《法律援助法》視角下我國法律援助制度完善路徑研究

Research on the Path for Improving Chinas Legal Aid System from the Perspective of the Legal Aid Law

Zhang Yaqi Chen Yanyan

（ Inner Mongolia University of Finance and Economics，Faculty of law，Hohhot 010070）

Abstract：This studycomparativelyanalyzes theimplementationstatusoflegalaid systems acrossChineseprovincesandexplores pathways for systemic refinement.Proposed solutions include：diversifying funding sources andoptimizing subsidy standardstoalleviate financialconstraints；establishing positive incentivemechanisms andexit protocolstostrengthen legal aidattomeyteams；andenhancingservicequalitythroughstandardizedlegalaidservicebenchmarksimprovedcase quality supervision frameworks，and comprehensive case follow - up mechanisms.

Key words：Legal aid； Funding guarantee； Legal aid lawyer； Supervisory mechanism

一、我國法律援助制度的實施現狀

法律援助是國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度，是公共法律服務體系的組成部分。法律援助制度是體現社會公平正義和國家法治文明程度的重要標志，該制度的實施有助于增強人民群眾的法治獲得感，對完善人權司法保障也具有極其重要的意義。

自1995年我國建立了第一家政府法律援助機構以來，經過國家和社會各階層的努力，我國法律援助制度體系初步形成。2003年，國務院制定了《法律援助條例》，為法律援助工作的實施提供了規范保障。《法律援助條例》施行后，我國近三十個省份結合本地的經濟及司法運行情況出臺了地方性法律援助條例，進一步推動了法律援助制度在各省的落實和發展。隨著各省市不斷積累法律援助制度的實踐經驗，具有中國特色的法律援助體系逐步完善。2022年1月1日，《法律援助法》正式施行，該法不僅在內容上進行了重大創新，還突破了原有的立法層級，將法律援助立法由行政法規上升為法律規范，這無疑是新時代探索與完善法律援助制度體系的重要舉措。「]此外，為了更好地落實法律援助法涉及案件組織辦理的有關規定，強化法律援助案件辦理過程中各部門間協作配合，明確職責分工，提高法律援助服務質量。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2023年11月20日發布了《法律援助法實施工作辦法》。《法律援助法》的全面施行標志著我國法律援助事業迎來了新的發展。河南、廣東、四川等20余個省份依據《法律援助法》的規定，結合本地區實際，圍繞政府購買服務、申請受理、指派管理、經濟困難狀況認定、信息共享、志愿服務等具體業務環節，進一步細化了配套制度。據統計，2022年，全國共出臺法律援助具體制度規定150余項，有力地推動了法律援助工作規范化。

自《法律援助法》施行以來，全國法律援助案件數量及受援人數均大幅度提升。根據司法部統計數據顯示，2021年，全國法律援助機構共組織辦理法律援助案件近150萬件，受援人166萬余人，提供法律咨詢近1889萬人次。2022年，全國法律援助機構共組織辦理法律援助案件137萬余件，值班律師提供法律幫助95萬余件，受援人241萬余人，提供法律咨詢1980萬余人次。2023年，全國法律援助機構共組織辦理法律援助案件158.5萬余件，提供法律咨詢2000萬余人次。法律援助的覆蓋面不斷擴大，讓更多的困難群眾感受到了法律援助制度的溫暖。然而，由于我國法律援助制度起步較晚，其發展仍然存在不平衡、不充分的問題，是我國司法制度的一塊短板，如何在具體實踐中將頂層設計充分落實是函待解決的問題。

二、我國法律援助制度存在的問題

（一）經費保障不足

實踐中，基層法律援助經費普遍存在補貼金額較低，補貼撥付慢，律師辦案入不敷出甚至貼錢辦案等情況。為了解法律援助制度實施的基本情況，本文以在X省執業的律師為調查對象，發布了《X省律師參與法律援助案件情況的問卷調查》，截至2023年3月15日，本次調查問卷收集了584位律師參與法律援助案件的情況，其中執業3年以上的律師有366位，占比高達 62.67% ，調查結果能夠較為真實地反映近年來法律援助的開展情況

針對司法部在2019年10月17日發布的《關于促進律師參與公益法律服務的意見》中倡導“每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務或者至少辦理2件法律援助案件”。在筆者的調查中，有90位律師認為標準很低，可以輕松完成，占比15.52% ；369位律師認為標準一般，需要耗費一定的時間和精力，但可以順利完成，占比 63.22% ；107位律師認為標準較高，費時費力，還會影響工作，完成有一定難度，占比 18.39% ：17位律師認為標準太高，很難完成，平時工作太忙根本沒有時間，占比2.87% 。可見， 78% 以上的被調研律師認為司法部確定的律師參與公益法律服務的標準客觀可行，符合律師的工作現狀，并未過多增加額外工作。針對法律援助案件補貼問題，有7位律師認為補貼標準較高，高于服務成本實際支出，占比 1.15% ；151位律師認為補貼與實際服務支出基本持平，占比25.86% ；426位律師認為補貼標準太低，經常發生貼錢辦案的情況，占比 72.99% 。與此相對應的，在對法律援助制度的改進建議中，有516位律師認為法律援助補貼標準有待提高，占比高達 88.51% ；342位律師認為補貼發放有待進一步規范，占比 58.62% 0由此可以看出，對于律師來說，辦理法律援助案件并不比其他收費案件輕松簡單，有時甚至需要耗費更多的時間和精力，但由于辦案補貼標準不高，律師自己貼錢辦案的情況時有發生，這是導致律師參與法律援助積極性較低的原因之一。

我國各地的經濟發展水平差異較大，法律援助補貼標準也不盡一致。例如，根據《深圳市法律援助事項補貼標準》的規定，深圳市民事法律援助案件補貼標準為3500元，刑事法律援助案件補貼標準為3000元。根據《內蒙古自治區人民政府關于進一步加強法律援助工作的意見》的規定，刑事法律援助案件每案一般補貼800元至1600元，民事、行政法律援助案件每案一般補貼1000元至1800元。相比之下，類似內蒙古自治區這樣經濟發展水平較低的省市，各地區之間交通距離較遠，加之律師資源主要集中于呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、通遼市和赤峰市等地區，邊遠地區的法律援助需要律師付出更多的時間和金錢成本。然而，相比于其他城市，其法律援助案件的補貼標準卻比較低，補貼金額的評估機制也尚不健全，沒有根據案件階段以及需要付出的成本靈活分段計算補貼金額，補貼發放也待規范。

（二）法律援助律師隊伍建設不足

由于公職律師編制有限，現有的公職律師數量遠遠無法滿足法律援助案件的實際需求，辦理法律援助案件主要還是依靠社會律師。然而，我國律師資源高度集中，基層律師稀缺，法律援助律師隊伍建設不足，缺乏統一的平臺和管理制度，導致法律援助案件指派難，辦案質量難以保障等問題突出。

在本文的調查中，有110位律師表示從未收到過法律援助案件的指派，占比高達 18.73% 。在實踐中，法律援助案件補貼低、案情復雜、當事人文化水平不高等多重因素導致經驗豐富的律師很少承辦法律援助案件，法律援助案件反而成為了新手律師鍛煉的平臺。正是由于這樣的現狀，部分法律援助案件的辦案質量較低，無論是律師還是當事人的積極性都不高，長此以往，將會影響受援人群對法律援助的信任度，法律援助制度將難以真正發揮其應有的作用。

（三）案件質量監督機制缺位

建立法律援助案件質量監督機制是保障法律援助質量的重要舉措。當前我國法律援助案件質量缺乏評估和監督，案件回訪制度落實不到位，嚴重制約了法律援助的實際成效。2]《法律援助法》第五十七條首次以立法形式明確了法律援助案件的質量考核標準，即司法行政部門應當加強對法律援助服務的監督，制定法律援助服務質量標準，通過第三方評估等方式定期進行質量考核。但如何將該條款落實到位仍需要不斷探索。

司法部雖然發布了《民事行政法律援助案件質量同行評估規則》《刑事法律援助案件質量同行評估規則》，但在實踐中的落實效果并不理想。其規定的案件質量評估主體比較單一，由律師組成評估小組進行同行評估，對法律援助案件進行抽查，大多數地區都是每半年或者一年組織一次評估會，對已經結案的法律援助案件材料進行質量評估。這種方式雖然能夠保證評估團體的專業性，但只是事后評估，缺乏對法律援助案件辦案過程的評估。這種僅僅通過查看卷宗展開評估可能會導致部分評估標準沒有現實依據，例如，《民事行政法律援助案件質量同行評估規則》要求援助律師“全面履行告知義務”，首次約見當事人要告知部分事項，辦案過程中也有規定的告知事項，援助律師是否履行了告知義務在評估時是無法確定的。而且評估組具有臨時性，缺乏長效監督機制，監督力度明顯偏弱。此外，抽查的形式也存在一定漏洞，不能保證每一個法律援助案件都受到監督，案件評估與法律援助律師的評估不能有效結合起來，難以形成針對援助律師個人的長期評估機制，導致有些辦案敷衍的援助律師仍然在法律援助律師隊伍中。目前，對法律援助律師和援助案件的評估指標較單一和機械，不能充分反映援助案件質量，忽略了對受援人意見的采集，應當進一步優化。

三、我國法律援助制度的完善路徑

（一）完善法律援助案件資金保障制度

1.拓寬經費來源渠道

我國公益法律服務經費主要由兩部分構成：一是財政撥款；二是社會捐助。一方面，應當加大經費總量投入。公益法律服務首先應當是國家責任、政府責任。以法律援助為例，應足額保障援助經費的支出，法律援助機構應積極爭取財政撥款，擴大資金來源，為法律援助事業發展提供保障。另一方面，應著力推動社會團體對公益法律服務事業的捐贈。實踐中，公益法律服務經費基本都來源于財政撥款，社會捐助占比幾乎可以忽略不計。3]這種單一的經費來源方式不僅無法滿足我國公益法律服務事業對于經費的需求，也將會使國家財政不堪重負。[4]公益法律服務不僅是國家行為，也是一項社會公益事業。因此，除了財政支持外，企業、社會組織、事業單位、個人的捐贈也是公益法律服務重要的經費來源渠道之一，但是實踐中，社會捐助的熱情較低。這說明我國的公益法律服務社會捐贈還處于起步階段，仍然有較大的發展空間。[5]

為此，應當開辟多元化經費來源渠道。首先，應當加大對公益法律服務，特別是法律援助的宣傳。公益法律服務首先需要得到社會公眾的重視，才能吸引資金支持。應通過網絡渠道大力宣傳，讓社會組織、團體了解公益法律服務的內容和作用，認識到公益法律服務是與每個人的生活息息相關的重要民生工程。其次，鼓勵社會捐贈不能停留在“喊口號”的階段，而是要通過實質的獎勵制度激發社會捐贈的積極性。例如，政府可以對提供捐贈的企業、律所、律師實施稅款減免政策，并召開表彰大會，在媒體上進行宣傳，增強其捐贈的榮譽感。最后，應大力倡導法律服務行業的奉獻精神，鼓勵律協發揮帶頭作用，積極參與到公益法律服務捐贈事業中。

2.完善補貼標準

每個省市的經濟發展、地理條件都有各自的特點，法律援助補貼標準不能死板地設置，而是應當結合辦案成本、案件的復雜程度等因素分類分檔確定辦案補貼，并且將辦案質量與辦案補貼掛鉤，進一步提升法律援助案件的辦案積極性，提高辦案質量。

首先，各省市可以根據經濟發展水平的不同將縣（市、區）按需劃分一類補貼地區、二類補貼地區等，采取不同的補貼梯度，偏遠地區適當提高補貼金額。例如，《四川省法律援助補貼辦法》按照《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》進行分類，將省內成渝地區雙城經濟圈做為第一類地區，省內成渝地區雙城經濟圈以外的市（州）縣（市、區）做為第二類地區，分別確定補貼范圍。

其次，根據辦案階段的不同，科學設置補貼梯度，將補貼標準進一步細化。起訴的案件相較于未起訴的案件，即經訴前調解就解決的案件，補貼金額應當增加。刑事法律援助案件中可以區分偵查階段、審查起訴階段分別設置補貼梯度。刑事附帶民事案件復雜度更高，應當適當調高補貼金額。民事、勞動仲裁、行政訴訟審判階段法律援助案件，如果適用了小額、簡易程序，相比普通程序應當調低補貼金額。重大、疑難、復雜的案件，例如辦理可能判處死刑、無期徒刑的法律援助案件，可根據實際情況提高辦案補貼。異地辦案的案件相較于本地案件的補貼金額應當增加，邊遠貧困地區案件的補貼金額也應適當增加。

最后，將辦案質量與辦案補貼相掛鉤，以增強法律援助人員的事業心和責任感。將律師辦理法律援助案件的質量評估結果納入考核，評為“優秀”和“良好”的案件，可以每件增加一定的辦案補貼，評為“不合格”的應當扣除一定辦案補貼。

3.加強對經費的監管

設立法律援助經費監管機關，出臺細則明確監管職責。規范法律援助經費的使用，確保專款專用。建立線上臺賬，確保每一筆經費的使用透明化、公開化。定期將法律援助經費收支明細在官網進行公示，并公開法律援助案件補貼標準，接受群眾監督。同時，應當暢通投訴舉報渠道，設立網上投訴渠道、投訴電話等等，主動接受社會監督。

規范補貼發放，保障補貼及時到賬。落實《財政部、國家稅務總局關于法律援助補貼有關稅收政策的公告》，規范法律援助補貼發放免稅申報等工作，為法律援助人員服好務，調動其多辦案、辦好案的主動性和積極性。此外，法律援助機構應當按照法律規定建立高效的案件審查和發放補貼機制，對審查后符合要求的法律援助案件，法律援助補貼應當在2個月內及時向法律援助人員支付，任何單位和個人不得截留、挪用。

（二）加強法律援助專業律師隊伍建設

1.建立法律援助專業律師人才庫

一方面，應加強法律援助公職律師隊伍建設。從單純提供辦案經費轉為提供高質量的律師資源，統籌優化律師資源的地域配置。律師的地域分布基本遵循經濟規律，導致律師資源集中在經濟較發達區域，欠發達地區律師資源乏進而引發公益法律服務需求與供給矛盾的問題。這就需要政府將欠發達地區律師資源貴乏問題納人司法體制改革任務，合理配置公益法律服務人力資源，以保障人民群眾能夠均等地獲得法律服務。

法律援助機構可以以公開招聘的方式，通過統一招考、避選、聘任公職法律援助律師，建立法律援助律師資源庫，強化援助律師管理，提高法律援助服務質量。根據實際需求，通過調劑、輪崗等方式將公職律師配置到基層地區，保障邊遠旗縣經濟困難群眾及時獲得法律援助服務，提高邊遠地區的法律援助能力。

在公職律師隊伍建設中，可借鑒大學生選調制度經驗，鼓勵法學專業的大學生到基層法律援助機構工作，并為高校畢業生到基層工作搭建平臺和提供相應的優惠政策，使其為邊遠地區群眾提供有效的法律援助服務，提高公益法律服務均等化水平，促進社會公平正義的實現

另一方面，應完善法律援助社會律師人才庫建設。法律援助機構應當深入調研當地法律援助需求情況，科學設置法律援助律師人數，設置一定的準入門檻，與當地律所深入合作，選取有一定執業經驗、熱心公益、責任心強的優秀律師充實法律援助人才庫。完善法律援助律師管理制度，根據律師執業年限不同、擅長領域不同進行分類備案，提升法律援助案件指派的科學性、合理性。例如，對于重大疑難案件、社會關注度高的案件以及特殊人群的案件，應當指派執業年限長的比較有辦案經驗的律師提供援助，保障法律援助的質量。

2.建立正向激勵機制

一方面，對于公職法律援助律師，如果完成一定的基層服務年限，可以從政策上為其提供更加良好的、常態化的職業發展前景，例如司法局等法律部門可以在招考中專門針對在基層從事法律援助工作達到一定年限的公職律師設置相關崗位。另一方面，對于兼職法律援助律師，可以根據案件考核結果建立一定的獎勵機制，量化考核結果。將法律援助案件評估結果與律師的評優、律所考核結合起來，激發律師和律所參與法律援助的熱情。堅持物質獎勵與精神獎勵相結合。對于案件評估結果為優秀的法律援助律師給予獎金獎勵和表彰，例如獎杯、證書、錦旗等等。法律援助機構可以根據辦案數量、辦案質量、群眾滿意度等指標每年組織評選一次優秀法律援助律師，并選出其代理的優秀法律援助案例，匯編成案例冊進行宣傳。對辦案質量高、群眾反饋好的優秀法律援助律師進行表彰鼓勵，結合其辦理的案件在新聞媒體上進行專題宣傳，增強律師的社會榮譽感和職業認同感。

3.建立法律援助律師退出機制

《法律援助法》第六十三條詳細規定了律師的法律責任，有無正當理由拒絕履行法律援助義務或者怠于履行法援義務、擅自終止提供法援工作、收取受援人財物等情形的，司法行政部門依法給予處罰。因此，應當按照法律規定處理法律援助律師違法違規行為，并實行強制退出制度。對于辦案數量不符合要求、辦案質量不達標、考核不合格，甚至出現侵犯受援人合法權益等違規違法行為的，應當從嚴處理，移除出法律援助律師隊伍，確保法律援助律師隊伍始終保持高水準、高質量。此外，法律援助機構應當強化法律援助律師執業紀律和執業素質培訓，可以與律協合作定期舉辦一些相關培訓講座、知識競賽等活動，推動法律援助律師隊伍專業化、職業化，通過提升法律援助律師隊伍的素質與能力來實現法律援助服務高質量發展。

（三）加強法律援助案件質量監管

1.規范法律援助服務標準化建設

《法律援助法》在全面總結各地規范性文件實施的成功經驗和有益做法的基礎上，對“法律援助程序和實施”設立專章作了詳細而完備的明確規定，規定了便捷化的法律援助措施。各省市應當在此基礎上因地制宜，進一步細化具有可操作性的地方法律援助實施標準，建立法律援助案件的指派、承辦、會見、調查取證、庭審、案卷歸檔等全流程服務標準。例如河南、廣東、四川等省份依據《法律援助法》的規定，結合當地實際，圍繞申請受理、指派管理、信息共享、志愿服務等具體的法律援助環節，更進一步細化了配套制度，以保障法律援助制度更加規范化地落實。

此外，還應加強法律援助律師業務培訓，為受援人提供專業化、標準化的服務。可以將線上與線下相結合，多形式、多角度開展法律援助系列培訓，提高法律援助律師服務能力，設置小班制課堂，實行“一對一”“手把手”授課，由優秀法律援助律師傳授辦案技能技巧，講解辦案服務標準要求，從而規范法律援助案件的辦案流程，提升法律援助服務效果。

2.完善法律援助案件質量監管機制

細化案前、案中、案后各環節質量監管，實現法律援助案件監管全覆蓋。在案前，嚴格落實《法律援助法》的相關規定，依法審查案件是否符合法律援助范圍，簡化流程，為特殊案件暢通援助渠道，在立案時充分了解受援人意愿，結合案件復雜程度、受援人意愿等因素及時指派合適的律師開展法律援助工作。在案中，通過旁聽庭審，征集受援人、案件承辦法官的意見等方式，對援助律師進行監督，避免律師消極辦案，保障受援人的合法權益。在案后，通過案卷檢查、專家律師評審、回訪受援人等方式做好案件質量評估。可以參考北京、浙江等地實行的法律援助案件庭審旁聽、法官意見征詢、受援人滿意度評價與回訪、電子案卷結案審核、案件質量評估“五位一體”的質量監控體系，及時組織評估專家對案件進行抽評和通報，促進法律援助辦案質量的提升。

3.落實法律援助案件回訪制度

法律援助機構應建立落實法律援助案件回訪制度，深入了解受援人的滿意度，保障受援人的問題得到有效解決。案件回訪制度有利于幫助法律援助機構改善服務態度、提高辦案質量，使法律援助保護弱勢群體的形象進一步深入民心。法律援助機構可以采取電話回訪、實地回訪等多種方式了解案件情況，傾聽群眾對法律援助工作的意見和建議，詳細向受援人了解案件辦理情況、案件辦理質量、辦案人員是否遵守廉潔紀律、是否違規收取費用、是否盡職盡責等事項，并在案件辦結后圍繞受援人訴求進一步跟進案件執行履行情況。

四、結語

法律援助制度的實施在維護弱勢群體合法權益、化解社會矛盾、維護社會穩定、構建和諧社會等方面發揮了積極顯著的作用。經過二十多年的實踐，我國法律援助工作已經取得了一定成效，但仍存在一些問題，廣大法律援助工作者任重而道遠。基于《法律援助法》的出臺和實施這一背景，各省市應當結合地方實際情況，及時推進地方立法工作，做好相應的立、改、廢工作，不斷規范、細化法律援助制度的落實。不斷提高法律援助資金保障，加強法律援助隊伍建設，嚴格監管法律援助案件質量，使法律援助惠及更多有需要的群體，維護公民的合法權益，維護社會公平正義的實現。

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（責任編輯 魏煒娜）