文物預防性保護檢察公益訴訟路徑探析

摘 要：對于文物和文化遺產存在嚴重損害風險的情形，檢察機關可以充分發揮公益訴訟制度優勢，督促行政機關依法履職消除風險隱患。案件辦理過程中應充分發揮磋商的獨特功能，督促行政機關依法查明違法事實并立即整改，從而實現對公益的及時有效保護。這類案件中公益損害問題往往涉及多個行政機關，分別監督難以有效保護公益的，檢察機關可依法監督地方政府，督促其統籌履職，實現案涉問題的系統治理。

關鍵詞：行政公益訴訟 文物保護 嚴重損害風險 磋商 監督對象

一、基本案情及辦案過程

云岡石窟位于山西省大同市境內，其保護區包括地上保護區和地下保護區，保護區之外設有建設控制地帶。A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區開采范圍與云岡石窟地上、地下保護區和建設控制地帶范圍存在不同程度的重疊，且A煤礦和C煤礦已涉嫌侵入云岡石窟地下保護區開采，威脅云岡石窟安全。

山西省人民檢察院（以下簡稱“山西省院”）于2024年1月22日、1月25日分別對山西省自然資源廳、大同市人民政府立案。2月7日，山西省院與山西省自然資源廳進行磋商，確認該廳應立即核查煤礦井下開采情況，采取處置措施消除安全隱患。經省市兩級自然資源部門比對確認，A、B、C三家煤礦礦區范圍分別與云岡石窟地上、地下保護區及建設控制地帶范圍重疊0.021平方公里、1.396平方公里、0.497平方公里。A煤礦和C煤礦在2018年前曾進入地下保護區開采，之后陸續退出并對采空區構筑永久密閉，但自然資源部門尚未對礦區開采范圍規劃作出調整，存在嚴重損害風險。4月26日，山西省院與山西省大同市人民政府進行磋商，確認大同市人民政府應當統籌有關部門協同履行云岡石窟保護職責及應予采取的相關措施，包括限期完成云岡石窟保護范圍內的地下采掘監測，并就歷史采空區對云岡石窟造成的影響組織開展評估等。

山西省自然資源廳按照與山西省院達成的磋商意見，扣減三家煤礦礦區面積1.8014平方公里，并重新頒發采礦許可證，聯合山西省文物局出臺文件加強全省國保單位保護范圍礦業權管控。大同市人民政府組織有關單位就采空區對地表影響出具評估報告，核查確認云岡石窟保護區未發現地面塌陷、沉降及裂縫等情況。山西省大同市規劃和自然資源局完成云岡石窟保護范圍內的首次地下采掘監測，未發現云岡石窟禁采區尚有煤礦采掘活動，已探測到的采空區也不存在異常變動情形，云岡石窟安全隱患得以基本控制。2024年6月17日，山西省院邀請全國人大代表、全國政協委員及文物保護專家等舉行聽證，聽證評議認為，山西省自然資源廳和大同市人民政府已依法全面履職，公益得到有效保護。

二、文物預防性保護檢察公益訴訟辦理重點

本案直接觸及資源開發和文物保護的矛盾，問題的形成有著較為復雜的時代背景、政策因素和體制機制等多重原因，同時牽涉較大的經濟利益，是難啃的“硬骨頭”案。跳出案件看案件，本案有以下三個方面值得重點關注。

（一）積極爭取黨委、政府及上級機關的支持

習近平總書記在對文物工作的重要指示中強調“各級黨委和政府要增強對歷史文物的敬畏之心，樹立保護文物也是政績的科學理念”［1］。黨委、政府對文物保護擔負著主體責任，檢察機關積極主動爭取黨委政府重視支持，有利于凝聚保護合力。同時，將辦案全程納入上級檢察機關的督導和指導下，可確保辦案質效經得起檢驗。

本案立案前，山西省院即向最高檢匯報案件情況，最高檢就調查方向及辦案方式等提出明確指導意見，并將該案納入最高檢督導案件。同時，省市兩級檢察機關分別向地方黨委進行專門匯報，得到高度重視和大力支持，為檢察機關和相關部門協同保護文化遺產提供了有力的組織保障。本案辦理過程中，山西省院先后8次向最高檢匯報，3次以高質效辦案會推進進度。在最高檢的領導下，山西省院協同大同市院、云岡區院按照對應層級明確分工，有序開展工作。在山西省委、省政府的高度重視下，相關行政機關大力配合檢察辦案，多次主動與檢察機關溝通研商，圍繞損害或隱患評估、文物矢量化等專業性較強的問題深入探討，為凝聚合力推動整改提供了必要前提。

（二）充分發揮磋商在調查取證、督促履職方面的獨特作用

磋商是行政公益訴訟制度設計的獨特環節，應充分利用和發揮磋商的功能價值，以柔性方式促成“硬骨頭”問題更好更快解決。本案中，因煤炭地下開采情況難以直觀呈現，為盡快查明云岡石窟地下保護范圍與周邊三礦歷史采掘重疊情況，山西省院在初步查明重疊問題存在的基礎上同山西省自然資源廳開展磋商，同時督促大同市規劃和自然資源局委托地質勘查機構迅速開展實測并出具核查報告。在尚未全面準確核實井下采掘現狀及對文物實際影響的情況下，山西省院督促山西省自然資源廳采取處置措施最大限度消除文物安全隱患，該廳磋商次日即印發《關于加強案涉區域周邊礦業權管控的通知》，要求大同市規劃和自然資源局迅速聯系大同市文物局，組織開展禁采區域劃定、采礦權變更等工作，大同市規劃和自然資源局第一時間有效控制安全隱患。經大量調查分析，在基本夯實公益侵害事實證據的基礎上，山西省院與大同市人民政府進行磋商并形成《磋商意見書》，大同市人民政府隨即落實磋商意見，統籌有關部門會同云岡研究院，共同履行云岡石窟保護法定職責。

（三）立足“最直接最有效解決公益損害問題”精準確定監督對象

重大復雜文物保護行政公益訴訟案可能涉及自然資源和規劃、文物、住建等多個行政機關，現實中各部門間或多或少存在職能交叉或銜接不暢問題。檢察辦案若不精準確定監督機關，整改可能陷入相互扯皮的困境，無法及時有效制止損害行為或控制隱患風險。對此，應立足“最直接最有效解決公益損害問題”查明并確定立案對象。

本案中，山西省自然資源廳是案涉礦企的頒證機關，其對煤礦開采及礦業權管控等負有法定監管職責，在查清事實、控制風險、消除隱患、完善機制等方面具有權能。同時，案涉整改工作涉及文物、規劃、能源、財政等多個部門，須地方政府統籌協調形成合力，因此，山西省自然資源廳和大同市人民政府是與本案違法情形關聯最為緊密的主體，依法以其作為監督對象，能夠確保案涉問題得到徹底解決。當然，精準確定監督對象并非忽視其他部門責任，而是先聚焦主要矛盾，推動其迅速有效解決，進而帶動其他部門協同合作，最終實現監督目的。

三、檢察公益訴訟推動重大文物損害風險治理的路徑啟示

修改后的《文物保護法》增設檢察公益訴訟條款，為檢察機關履職提供了法律依據，同時也賦予檢察機關在文物保護方面更重的責任，如何將這項職能履行好，在文物和文化遺產保護中體現制度本意，是我們應當深入思考的課題。

（一）充分發揮檢察公益訴訟制度在預防重大文物損害風險中的獨特價值

一是從預防的角度看。在“已然”事實發生之前，檢察機關可以綜合考量案涉公益的重要性、風險轉化的可能性、損害結果發生的緊迫性、損害后果的嚴重性等，判定公共利益是否存在嚴重損害風險，發揮公益訴訟預防功能，將問題解決在萌芽狀態。本案中，云岡石窟存在損害風險的原因主要有兩方面，一是相關行政機關未依法履行監管職責，二是案涉文物破壞具有較強的隱蔽性和滯后性。此時，檢察公益訴訟前移監督觸角，在尚未造成既定損害的情況下督促行政機關依法履職，從源頭上解決問題。

二是從明確責任與促進協同的角度看。文物保護問題較多伴隨部門間職能交叉，本案中，大同市人民政府、山西省自然資源廳、大同市規劃和自然資源局、大同市文物局各有法定職責。檢察機關通過精準確定監督對象，以磋商方式明晰各部門在整改中的責任，促成協同發力局面，有效避免了可能出現的部門間推諉扯皮問題。

三是從提升監督效能的角度看。本案中，山西省院先后與山西省自然資源廳、大同市人民政府進行磋商，依法明確整改要求和措施，成功凝聚共識，相關行政機關短期內即完成礦業權調整、地下采掘監測等工作。整改基本完成后，山西省院邀請全國人大代表、全國政協委員、最高檢領導及專家學者等開展聽證，在公益保護效果得到認可后研判終結案件，形成較為完整的監督閉環，文物保護監督效能大大提升。

（二）立足公益保護實效綜合考量民事公益訴訟和行政公益訴訟

民事公益訴訟與行政公益訴訟在文物保護中各有側重，民事公益訴訟直接針對破壞文物的違法主體，通過要求其承擔修復、賠償等民事責任，實現對受損文物的救濟。行政公益訴訟則聚焦行政機關法定監管職責的履行情況，寓支持于監督，協同其保護受損文物。實踐中，檢察機關須深入分析，以“實現公益保護最大化”為原則兼顧效率問題，綜合研判行政公益訴訟和民事公益訴訟的適用。

本案自立案之初即將行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種方式納入調查方案，在磋商推動行政機關迅速依法履職遏制風險的同時為啟動民事公益訴訟積極準備。案件推進過程中，鑒于重疊區域勘探結論認定尚未發現造成現實損害，同時大同市人民政府已積極統籌文物和規劃部門制定了云岡石窟地下安全勘測和影響評價相關工作方案，在評估安全隱患的基礎上有針對性地實施修復。加之山西省自然資源廳、山西省文物局等省直機關的大力推動，迅速消除了歷史遺留問題造成的安全隱患。結合案涉問題的歷史成因、政策演變、法律規定變化等因素，檢察機關以行政公益訴訟方式辦理，穩妥實現文物保護目的，較好地兼顧了“三個效果”。

（三）通過個案推動文物保護系統性問題解決

檢察公益訴訟在推動系統治理方面發揮著獨特效能。本案暴露出的是礦產資源開發和文物保護的矛盾，根源在于文物、自然資源、能源等多部門在文物保護過程中協同監管難以落地，延伸監督辦案效果推動堵塞文物監管制度機制漏洞是該案的關鍵價值所在。

具體而言，山西省院一方面督促大同市人民政府迅速消除文物安全隱患，另一方面大力協同山西省自然資源廳以本案為契機，在省級層面進一步明確采礦權禁采區管控有關事項，聯合山西省文物局加強省內全國重點文物保護單位保護范圍內礦業權管控，推動各地自然資源部門和文物部門及時確定、核實礦區范圍內全國重點文物保護范圍與具體坐標，組織有關企業立即劃定禁采區域并及時辦理采礦權變更登記，形成共護文物的良好格局，初步構建起礦產資源開發與文物保護的長效常治機制，實現了由個案辦理到系統治理的跨越，檢察公益訴訟制度的強大效能得以充分彰顯。