鄉村振興下的農村房地一體不動產確權登記探討

摘要：隨著城鎮化建設和鄉村振興戰略的不斷推進，以不動產統一登記方式開展房地一體農村宅基地確權登記，作為農村沉睡資產盤活、集體經濟組織要素釋放的有效抓手，作用愈加凸顯，作為推進農村發展的實際利益紐帶及農民財產利益的重要內容，更是盤活土地要素的有序配置、農村產業發展布局重組的支點環節之一。但是在歷史遺留問題多、集體經濟組織所有制主體權屬不清、基層技術支撐能力不足等諸多現實問題的限制之下，確權登記工作開展面臨一定阻力，如何開展機制創新是農村房地一體不動產確權登記工作中的突破難點。因此，文章對農房地一體不動產確權登記做簡要探討，認識現狀并提出改進建議，以促進農房地一體不動產確權登記工作的順利開展。

關鍵詞：鄉村振興；農村房地一體；不動產確權登記

房地一體宅基地與集體建設用地使用權和房屋所有權確權登記是鄉村振興的基礎性工作，旨在明晰集體產權邊界和完善新型集體經濟組織運行基礎，但基層自然資源工作力量不足與鄉村振興工作人才需求之間的矛盾客觀存在，原有的宅基地管理方式和集體經濟多元化發展不相匹配，又由于群眾法治觀念和歷史遺留下的集體資產糾紛多面疊加，使得農村房地一體化的確權登記工作既是技術層面工作推進的阻力，又成為深化農村改革的掣肘，因此，深入研究和制定切實有效的辦法以開展農村房地一體化的宅基地和房屋確權登記工作尤為重要。

一、鄉村振興

（一）基本概念

鄉村振興戰略是新時代我國加快城鄉一體化發展進程中國家的具體戰略，旨在通過制度和科技雙協同，經濟發展—社會進步—生態文明三維協同，構建可持續發展模式，以打破城鄉二元分割結構、聚焦農民感受體驗、激發農村內部活力為實施切入點的戰略，內涵共包括5項戰略，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的具體內涵。

（二）鄉村振興對農村房地一體不動產確權登記的影響

鄉村振興戰略下宅基地確權登記工作呈現“制度+技術+產權+治理+服務”五維協同的創新模式。

制度創新層面：政府深化農村宅基地制度變革，通過權能分置，明晰農村土地集體所有權、農民宅基地使用權及資格權“三權”。浙江三門縣推行宅基地確權登記《操作規范》，按歷史遺留問題形成清單與宅基地登記服務程序形成制度規范，共解決權屬糾紛2.3萬宗，確權登記提速45%。

技術賦能層面：應用無人機傾斜攝影、三維掃描激光測距儀等高精度測繪技術手段，形成“天-空-地”三維調查監管平臺。內蒙古鄂托克前旗首推“技術服務團隊+網格員”，對全村所有0.8萬宗宅基地進行精確測繪，建成數字化地籍動態數據庫，做到“圖上有數、以數管圖”。

產權激活層面：確權賦權后賦予合法有效的產權證明，寧夏金鳳區園林村閑置房出租率提升78%，融資金額達到3000萬元以上。明晰的產權推動土地集約經營，借力社會資本經營鄉村產業，培育新型農業經營主體52家。

矛盾化解層面：創新“三榜公示、四簽確認”陽光程序，建立“村-鎮-縣”三級聯動調解機制。鄂托克前旗針對爭議地塊實施“一案一策”，運用GIS技術還原歷史權屬演變，調解成功率達98%，為集體建設用地入市破除制度障礙。

服務升級層面：政務協作方面，浙江三門縣實現“不動產登記+政務網+銀行+平臺”四網聯動，辦理時間縮短三分之一。服務升級方面，通過實現網上咨詢、登記進度查詢、申請書電子簽名等功能，浙江德清縣實現線上預約、網簽登記、電子證照和紙質證照申請簽發“四同步”，全省“最多跑一次”成功改造成“不用跑”。

二、農村房地一體不動產確權登記

（一）定義

農村房地一體不動產確權登記，是通過對農村宅基地和集體建設用地的房屋、土地權利進行逐宗權利調查登記發證的確權流程，依法依規確認土地產權保障農民合法權益的過程。

（二）重要性

1. 促進農村土地房屋管理規范化

深入推進農村土地房屋權屬調查、確權認證及證書發放，逐步建立完整、全面的農村土地房屋登記管理規范化制度，既能為農村土地及房屋資源的規范利用與科學規劃提供準確、科學的信息和法律依據，也可以更好地提高土地管理的準確性、效率性。此外，農村土地房屋管理權屬調查、確定及證書發放工作，也會強化農村土地房屋管理使用狀況的監控，在確定權屬信息的基礎上對農村土地房屋領域的違法違規用地、違章建設等問題，及時發現并進行監督與制止，維護農村土地市場秩序，保障農村土地資源可持續發展，提高土地房屋管理工作管理水平。

2. 保障農村社會的穩定和諧發展

一方面，農村房地一體不動產的初始產權清晰能夠降低農村社會的矛盾和糾紛發生率。在產權清晰明確的情況下，社會成員之間因產權界定不明而引起的矛盾和糾紛就會顯著減少，這就能夠在很大程度上降低農村社會進行社會治理的成本，并有助于維護一個更為和諧、安定的社會秩序。另一方面，農村房地一體初始產權登記也有助于增強農民的法治意識。在農村初始房地不動產權登記中，農戶能夠更加深入、切實地理解法律產權對于產權保護的意義，也能在一定程度上增強農戶的法治意識，并有助于加強農村社會的法治化程度。另外，農民的確權登記能夠讓他們對于自己的產權更加珍惜，他們在開展生產活動時積極性也會顯著增強，這對于農村社會經濟的發展壯大都是極為有利的，也能夠為農村社會的和諧穩定營造一個更為堅實的經濟條件。

三、農村房地一體不動產確權登記的現狀

（一）基層自然資源隊伍建設不足

當前，我國基層自然資源管理力量并不充足，尤其是下級管理部門不僅存在人手不足的問題，而且在此基礎上，隊伍構成中，部分工作者專業技術能力、業務水平有待強化和完善，不僅會影響日常工作，也會對確權登記的關鍵性工作造成不同程度的影響。以某縣自然資源部門為例，存在明顯的人員不足，該縣自然資源管理部門人員僅20人負責確權登記以及相關工作，然而，該縣農村的面積比較廣闊，所需要確權登記的房屋數量極為龐大。該縣每年需要處理的確權登記案件數量便達到了5000以上，但人員平均處理的確權登記案件達到了250起，這一數量超出了很多人的正常承受能力。

（二）鄉村規劃與宅基地管理滯后

目前，農村規劃和農村宅基地用地制度的調整改革并沒有及時跟上時代的步伐，滯后的局面突出。因為缺乏科學合理的規劃指導，在農村規劃及農村宅基地管理工作中很難有效地指導和支撐確權登記工作的順利進行。這種滯后勢必造成宅基地無序使用，部分地區出現了宅基地的分配不均、無序無規和不符合城鄉規劃的土地無法改建的情況，對農民的居住權利損害較大，也會無形中加劇土地的供需矛盾。某鎮就因為農村規劃缺少科學合理性，宅基地分散地亂用，有的農戶有多處宅基地，有的困難戶沒有土地可用，在該鎮20%的宅基地都是荒廢的。因為農村宅基地管理滯后，一些村民在未取得宅基地土地使用權證書的情況下，擅自動工，建蓋了不符合城市和鄉村規劃的房屋，無法取得宅基地的產權證書。

（三）不動產宣傳教育工作不到位

對農村房地一體不動產登記確權工作的宣傳普及工作不夠全面深入，也會影響到農民群眾對確權登記工作的重視程度及對確權登記相關工作的了解。當前，在農村中缺乏宣傳工作，導致許多農民對確權登記工作缺乏了解，對確權登記的概念、意義以及對農民自身權益的保護仍不了解。這種不透明的信息傳播方式，很大程度上影響農民群眾參與房地一體登記的積極性及主動性，例如某地區在進行確權登記工作時，因相關宣傳教育工作開展不到位，大多數農民對確權登記工作不了解，正是因為這一不透明的信息傳播，農民群眾對農用地確權登記積極性不高。

（四）一戶一宅的認定標準不明確

目前，全國各地在“一戶一宅”的認定標準上，還沒有形成一個統一、明確的標準規范體系，給全國范圍內的農村房地一體不動產確權登記工作帶來了較大困難與問題。不同地區對“一戶一宅”的認識理解度與執行不一致，導致在具體執行層面缺少一個具有普遍性、可執行、可操作的標準依據與準繩，不利于集體土地上房屋與宅基地統一登記的順利推進。認定不統一、不明確，在一定程度上加劇了確權登記工作的復雜、不確定性，給確權工作人員在認定此類事件、案例時造成了較大的困擾，把握政策的限度難以到位；降低了政策的公平性、可操作性，使不同地區、不同農戶在集體土地上房屋與宅基地確權登記工作中的待遇與結果不一致。

（五）土地房屋遺留問題突出

在土地、房屋領域有著大量歷史遺留問題，這些問題歷史久、情況復雜、牽涉面廣，容易給當前農村房地一體不動產確權登記工作帶來前所未有的困難。這些問題屬于產權邊界不明確、產權和面積權屬產生爭議、歷史時期權屬界址線轉移變化、歷史違章建筑處理等相關問題，每種都需要認真細查確定。由于問題復雜性及歷史性，需要大量人力、物力進行解決。工作人員大量時間與精力用于問題的逐個梳理、調查落實，使每一個細節都確認準確、每一個權屬清晰界定。同時，問題牽涉面廣，多帶有一定的社會矛盾、利益沖突，處置不當容易造成新的社會問題。

四、鄉村振興下的農村房地一體不動產確權登記對策

（一）加強基層自然資源隊伍建設

在農村房地一體不動產確權登記工作推進過程中，加強基層自然資源隊伍建設是賦能鄉村振興、夯實集體經濟產權基礎的關鍵步驟。

第一，構建“政策+技術”雙輪驅動的培訓體系。針對現有基層自然資源管理人員，需建立階梯式培養方案。基礎層開展《鄉村振興土地管理法實施條例》專項解讀，強化集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”等政策認知；技術層引入無人機航測、三維建模等現代測繪技術實訓，重點提升集體資產數字化確權能力；管理層開設集體經濟組織產權制度改革案例研討，培養運用登記成果指導集體資產運營的創新思維。

第二，創新“過程+結果”雙重考核激勵機制。建立包含鄉村振興指標、集體經濟服務成效的新型考核體系。過程考核設置“集體土地權屬糾紛調處率”“登記數據支撐產業項目數”等動態指標，結果考核增設“集體經濟增收貢獻值”“鄉村振興示范點建設參與度”等效能指標。推行“星級專員”評定制度，對推動集體經濟項目落地的優秀人員給予股權激勵，對在鄉村振興重點幫扶村表現突出者開通職稱評審綠色通道，形成“能者上、優者獎”的良性競爭機制。

第三，建立“登記+運營”雙通道機制。拓展基層國土隊伍，建立“確權登記服務小分隊”，幫助集體經濟組織開展資產核查、評估定價、流轉指導等全過程工作。建立集體經濟發展“一本賬”，把登記信息與農村產業項目精準匹配，按期編制《集體資產運營決策報告》，服務鄉村振興規劃。推行“登記員+集體經濟合作社”雙向掛職，將確權工作直聯集體經濟發展。

（二）完善鄉村相關的規劃與編制

為全面優化鄉村規劃與宅基地管理制度，確保其精準對接鄉村振興戰略目標，構建集體經濟發展與土地集約利用的雙贏格局。

第一，構建“多規合一”的鄉村振興空間藍圖。制定鄉村規劃時應統籌國土空間規劃、集體經濟發展規劃和生態保護區規劃，建立“三位一體”規劃體系。運用GIS空間分析技術開展鄉村資源全域調查，建立包含耕地質量、生態承載力、集體建設用地潛力等指標的數據庫。在規劃中預設“集體產業預留地”模塊，結合各村特色產業方向（如鄉村旅游、特色種植等），劃定可流轉的集體經營性建設用地范圍，明確容積率、建筑風貌等控制指標，為集體經濟項目落地預留空間接口。

第二，創新“宅改+集體經濟”融合發展機制。在宅基地管理中嵌入集體經濟增值模塊，探索“宅基地資格權認定+集體資產入股”模式。建立宅基地有償退出與集體經濟發展掛鉤機制，對自愿退出宅基地的農戶，可將其指標折算為集體股份合作社的優先股。創新“共享宅院”運營模式，將閑置宅基地納入集體經濟統一經營，打造鄉村民宿集群、非遺工坊等業態，形成“保底收益+增值分紅”的利益分配機制。

第三，建好“數圖結合+區塊鏈”智慧管理平臺。通過BIM技術建立農村數圖結合體，對宅基地、農村集體建設用地等進行三維立體建模上圖，實現實時監控規劃實施動態。搭建“確權登記+規劃審批+資產管理”全流程區塊鏈上鏈平臺，確保集體資產可查可溯。上線“一村一圖”鄉村振興平臺，實時掌控宅基地撂荒、村集體產業用地供應等情況，服務集體經濟組織科學決策。

（三）加強不動產的宣傳教育工作

為了更好地增強廣大農民對農村房地一體不動產確權登記工作的認識程度與參與熱情，可以設立“認知培訓—價值傳遞—共同分享”的三層次宣傳教育模式，并強調農村不動產確權登記對鄉村振興戰略背景下農村集體經濟發展中的帶動作用。

第一，打造“政策宣講+集體經濟”沉浸式教育場景。創新“田間課堂”“文化禮堂夜學”等鄉土化宣講模式，邀請鄉村振興領域專家與集體經濟帶頭人組建宣講團。采用“政策解讀+致富案例”雙軌制教學內容，既闡釋確權登記對集體資產保值增值的法律保障作用，也展示宅基地流轉、集體經營性建設用地入市等改革試點村的增收實例。

第二，構建“全媒體+集體經濟”立體化傳播矩陣。制作“確權登記賦能鄉村振興”系列短視頻，通過鄉村大喇叭、短視頻平臺、鄉村電視頻道多終端傳播。設計“集體經濟產權明白卡”，以圖文并茂的形式展現確權登記與集體分紅、產業項目落地的因果關系。在集體經濟組織年會上設置“確權知識擂臺賽”，將參與率與集體福利掛鉤，激發農民主動學習確權知識的內生動力。

第三，實施“能人帶動+集體經濟”參與式激勵機制。培育“確權登記明白人”隊伍，遴選村集體經濟合作社理事、返鄉青年等鄉賢作為宣傳大使。建立“宣傳貢獻積分制”，對協助開展宣講、調解權屬糾紛的農民給予集體經濟收益分成獎勵。開展“最美登記戶”評選，對積極配合確權工作的家庭授予優先承包集體產業項目的資格，形成“知登記、懂政策、享紅利”的良性循環。

（四）明確“一戶一宅”認定標準

為有效化解“一戶一宅”政策執行中的不統一問題，制定全國統一認定標準，要結合當前鄉村振興戰略實施要求，進一步突出集體經濟可持續發展原則。

第一，構建“鄉村振興導向”的認定標準框架。將“戶”的認定與鄉村振興中人口統計口徑對接，對進城落戶農民保留宅基地資格權的情形作出專項規定；在“一宅”面積標準中增設彈性條款，對集體經濟組織發展鄉村旅游、特色民宿等產業所需的配套設施用地給予適當傾斜；建立與鄉村振興重點幫扶村相匹配的特殊認定機制，對集體經濟薄弱村的宅基地歷史遺留問題開辟綠色通道。

第二，建立“集體經濟聯動”的政策宣貫機制。開發“政策+集體經濟”雙講課件，闡釋確權登記與集體資產保值增值的因果關系；制做“集體經濟權益保障”專題宣傳資料，展示宅基地規范管理與集體分紅能力提升的正向關聯；開展“集體經濟合作社參與式”政策培訓，邀請合作社理事長現身說法，解析政策對集體產業發展的支撐作用。

第三，健全“動態校準”的標準優化機制。建立全國“一戶一宅”政策執行監測數據庫，設置集體經濟活躍度、鄉村振興指標完成度等關聯參數。定期評估認定標準對集體經濟發展的適配性，對集體經濟強村探索宅基地資格權跨區域配置等創新做法，及時總結形成標準修訂參考案例。

（五）妥善處理土地房屋遺留問題

解決農村房地一體不動產確權登記中存在的歷史遺留問題，必須建立“消化問題—保障權益—促進發展”的三維化解路徑，重點加強鄉村振興視野下的集體經濟可持續發展能力。

第一，開展“鄉村振興導向”的遺留問題全域核查。建立“多規合一”核查體系，對歷史違章建筑進行三維激光掃描建模，疊加國土空間規劃、集體經濟發展規劃等數據進行空間分析。重點核查三類問題：集體產業用地上的歷史建筑，評估其保留價值對集體經濟產業鏈延伸的支撐作用；傳統村落內的違章建筑，考量其作為文旅資源對鄉村振興示范帶建設的潛在貢獻；因政策變遷形成的跨集體經濟組織權屬糾紛，探索建立區域協作處理機制。

第二，制定“集體經濟適配”的分類處置方案。對集體經濟合作社產業用地上符合規劃的違章建筑，允許通過補辦手續納入集體資產證券化范疇；對具有鄉愁價值的傳統建筑，探索“違章轉正+文旅開發”模式，其收益按一定比例反哺集體經濟組織；對因規劃調整產生的遺留問題，建立“指標置換+集體收益平衡”機制，確保農民權益不受損。

五、結語

總之，農房地一體化不動產登記發證工作是鄉村振興的重要基礎工作，是維護農民合法權益的“護身符”，是發展壯大集體經濟、全面激活農村生產要素市場“金鑰匙”，對促進農村土地集約化利用、規范農村集體資產管理以及構建新型城鄉關系的作用愈加凸顯。但同時當前不動產登記工作中還存在諸多困難，需要統籌多方力量，合力破解。各級政府和管理部門要繼續做好基層隊伍建設、做好規劃編制和整理、作好宣傳普及和教育、做好農房不動產登記和設施農用地土地權屬性質等方面的認定及歷史遺留問題等，保障農村房地一體不動產登記發證工作的有序開展，切實促進農村社會經濟發展、推動鄉村振興。隨著社會發展、技術進步和政策法律的進一步完善，農村房地一體不動產登記發證工作也將收獲新的成績。

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（作者單位：泰順縣自然資源和規劃局）