人口老齡化下機構養老堵點、原因與對策分析

黨的二十屆三中全會明確提出，優化基本養老服務供給。隨著人口老齡化進程的不斷加速，我國正面臨著日益嚴峻的養老挑戰。機構養老作為社會化養老服務體系的重要組成部分，在緩解家庭養老壓力、滿足多元化養老需求方面發揮著重要作用。然而，當前機構養老服務供給與老年人日益增長的美好生活需要之間仍存在較大差距。為此，本文在聚焦人口老齡化現狀基礎上，剖析機構養老發展面臨的困境，探究其深層次原因，并提出相關對策建議，以期為完善機構養老服務體系、提升機構養老服務質量提供參考。

一、我國人口老齡化現狀

近年來，我國人口老齡化現象日益顯著，并表現出一定的特殊性和復雜性。

（一）高齡化趨勢明顯

2023年，我國60歲及以上老年人口29697萬人，占總人口的21.1%。其中，80歲及以上高齡老人近4000萬人，占總人口的比重約2.8%，預計到2035年高齡老人將接近8000萬人，到2050年會達到1.49億人，是當前的4倍。

（二）失能失智老人群體龐大

2023年，我國60歲及以上人口中失能失智老人達5000萬人，占比約1/5。據測算，到2035年，僅失能老年人就將達到4600萬人，到2050年將達到5800萬人左右。同時，根據《中國阿爾茨海默病報告2024》，我國現存阿爾茨海默病及其他癡呆患病人數達到1699萬例。

（三）空巢獨居現象加重

2024年世界大健康博覽會相關數據顯示，我國獨居的60歲及以上老年人約1.6億人，占全國老年人的54%。其中，80歲以上高齡老年人獨居比例上升最快，占獨居老人的一半。此外，部分大城市和農村地區空巢老人比例超過70%。

（四）老年撫養比①持續上升

2023年，我國65周歲及以上老年撫養比為22.5%，與2012年相比增長9.8個百分點，意味著每4.4名勞動年齡人口就要負擔1名老年人，預計2030—2050年撫養比將繼續提高至40%—50%，無疑給年輕一代帶來沉重的贍養壓力。

二、我國養老機構發展存在的堵點

我國人口老齡化發展現狀，決定了養老機構在未來仍將扮演著不可或缺且至關重要的角色。然而，養老機構在發展中也存在一些不容忽視的問題。

（一）不同養老機構價格差異大，對供需的調節作用發揮不足

公辦養老機構收費標準普遍偏低。收費標準一般在1500—3000元/月之間，價格優惠、服務質量好，但接納能力有限，排隊現象突出，存在不少非基本養老對象占用有限基本養老保障資源的現象。民辦養老機構收費標準相對較高。收費標準通常在4000—6000元/月之間，部分高端養老機構甚至可達數萬元/月，明顯超出普通老年人的承受能力。兩級分化的收費標準，不僅削弱了價格在供需調節中的杠桿作用，也難以滿足大多數老年人的需求。

（二）養老床位供需失衡，總量短缺與半數空置現象并存

養老床位整體供給存在缺口。從總量看，2023年，我國共有養老床位823萬張，其中1/3是日間照料中心，真正用來養老的床位只有500多萬張。按此計算，5000萬失能失智老人只能入住10%，4000萬高齡老人只能入住12.5%，養老床位供給與龐大的養老需求相比可謂捉襟見肘。但從實際需求看，養老機構入住率低。受養老機構布局規劃、服務質量以及價格水平等多因素影響，養老機構入住率低。例如，截至2024年3月，北京市共有養老床位10.9萬張，剔除尚未收住老年人的機構后，全市養老機構平均入住率僅為45%。

（三）老人住不起與機構盈利難矛盾交織，民辦養老機構進退兩難

老年人支付能力有限。以北京市為例，2024年，北京市月均養老金為5072元，但根據《北京市養老機構行業發展報告》，北京入住養老機構月均費用為6611元。部分養老機構運營步履維艱。北京大學人口所喬曉春教授調查發現，北京市養老機構1—3年收回投資的占4.5%，4—6年收回投資的占4.9%，10年以上收回投資的占62%。同時，養老機構實現盈余的只占4%，基本持平的占32.8%，稍有虧損的占32.6%，嚴重虧損的占30.7%。不少養老機構陷入“收費高—入住率低—盈利難”或“收費低—成本難覆蓋—盈利難”的兩難境地。

（四）養老照護專業人才短缺，強需求與弱供給矛盾日益凸顯

養老照護人才缺口大。據統計，我國現有32.2萬名養老護理員、61.5萬名養老從業者，根據國際通行標準，老年護理人員與失能失智老人的配置比例應達到1：3。以此推算，我國現有5000萬失能失智老年人口對應的專業護理人員需求規模將超過1000萬人，與這一數字相比，護理人員供給嚴重不足。現有護理人員難以匹配需求。中國老齡科學研究中心調查報告顯示，64.2%的養老服務機構反映護理人員專業化程度較低，70.9%的護理人員年齡在41歲以上，更有49%的護理人員從業時間不足3年，表明養老護理人員存在專業水平較低、年齡偏大、流動性高等問題。隨著養老需求從生存型向發展型轉變，當前養老服務供給將難以滿足日益增長且多元化的需求。

三、原因分析

資源錯配、供需失衡、人才不足等發展瓶頸，成為我國不斷增加養老資源投入而老人服務供給并未得到同步改善悖論的重要原因。

（一）財政補貼不同使機構建設運營成本差異大

公辦養老機構運營場所多由政府提供，經費多為財政撥款，建設運營成本相對較低，而民辦養老機構則受限于土地、人工等成本較高，建設運營成本相對較高。

（二）養老供給與有效需求錯位

一方面，老年人失能等級評估標準尚不健全，造成部分健康老人占用失能老人資源，從而出現供給錯位現象。另一方面，養老服務供給與實際需求不匹配。調研顯示，90%的老年人傾向于3000元以下的養老機構，而實際供給中3000—5000元的養老機構居多。

（三）養老服務資金來源渠道單一

財政資金投入雖然為養老服務提供了必要支持，但其總量相對有限，特別是在人口老齡化趨勢日益嚴峻的背景下難以持續。然而，我國第三支柱商業養老金發展仍然較為緩慢。

（四）養老護理的特性導致吸引人才難

老年人護理的多樣性及特殊性決定了護理人員不僅需要應對高強度的工作壓力和溝通挑戰，還常常面臨相對較低的薪資待遇以及受限的職業發展空間，許多護理人員表示投身此行業實屬“無奈的選擇”，大大增加該行業吸引并留住高素質人才的難度。

四、有關建議

為加快推進養老服務高質量發展，更好滿足老年人需求，建議從以下幾方面發力。

（一）增加公建民營養老機構數量，構建橄欖型價格供給結構

建議進一步擴大公建民營等普惠性養老機構的供給，通過設置收益率上限并賦予運營方自主定價權的方式，合理控制養老服務價格，激發公建民營養老機構投資運營活力，促進形成中等價格養老服務占多數、高價和低價養老服務占少數的橄欖型價格供給結構。

（二）完善老年人護理等級評估標準，明確不同性質養老機構定位

建議結合老年人健康狀況和生活能力，對老年人失能水平、對護理服務的依賴度進行評估，建立統一的護理等級評定標準。在此基礎上，進一步明晰不同養老機構的功能定位，加快形成特困失能老年人享受公辦兜底養老、普通老年人享受公建民營普惠養老、富裕老年人享受民辦高端養老的供給格局。

（三）拓寬養老資金儲備來源，創新養老機構運營模式

建議在完善相關監管制度、確保資金安全穩定基礎上，進一步鼓勵企事業單位為職工建立個人養老金賬戶，推動將個人儲蓄轉化為養老金，促進形成順暢、有序的資本循環。此外，進一步推動保險、地產等行業與養老相互賦能，實現資本與養老的高度融合和良性互動。

（四）培育專業化養老服務隊伍，為行業發展注入源頭活水

建議進一步引導普通高校、職業院校等院校加大養老服務人才培養力度，促進校企合作培養職業護理員。同時，強化技能價值激勵導向，探索將高技能養老服務人才納入人才目錄，并在積分落戶、市民待遇等政策中給予優先考慮，以激勵更多專業人才投身養老服務行業。◆

注：

①老年撫養比指老年人口數與勞動年齡人口數之比。其中，65歲及65歲以上為老年人口，15—64歲為勞動年齡人口。

（滿子會，國家發展改革委價格成本和認證中心七級職員、中級經濟師。劉亞琴，國家發展改革委價格成本和認證中心民生價格成本處處長、副主任藥師。初綻，國家發展改革委價格成本和認證中心副主任、高級經濟師、房地產估價師、價格鑒證師）