優化內蒙古縣域戶籍人口布局研究

摘" 要：縣域作為城鄉融合發展的基本單元，在實施鄉村振興戰略、推進新型城鎮化進程等方面占有重要地位，對縣域人口變化情況進行分析研究，能夠從更深維度揭示人口變化和流動規律。本文以內蒙古各旗縣區統計公報中戶籍人口數據為基礎，對2020-2023年全區縣域戶籍人口變化情況進行分析，并提出優化內蒙古縣域人口布局的對策建議。

關鍵詞：內蒙古" " "縣域" " "戶籍人口" " "布局

戶籍是公共服務與資源分配的基準，也是政治參與與社會治理的依據，與制度性權利、長期資源配置、社會穩定等要素深度綁定，戶籍人口具有更強的文化歸屬和社會認同，能更穩定地反映一個地區的長期人口特征。經研究分析，內蒙古大多數旗縣的戶籍人口大于常住人口，戶籍人口變化趨勢與常住人口變化趨勢①具有明顯的一致性，研究內蒙古縣域戶籍人口變化趨勢對優化縣域人口布局、助力全區實現人口規模與經濟結構動態平衡具有參考意義。

一、內蒙古縣域戶籍人口分布及變化情況

（一）總體分布情況

截至2023年底，內蒙古有103個旗縣區，本文將其分為市轄區、縣級市、旗縣（包括自治旗縣）。其中市轄區23個，占全區旗縣區數量的22.3%，市轄區戶籍人口占全區戶籍人口的29.7%，較2020年增加了0.6個百分點；縣級市11個，占全區旗縣區數量的10.7%，縣級市戶籍人口占全區戶籍人口的8.2%，較2020年比例基本保持不變；旗縣69個，占全區縣域總量的67%，旗縣戶籍人口占全區戶籍人口的62.1%，較2020年減少了0.6個百分點。

（二）近六成旗縣區戶籍人口有所減少

從戶籍人口增加的旗縣區看，相比2020年，2023年內蒙古戶籍人口增加的旗縣區有25個，不足全區103個旗縣區的1/4，分布在全區10個盟市，通遼市和興安盟沒有戶籍人口正增長的旗縣區，戶籍人口增加的25個旗縣區中有14個市轄區，占比為56%，鄂爾多斯市康巴什區、二連浩特市、烏海市海南區、阿拉善盟阿拉善右旗、呼和浩特市賽罕區人口增速最快，分別為39.5%、32.14%、12.34%、10.62%、10.23%。從無變化的旗縣區看，2023年內蒙古戶籍人口無變化的旗縣區有17個，分布在全區7個盟市，其中旗縣12個，市轄區只有2個，分別為包頭市昆都侖區和巴彥淖爾市臨河區。從減少的旗縣區看，2023年內蒙古戶籍人口減少的旗縣區有61個，占全部旗縣區數量將近60%，分布在全區10個盟市，只有烏海市和阿拉善盟沒有戶籍人口減少的旗縣區，61個戶籍人口減少的地區大部分為旗縣，共48個，戶籍人口減少的市轄區7個，縣級市6個，赤峰市阿魯科爾沁旗、通遼市科爾沁區、興安盟阿爾山市、鄂爾多斯市鄂托克前旗、呼倫貝爾市根河市人口減少最快，分別為16.76%、12.76%、9.23%、8.91%、7.23%。

（三）市轄區戶籍人口增加，縣級市和旗縣戶籍人口減少

從市轄區看，相比2020年，2023年內蒙古23個市轄區中，戶籍人口增加的有14個，占比達到60%以上；戶籍人口無變化的有2個，分布在包頭和巴彥淖爾；戶籍人口減少的有7個，分布在包頭市、赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市。從縣級市看，2023年內蒙古11個縣級市中，戶籍人口增加的縣級市僅有2個，分別為錫林浩特市和二連浩特市；戶籍人口無變化的縣級市有3個，分別為烏蘭浩特市、滿洲里市、霍林郭勒市；戶籍人口減少的縣級市有6個。從旗縣看，2023年內蒙古69個旗縣中，戶籍人口增加的僅有9個，分布在鄂爾多斯市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、阿拉善盟；戶籍人口無變化的旗縣12個，分布在包頭市、鄂爾多斯市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟；戶籍人口減少的有48個，分布在除烏海市和阿拉善盟外的其他10個盟市。

（四）中西部盟市縣域戶籍人口情況整體優于東部盟市

從呼包鄂烏地區看，相比2020年，2023年呼和浩特市9個旗縣區中，戶籍人口4個增加、5個減少，增加的4個地區均為市轄區；包頭市9個旗縣區中，戶籍人口2個增加、5個減少、2個不變，增加的2個地區為市轄區包頭市九原區和包頭市石拐區；鄂爾多斯市9個旗縣區中，戶籍人口6個增加、2個減少、1個不變；烏蘭察布市11個旗縣區中，戶籍人口1個增加、10個減少，增加的地區為僅有的市轄區烏蘭察布市集寧區。

從東部盟市看，赤峰市12個旗縣區中，戶籍人口1個增加、11個減少，增加的地區為市轄區赤峰市松山區；通遼市8個旗縣區中，戶籍人口5個減少、3個不變；呼倫貝爾市14個旗縣區中，戶籍人口1個增加、10個減少、3個不變，增加的地區為市轄區呼倫貝爾市海拉爾區；興安盟6個旗縣區中，戶籍人口4個減少、2個不變；錫林郭勒盟12個旗縣區中，戶籍人口3個增加、4個減少、5個不變，增加的地區為2個縣級市與錫林郭勒盟西烏旗。

從西部盟市看，巴彥淖爾市7個旗縣區中，戶籍人口1個增加、5個減少、1個不變，增加的地區為巴彥淖爾市烏拉特前旗；烏海市3個市轄區，以及阿拉善盟3個旗，戶籍人口全部為正增長。

綜合看，全區12個盟市中，戶籍人口增加情況較好的有烏海市、阿拉善盟、呼和浩特市、鄂爾多斯市，戶籍人口減少較嚴重的有烏蘭察布市、赤峰市、呼倫貝爾市。

二、對策建議

（一）全面監測評估，加快前瞻性研究與試點改革

一是成立縣域人口高質量發展領導小組，建立“人口-產業-資源”三維考核指標體系及縣域人口大數據監測平臺，定期發布縣域人口流動趨勢報告，動態調整人口政策工具箱，著力構建縣域人口規模梯度合理、流動暢通有序的新格局。二是組織專家對人口下降嚴重、財政自給率不高的旗縣進行重點調研評估，分析人口減少原因，制定包含人口密度、經濟規模、資源稟賦、公共服務覆蓋率等的量化指標體系，結合區域發展戰略，創新性開展“撤縣并市”“縣縣合并”可行性研究，分析合并后的行政管理成本縮減比例及資源整合潛力，確保政策實施前瞻性。三是加快推行“服務型行政區劃”試點改革，優先選擇人口規模小、人口流失嚴重、經濟增長緩慢的相鄰旗縣，試點合并為“功能型市轄區”，保留原有區劃與文化符號，重點強化政務服務中心跨域通辦能力，建立電子戶籍檔案庫，實現社保、醫保等高頻事項“一網通辦”，降低居民遷移成本。

（二）科學規劃管理，建設生態移民與安居工程

一是科學規劃生態移民搬遷，強化安置區綜合承載力，以生態紅線與資源承載力評估為基礎，加快推進生態核心區、地質災害高發區的零散居民搬遷，對處于生態脆弱區的旗縣，制定差異化搬遷方案，創新實施“資金補貼+土地置換+就業優先”搬遷補償模式。二是全面開展區域評估，加強差異化空間管控，優化聚落體系，劃定“禁居區、限居區、宜居區”三級管控分區，明確各類區域的管理責任和發展方向，加快聚落體系向生態管護驛站轉型改造。三是完善生態補償機制，創新人口調控政策工具，建立“縱向補償+橫向購買”雙軌機制，通過政府補貼、碳匯交易等方式進行遷移補償，對主動遷往城鎮的農牧民給予購房政策優惠，保留土地承包權的同時享受城鎮居民待遇，形成人口流動的“推-拉”合力。四是建立“中心鎮-特色村-生態站”三級人口布局，推動公共服務資源向中心鎮傾斜，試點推進撤鄉并鎮，引導牧民向城鎮梯度集聚，原住地保留少量生態管護崗位，形成“季節性放牧+城鎮定居”的彈性居住模式。

（三）立足資源稟賦，加快產業下沉與模式創新

一是突出旗縣資源稟賦，推動特色產業鏈條延伸，針對生態脆弱區資源稟賦，重點發展環境友好型產業，在草原退化區推廣“家庭牧場+合作社”的草畜平衡模式，配套建設冷鏈物流與有機畜產品認證體系。在沙漠邊緣地帶發展光伏治沙產業，通過“板上發電、板間種植、板下養殖”實現土地復合利用。在生態旅游資源富集區打造特色民宿集群與自然教育基地，培育生態管護員、研學導師等新職業。二是培育“縣域+園區”聯動模式，引導特色企業向縣域下沉，配套建設標準化廠房和物流體系，創新“飛地經濟”模式，按“稅收分成+生態補償”機制共享收益，支持生態旗縣與經濟強縣共建產業園區，引導勞動年齡人口向園區轉移。三是突破地域限制匯聚高端要素，統籌建立“旗縣云創中心”及“虛擬人才飛地平臺”，打通呼和浩特、包頭等中心城市與縣域的數字化協作網絡，設立“縣域品牌加速器”，提供品牌策劃、IP打造、全網營銷等全鏈條服務，形成“研發在都市、轉化在縣域、收益在全國”的新型產業格局。

（四）聚焦戍邊興業，加強人口黏性與集聚活力

一是實施邊境縣域振興計劃，強化邊境縣域人口國防與經濟雙重功能，打造“智慧邊防+民生服務”數字化平臺，建立“邊境人口服務驛站體系”，加快重點交通節點“草原驛站”布局，集成政務辦理、醫療急救、物流配送等功能，擴大民兵預備役混合編隊，常態化開展聯合巡防。二是設立邊民守邊津貼動態調整機制，按邊境線長度、巡邊頻次、地理風險發放差異化補助，實時記錄巡邊軌跡并自動生成考核報表，對主動發現邊境異常活動、協助處置突發事件者給予一次性獎勵。三是建立“戍邊家庭”榮譽制度，建立精準識別和梯度激勵機制，強化子女高考加分、公務員定向招錄、公共服務免費享受等政策激勵。四是實施“口岸經濟驅動型人口集聚工程”，搭建跨境貿易數字樞紐，發展跨境電商直播、邊貿物流等新業態，制定差異化人口導入政策，對在口岸從事跨境電商、物流服務的人員給予政策優惠，帶動人口向口岸縣域城鎮聚集。

參考文獻：

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[3]雷剛.城鄉融合中的縣域人口集聚式收縮：影響及應對策略[J].中國人口·資源與環境，2024（11）：1-11.

[4]鄒一南，彭曉靜，張煥.城鄉雙向戶籍制度改革與城鄉人口雙向流動融合[J].南京農業大學學報（社會科學版），2024（11）：25-36.

（作者單位：1.呼和浩特市委組織部人才發展中心；2.內蒙古自治區宏觀經濟研究中心）

責任編輯：張莉莉