個人慈善捐贈稅收扣除政策優(yōu)化研究

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要“支持發(fā)展公益慈善事業(yè)”。與企業(yè)捐贈相比，個人捐贈穩(wěn)定性強、獨立性高、示范效應強，其發(fā)展尤其需要得到全社會的高度重視（鄧國勝，2021）。近年來，我國個人捐贈占捐贈總額的比重不足30%。與此相比，2023年，美國個人捐贈占總捐贈額的比重為67%。個人捐贈占比低、增幅緩成為制約第三次分配進程，乃至共同富裕長遠目標實現的重要障礙。究其原因，現行個人所得稅捐贈扣除制度不完善且政策執(zhí)行落實存在障礙，導致稅收優(yōu)惠政策對個人捐贈的激勵效應未能完全發(fā)揮。如何有效進行制度設計，以公益慈善事業(yè)捐贈個人所得稅政策這一再分配工具推動三次分配發(fā)展，成為推進全體人民共同富裕亟需解決的重要課題。

當前研究發(fā)現，公益慈善事業(yè)捐贈個人所得稅政策面臨扣除捐贈范圍較窄、超限額部分無法跨年度結轉扣除、分類所得扣除方式不合理、鼓勵間接捐贈而非直接捐贈，以及政策執(zhí)行程序復雜等問題，并提出了相應政策建議（李貞等，2021；何黎，2022）。現有文獻主要基于傳統(tǒng)經濟學視角優(yōu)化政策體系，對行為經濟學相關理論的探討和應用較為有限。本研究旨在彌補這一空白，通過厘清認知偏差對政策相關主體的決策與行為機制的影響，為更全面有效的政策設計與執(zhí)行提供指導。

一、與個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策相關的認知偏差類型

認知偏差指個體在認知和決策中不符合邏輯、概率推理和合理性的系統(tǒng)性認知傾向，通常以直覺和潛意識的形式呈現，影響人類判斷、決策以及由此產生的行為。在認知偏差的作用下，個體在信息接收、分析、判斷等過程都可能發(fā)生偏離，導致信息處理結果低效，甚至出現嚴重偏差。Korteling和Toet（2020）指出，僅將認知偏差歸因于數據限制、信息處理能力限制或缺乏專業(yè)知識，不足以解釋其高度普遍性和持久性，認為認知偏差可能源于大腦的基本工作原理以及進化適應的需要。在個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策實施過程中，認知偏差普遍存在，會扭曲政策相關主體的信息處理過程，導致政策效果出現偏差。

（一）過度自信偏差

過度自信偏差（Overconfidence Bias）指人們對自身能力、知識和判斷的過度估計，導致高估積極事件發(fā)生的可能性，低估潛在風險和不確定性。事實上，個體在處理信息時容易受到確認偏差的影響，傾向于關注支持自身觀點的信息，忽略與自己觀點相悖的信息，進一步加劇過度自信。在政策實施過程中，相關主體的過度自信可能使其忽視潛在風險，影響政策有效性。

（二）理性疏忽偏差

理性疏忽偏差（Rational Inattention Bias）指個體在面對復雜信息或決策情境時，由于信息處理能力有限或信息獲取成本過高，會選擇性地忽略相對不重要或者處理成本較高的信息，導致決策偏差（Sims，1998）。理性疏忽偏差使政策相關主體在有限的認知資源和處理能力下做出決策，引發(fā)政策結果偏離。

（三）框架效應偏差

框架效應偏差（Framing Effects Bias）指個體對信息的決策和判斷會受到信息表述方式的影響，而不僅僅取決于事實本身。即使信息的實質內容相同，不同的表述方式也可能導致接收者認知不同，引起完全不同的偏好和決策（Tversky和Kahneman，1981）。因此，框架效應偏差可能使得政策選擇并非最優(yōu)，或政策受眾對政策的行為反應偏離預期。

（四）損失厭惡偏差

損失厭惡偏差（Loss Aversion Bias）指個體對損失和收益的感知存在非對稱性，即個體對損失的敏感度高于對收益的敏感度。損失厭惡偏差使得個體傾向于在決策時維持現狀，避免損失。在政策過程中，損失厭惡偏差可能導致政策制定者和執(zhí)行者過于謹慎，也可能使政策受眾對政策的接受度和配合度降低。

二、認知偏差對個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策的影響

（一）政策簡潔性、靈活性、激勵度不足

認知偏差對個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策存在多方面影響。一是政策設計復雜。政策制定者過度自信傾向于高估捐贈者對稅收優(yōu)惠政策的認知和理解程度，設計出過于理想化的政策。二是政策靈活性不足。理性疏忽理論認為，政策制定者由于面臨時間、人力、財力等資源限制，不愿意付出過高的信息處理成本和行政成本設計更靈活有效的激勵機制，傾向于選擇更簡單可行的政策體系。三是政策激勵程度不夠。損失厭惡偏差下，政策制定者可能由于擔憂稅收優(yōu)惠力度過大帶來的稅收收入流失，在設定稅收優(yōu)惠政策時過于保守，優(yōu)惠力度不足。

（二）政策知曉度、理解力和參與度不高

稅收減免的顯著性是決定個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策是否能夠達到預期效應的關鍵。當前個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策凸顯性低，是造成激勵效果偏離預期的重要原因。Goldin和Listokin（2014）發(fā)現近一半符合慈善捐贈優(yōu)惠資格的納稅人并不知曉該優(yōu)惠政策的存在。即使那些知曉該政策的納稅人，也往往會低估該政策能夠帶來的稅收減免利益。事實上，政策制定者在宣傳個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策時，可能因過度自信高估捐贈者對稅收優(yōu)惠的理解能力。理性疏忽會導致納稅人因政策復雜性或信息不透明而忽略稅收優(yōu)惠政策的存在或細節(jié)，使捐贈者未能充分利用稅收激勵進行決策。同時，納稅人在面臨慈善捐贈決策時，普遍存在對即時資金損失或相關行政成本的損失厭惡，并忽略或低估稅收優(yōu)惠帶來的潛在收益，降低其參與慈善捐贈的積極性。反之，過度自信也可能會使納稅人忽略政策的限制條件和潛在風險，高估稅收減免利益，誤導納稅人增加捐贈（Faulhaber，2012）。

（三）政策公平性欠佳，效果不明

在慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策中，不同的政策表述方式可能引發(fā)不同的受眾反應，不僅影響政策的公平性和有效性，還可能導致政策激勵效果出現群體分化。激勵個人慈善捐贈的稅收優(yōu)惠能夠以稅收扣除形式（將稅收收入返還給捐贈者）提供，也可以運用匹配補貼形式（直接補貼慈善機構）提供。基于調查方法比較稅收扣除和匹配兩種不同稅收激勵措施的效果，Scharf和Smith（2014）發(fā)現，盡管從理論上來說，在一定條件下匹配與扣除的激勵效果等同，但實證結論表明匹配對捐贈的激勵效果優(yōu)于稅收扣除方式。這可能是由于捐贈者會將稅收扣除視為“獎勵框架”，將匹配視為“合作框架”，匹配會使捐贈者感到更加慷慨，具有更強的捐贈動機（Eckel和Grossman，2008）。此外，政策描述不同方式帶來的框架效應也會影響不同收入群體的政策效應。例如，當政策強調“稅收減免金額”時，因高收入群體收入基數大，能夠減免的金額較多，更能激勵高收入者捐贈，而強調“稅率優(yōu)惠”時，因中低收入群體收入基數小，對稅率變化比收入金額變化更敏感，會促進低收入者捐贈。

三、稅收促進個人慈善捐贈的政策建議

（一）優(yōu)化政策設計，提升政策有效性

精準優(yōu)化政策設計，最大化釋放政策效能。一是降低政策復雜性。適當減少當前政策條款數量，合并相似條款，簡化政策條款，提高政策的可及性和透明度。二是引入更多元的稅收優(yōu)惠政策。由于框架效應帶來的認知偏差影響，在相同經濟成本下，匹配方式的激勵效果優(yōu)于稅收扣除方式。因此，可借鑒其他國家的政策經驗，引入匹配等不同類型的稅收激勵措施，適應不同捐贈者的偏好。三是提高稅收扣除比例。由于大多數捐贈者適用的邊際稅率較低，在現行稅收扣除政策下，減免額度有限，導致激勵效應并未完全發(fā)揮。對此，針對符合條件的慈善捐贈，應提高稅收減免的比例，增加慈善捐贈吸引力。

（二）創(chuàng)新政策宣傳體系，增強稅收凸顯性

推動政策宣傳變革，提升政策認知度。一是提供政策多元信息。使用中立的語言進行宣傳，避免過度強調單一觀點。例如，為滿足不同個體的捐贈需求，不僅從經濟激勵角度強調稅收減免，也從社會意義角度強調社會效益，適應不同捐贈者的偏好。通過宣傳捐贈的社會價值和榮譽感，彌補捐贈者可能感受到的“損失”，增強其捐贈動機。二是選擇合適的政策描述框架。在政策宣傳中，運用“捐贈能夠節(jié)稅”的正向框架代替“不捐贈多繳稅”的負向框架，將稅收優(yōu)惠描述為捐贈的“額外收益”，而非捐贈的“成本”，激勵更多的捐贈。根據框架對不同收入群體的激勵差異，對于高收入群體，強調稅收減免金額；對于中低收入群體，強調稅率優(yōu)惠。三是提升政策凸顯性。一方面，在政策宣傳過程中，制作通俗易懂的圖表和視頻以確保捐贈者能快速理解政策內容，減少捐贈者因過度自信導致的誤判。另一方面，通過典型案例分析或提供捐贈抵稅計算器，使捐贈者明確自身可獲得的稅收減免金額，減少對潛在損失的擔憂。四是確保政策信息精準直達。根據捐贈者的收入水平、捐贈習慣和行為特征，為捐贈者精準畫像，動態(tài)調整政策宣傳內容和呈現方式。通過大數據和人工智能技術，促進政策相關信息精準直達，減少無關信息的干擾，避免信息過載。五是推動與公益組織合作。借助公益組織的專業(yè)性和公信力，加大對個人捐贈稅收優(yōu)惠政策的宣傳力度，提升捐贈者對稅收優(yōu)惠政策的認知和享受程度。

（三）優(yōu)化捐贈抵扣稅收申報流程，降低捐贈者行政成本

推動服務升級，增強政策獲得感。一是完善跨部門協(xié)作。建立捐贈信息共享機制，與捐贈平臺合作，實現捐贈數據自動同步至個人所得稅APP，減少捐贈者在票據獲取、留存和提交方面的負擔，提高政策執(zhí)行效率。二是優(yōu)化捐贈抵扣個稅申報流程。引入捐贈申報流程用戶測試，收集捐贈者反饋，及時發(fā)現并解決流程中的復雜或不清晰環(huán)節(jié)；減少捐贈者手動信息輸入過程中的錯漏，由系統(tǒng)自動識別捐贈記錄并預填充相關信息。三是設置即時回饋和獎勵機制。捐贈后即時推送捐贈報告，告知納稅人捐贈額及相應的抵稅額，認可捐贈者的捐贈貢獻。引入社會比較機制，如通過匿名顯示“超過本地區(qū)同收入段捐贈均值20%”激勵超額捐贈。

（四）完善公眾溝通反饋機制，提升公眾參與

構建“智能反饋—閉環(huán)響應—參與式治理”三位一體的公眾參與體系，提升政策實施效能。一是構建全渠道智能反饋收集體系。聯(lián)動個稅APP、12366熱線、微信小程序及稅務總局官網等渠道，實現多端數據互通，運用AI語義分析自動識別納稅人反饋的高頻問題?；谟脩艟栀浻涗浲扑蛡€性化問卷調查，了解公眾對政策的認知度、滿意度和建議。二是形成閉環(huán)式響應處理機制。根據公眾反饋的意見和建議，及時調整和優(yōu)化慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策細節(jié)提高政策的有效性和可操作性。三是完善公眾參與機制。搭建政策實驗室，招募不同類型的捐贈者參與政策測試，分析捐贈者在測試過程中的行為數據，對政策進行針對性調整和優(yōu)化。通過科學的政策模擬，提升公共政策的科學性與社會適應性。

（五）完善政策評估機制，推動政策評價應用

加強政策評估，推動決策科學化。首先，構建評估指標體系。從執(zhí)行成效（捐贈額增長率、捐贈人數、人均捐贈額）、執(zhí)行效率（申報系統(tǒng)響應速度、平均申報時長、退稅到賬時效）、社會效益（政策認知度、滿意度、慈善組織活躍度）以及經濟成本指標（例如邊際激勵成本、稅收流失率）多個方面構建個人慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策評估體系。其次，定期開展評估。在政策試點期、推廣期及成熟期，均進行階段性評估，了解政策實施效果，及時發(fā)現問題。最后，推動評估結果應用。根據評估結果，及時調整政策，例如提高扣除比例、簡化申報流程、完善政策細節(jié)等。◆

〔本文系國家社會科學基金青年項目“稅收有效激勵個人慈善捐贈的實驗與政策模擬研究”（23CJY004）研究成果〕

（谷雨，浙大寧波理工學院商學院講師。王勵晴，中國宏觀經濟研究院投資所助理研究員）