短板。數據要素市場建設需要在數據采集、存儲、處理、分析以及運營等方面投入大量的資金和技術，而民營企業在這些方面存在欠缺。一方面，當前企業數據安全技術水平參差不齊，數據脫離企業控制后產生的數據安全風險不可控，承擔數據泄露責任導致企業不敢參與數據流通。另一方面，當前部分數據交易平臺存在公信力不足問題，在無法保證數據安全的情況下，互有競爭關系的企業不會積極參與數據流通。

四、公共數據供給和配套服務存在短板不利民營企業開發數據資源價值

當前大部分公共數據資源掌握在政府部門，民營企業很難獲取。公共數據與算法結合能夠顯著優化配送資源和客戶服務體驗，但當前仍有許多高價值公共數據未對社會開放，例如社保數據、高等教育學歷認證數據、市場零售商品價格監測數據等。當前大模型訓練缺乏圖書、雜志、論文、圖片等知識數據，但目前各類行政法律法規文件、各部門網站百姓留言互動和重要領導講話等文本數據開放程度仍有限。此外，行業垂直領域大模型開發需要高價值行業數據，但行業數據很難從公開渠道批量穩定獲得。企業從市場渠道獲取全國性數據成本較高且無質量保障，與數據供應商分散對接不利于數據集約化開發。政府發布的統計數據時效性不足，而時效性好的高頻數據體量大、加工存儲成本高。

五、政策建議

（一）加強和完善數據要素市場“反壟斷”立法和多維度監管，培育多元化數據要素市場主體

建議國家市場監督管理總局會同有關方面，進一步明確民營企業參與數據要素市場的定位，著力破除身份歧視，加強數據要素市場“反壟斷”立法工作和多維度聯合監管。出臺優惠政策培育民營授權數據經營商和第三方服務機構，降低民營企業市場進入門檻。針對性提升涉企服務能力，搭建政企溝通機制，重點扶持科技型中小微民營企業。

（二）加快完善數據流通和交易制度細則，建立數據流通技術標準

建議請國家數據局出臺數據流通主體和流通場景分類細則，通過建立合法合理的獎懲制度和盡職免責機制，優化司法解釋和落地技術標準，為產業實踐提供充分和可操作的指引。此外，由于數據確權涉及復雜的權益主體，且權益主體的權利邊界、行權范圍及行權類型不清晰，數據確權效果不可預期，盲目確權立法可能降低企業數據流通意愿，建議審慎推進或暫時擱置數據確權相關制度和法律的制定。

（三）促進數據流通關鍵技術突破和推廣應用，加快數據基礎設施建設

建議國家發展改革委會同有關方面加快推進網絡設施、算力設施、流通設施、安全設施等新型基礎設施建設，以支撐數據匯聚、處理、流通、應用、運營、安全保障全流程。科技部、教育部等相關部委加快促進以隱私保護計算、人工智能、區塊鏈等為代表的數據流通關鍵技術突破和推廣應用，解決數據流通中信息暴露和使用中用途不可控問題，努力實現數據流通“可用不可見”，數據使用“可控可計量”。加快建設高標準數據交易場所，解決場外“點對點”數據交易模式下低效交易、秩序混亂問題，加快構建規范化、體系化的數據要素市場，努力實現“場內為主，場外為輔”的數據流通格局。

（四）擴大高質量公共數據供給，提升配套服務水平

建議請國家數據局會同有關方面，以政務、教育科研、醫療、金融等知識密集行業為主體，研究推進國家高質量公共數據專項工程建設。在保證國家安全和保護版權的前提下，向符合條件的優質科技民營企業提供高質量國家公共數據和行業數據。同時，加快建設國家公共數據開放平臺，打通部門間、區域間“數據孤島”，提供穩定的數據使用接口，解決數據標準、口徑不統一的問題，提升公共數據供給配套服務水平。◆

（作者單位：國家信息中心信息化和產業發展部）