生成式人工智能嵌入數字政府建設的技術優勢、適用邊界及實踐路徑

隨著大數據、物聯網、云計算和VR等新興數字技術的迅猛發展，人工智能技術迎來新的發展機遇，為我國經濟社會各領域發展注入新動能，并成為加快培育和發展新質生產力的重要引擎。黨的十八大以來，我國高度重視數字技術的發展推廣，并積極推動數字技術在政務服務方面的應用。數字政府建設通過運用互聯網、大數據、人工智能等數字技術推動政務服務數字化，構建政務服務的線上信息化渠道，實現普惠便利的咨詢、查詢、辦理、審批、決策、落實等功能的數字化。數字政府建設要以滿足人民對美好生活的向往為出發點，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系。當前，我國數字政府建設正由“互聯網 + 政務服務”向“人工智能 + 政務服務”升級。人工智能嵌入數字政府建設需要其與政務服務、政民交流、社會治理和政府建設等模塊充分融合。生成式人工智能是人工智能的最新發展趨勢，具備對文本、圖像、音頻、視頻等多模態數據的理解能力，能夠實現跨模態的語義解析與轉換，生成多模態數字資源。這些應用優勢不僅能夠有效提高政務服務水平和社會治理效能，提升人民群眾滿意度，更能增強政府處理復雜問題的能力。生成式人工智能在數字政府建設中的應用具有無限潛能和廣闊前景，但其應用必須明確劃定適用邊界，不可逾越底線紅線。[2]。因此，迫切需要探索生成式人工智能安全合理嵌入數字政府建設的實踐路徑。

一、生成式人工智能嵌入數字政府建設的技術優勢

隨著人工智能技術的更新迭代，其功能日趨豐富，已由單一場景技術應用轉化為多領域融合發展。生成式人工智能在知識儲備、數據流通、文本生成和分析處理等方面功能均有顯著增強，這些技術功能的完善升級能夠有效推動數字政府智能化、規范化和標準化建設，提升數字政府服務能力和社會治理效能。

知識儲備資源的擴容和智能算法技術的優化促進政務服務更加快速精準

數字政府建設需要龐大的數據資源和知識存儲支撐。傳統人工智能數據資源存儲空間有限，知識更新不夠及時，導致政務服務存在信息滯后和反饋偏差，在政策解讀和答疑解惑方面難以將最新的政策要求、辦理流程和各項規定準確予以回復。生成式人工智能的數據存儲空間更充足，數據存儲能力更強大，知識更新速度和能力也遠超傳統人工智能，能夠更及時錄入新政策、獲取新信息、存儲新數據和解答新問題，為數字政府提供更為全面豐富的數據信息支持。同時，由于數字政府需要處理的事項較多、流程復雜，所以數字政府建設需要更加優化的算法技術創新作為保障。生成式人工智能的算法技術是傳統人工智能算法技術的提檔升級，從基于規則的人工智能算法、現代的深度學習算法，升級為聯邦學習、遷移學習等新型算法。隨著生成式人工智能算法技術的不斷發展進步，其自適應性的智能化水平和處理復雜性事務的能力日益增強，將其嵌入數字政府建設能夠實現各類政務的精準化和快速化運算處理，為政務服務提供更加科學、權威、準確的決策方案和處理意見，全面提升數字政府處理復雜性事務的能力和水平。因此，新時代推動生成式人工智能嵌入數字政府建設能夠促進政務服務更加快速精準。

數據流通渠道的暢通和人機交互技術的迭代促進政民交流更加方便快捷

數字政府建設需要全面拓寬和暢通數據流通渠道。傳統人工智能的數據渠道主要是網絡渠道和存儲渠道，數據信息通過互聯網和存儲設備進行流通傳輸。生成式人工智能的數據流通和獲取渠道更加豐富，不僅能夠通過AI程序人工生成數據樣本，也能夠接收真實世界的數據并對其進行處理，生成創造性的數據信息。生成式人工智能能夠模擬人類的思維方式創造性生成數據樣本，將其應用在數字政府建設中能夠減少政民交流的障礙，進一步暢通政民交流。同時，由于數字政府開展政民交流時更多通過智能化設備與市民進行服務交流，所以數字政府的人機交互系統能夠做到更加智能便捷。隨著人工智能技術的快速發展，人機交互已經從相對簡單的指令傳輸和執行，轉變為雙向合作的人機協作，人機交互技術的不斷改善使得人類與計算機之間的交流溝通更加便捷有效。利用生成式人工智能技術創造的AI數字人已在各領域推廣應用，其日益完善的語音交流、文字交流、人臉識別和人機互動等功能，可以實現業務辦理、政策解答和客服服務。生成式人工智能的人機交互技術躍進帶來的功能增強和系統選代升級打破了長期困擾政民間溝通的語言、文字和圖像等理解障礙，促進政民交流更加方便快捷。

文本生成能力的躍遷和語言理解能力的提高促進社會治理更加高質高效

數字政府建設需要充分利用文本生成技術提升政務服務效率。傳統人工智能的文本生成能力較弱，文本生成內容單一且準確性、創新性和多樣性不足，存在機械化、同質化的現象。生成式人工智能實現了文本生成能力的躍遷，能夠在短時間內生成大量文本內容，生成長文本的能力和文本修正能力顯著提升。生成式人工智能通過對海量數據信息的分析模擬訓練，生成的文本內容更具有針對性和多樣性，既可以根據用戶的個人需求和邏輯思維，生成貼合用戶思維習慣的文本內容，也可以結合其應用的行業領域生成專業性學術用語。生成式人工智能的文本生成功能能夠有效促進政府在社會治理、政務服務和自身建設等方面的方案優化。與此同時，數字政府建設需要數字技術具備較高的語言理解能力。生成式人工智能具有強大的情境理解和連續對話能力，解決了傳統人工智能應對復雜性語言和方言口語表達的理解障礙，通過對大量數據信息的模擬訓練，可以輸出與人類思維方式和價值情感高度相似的語言。在社會治理方面，生成式人工智能較高的語言理解能力能夠打破各部門、各環節和各行業的交流壁壘，有效提高社會治理效能和水平。因此，新時代推動生成式人工智能嵌入數字政府建設能夠促進社會治理更加高質高效。

虛擬場域空間的擴增和決策管理系統的完善促進政務服務更加簡化流暢

數字政府建設需要充足的虛擬場域空間。傳統人工智能的虛擬場域是一個由空間和時間交互作用構建出的新型社會時空結構，主要利用視頻、動畫和3D仿真等數字技術手段對現實場域進行數字化轉換，最終通過對現實世界的摹制和仿像創造出虛擬場域空間。但受到數字技術、基礎設施和頂層設計等方面的制約，其創造出的虛擬場域輻射空間范圍有限。生成式人工智能通過虛擬現實技術、云計算、元宇宙等各類前沿數字技術創造出的虛擬場域更具針對性、多樣性和廣泛性，覆蓋面積持續擴增，廣泛應用于政務、教育、金融和公共服務等各個領域。生成式人工智能嵌入數字政府建設能夠提升政務服務效率，擴充政務虛擬場域服務范圍。與此同時，數字政府建設需要有完善的決策管理系統作為支撐。傳統人工智能在決策管理方面存在著技術成本較高、信息安全隱患、數據偏見和唯技術主義傾向等諸多問題。生成式人工智能在減少技術成本、提升決策管理效率、糾正數據偏差和加快處理復雜性問題等方面具有顯著優勢，這些優勢在數字政府建設中能夠降低數據信息安全風險和隱患，提高政務決策和政務審批的規范性和準確性，提升政務管理和政府內部管理的效能。因此，新時代推動生成式人工智能嵌入數字政府建設能夠促進政務服務更加簡化流暢。

創新創造能力的增強和分析處理能力的提升推動政務服務方式優化變革

數字政府建設需要具備較高的創新創造能力。算力算法和數據是傳統人工智能創新創造的基礎要素，但由于我國傳統人工智能的發展過多依賴于開源代碼和現有的數學模型，算法技術和數據存儲功能等方面又存在明顯的短板，導致我國傳統人工智能在文本內容生成、人機交互協作等方面均面臨創新創造不足的困境。相較于傳統人工智能，生成式人工智能在文本內容創作生成、人機交互協作以及核心算法優化等方面具有顯著優勢，能夠提升數字政府的創新活力和創造動力。與此同時，數字政府建設需要具備較強的分析處理能力。傳統人工智能受制于技術、安全、倫理、存儲和算法等方面的局限，分析處理能力較弱。生成式人工智能具有高效文本處理、流暢的人機對話、多模態信息加工、擬人智能代理和個性化內容生成等功能，分析處理問題的能力顯著提升，這些功能能夠提升數字政府處理復雜性問題的能力，并不斷豐富和完善政務服務的方式方法。因此，新時代推動生成式人工智能嵌入數字政府建設能夠推動政務服務方式優化變革。

二、生成式人工智能嵌入數字政府建設的適用邊界

生成式人工智能能夠有效推動數字政府向高效化、標準化和精準化方向發展，為提高政務服務效率、簡化政務服務流程、提升政務服務效能提供技術保障。生成式人工智能深度嵌入數字政府建設已然成為經濟社會高質量發展的必然要求。但作為一種數字技術，生成式人工智能同樣存在數據信息安全隱患、行政倫理失范、唯技術主義傾向、知識產權侵權和法律監管風險等諸多風險隱患。因此，生成式人工智能嵌入數字政府建設需要明確其在法律、政務、隱私、治理和倫理方面的適用邊界，防范其技術風險可能引發的政務服務風險困境。

法律邊界：生成式人工智能嵌入數字政府建設要守住知識產權保護底線

世界知識產權組織發布的《生成式人工智能專利態勢報告》顯示，2014年至2023年全球生成式人工智能相關的發明申請量達5.4萬件，中國的生成式人工智能發明超過3.8萬件。但隨著生成式人工智能的快速發展和廣泛應用，其面臨的法律風險也日益嚴峻，知識產權保護問題尤為突出。數字政府建設中通過生成式人工智能創造的文本內容，可能涉嫌知識產權侵權和版權歸屬的法律風險。因此，生成式人工智能嵌入數字政府建設要明確其適用的法律邊界，堅守知識產權保護底線，以尊重和保護知識產權為基礎，按照國家出臺的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，規范生成式人工智能的服務提供和使用，特別是要規范各類數據信息的來源和流轉，確保政務服務過程中存儲、調取和傳輸的各項數據信息和文本內容合規合法。3同時，在數字政府建設中要堅持“軟法”與“硬法”協同共治，加強生成式人工智能在制度建設、決策部署和政策制定等方面的合理化技術標準建設，在政策宣傳推廣等環節要嚴格審核生成文本是否存在知識產權侵權問題，防范生成式人工智能在數字政府建設中的法律風險。

政務邊界：生成式人工智能嵌入數字政府建設要規避涉密信息泄露風險

數字政府建設推動了政務服務、政民交流、信息流通和數據存儲等功能由線下向線上轉變，這種數字化智能化的轉變雖然能夠加快信息流通速度、提升政民交流效率，但各類數據信息在存儲和傳輸過程中存在泄露風險，尤其是涉密信息一旦泄露將危害國家和人民安全。為防范政府涉密信息泄露風險，數字政府建設要明確生成式人工智能適用的政務邊界。首先，要明確政府機關承擔保密工作的主體責任。按照《中華人民共和國保守國家秘密法》和《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》的相關要求合理運用生成式人工智能。其次，要加強對政務涉密信息的保密管理。嚴禁在涉密信息數據化轉換、存儲、備份、傳輸和查閱等環節使用生成式人工智能，要嚴格按照保密規范處理涉密數據信息。最后，數字政府的涉密部門、涉密人員和涉密環節要減少對生成式人工智能的使用，政府工作人員不得私自使用非涉密信息系統、信息設備存儲、處理、傳輸國家秘密。數字政府要為生成式人工智能劃定涉密和脫密的使用界限，各類數據信息要脫密后方可通過生成式人工智能進行處理，確保涉密信息的保密性和安全性。

隱私邊界：生成式人工智能嵌入數字政府建設要注重保護個人隱私安全

數字政府建設的關鍵環節是將紛繁復雜的信息進行數據化處理，讓人們通過移動互聯網終端便可查詢個人基本信息和其他信息。生成式人工智能嵌入數字政府建設，可能會增加個人隱私泄露的風險。因此，數字政府建設要明確生成式人工智能的隱私邊界。一是數字政府建設必須按照《中華人民共和國網絡安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》的相關要求嚴格控制生成式人工智能的使用范圍和權限。政府工作人員在使用生成式人工智能服務時不得侵害他人肖像權、隱私權和個人信息權益。二是在政務服務過程中生成式人工智能要使用安全合規的算法數據模型，合法合規地收集、錄入和匯總個人隱私信息，對涉及個人隱私的關鍵環節和重點人群要加大監督管理力度。其中，個人隱私信息庫的建設要依托于政府內網系統。三是政府要設定個人隱私查詢審批權限，嚴格控制個人隱私調取查閱知悉范圍。數字政府建設要確保生成式人工智能僅應用于調取、查閱和傳輸個人隱私信息，并需要經過逐級審批，全面保護個人隱私安全。

治理邊界：生成式人工智能嵌入數字政府建設要防范唯數字技術主義傾向

隨著生成式人工智能在數字政府建設中的廣泛應用，社會治理領域暴露出的唯技術主義傾向也越發凸顯。社會治理不僅是國家治理的重要方面，更是數字政府建設的重要內容。在生成式人工智能的嵌入下，社會治理已然由“治理”向“智理”轉變。但社會治理本身是管理、審批、監督、決策和運行的綜合性事務，在數字化治理過程中同樣面臨著數據產權界定、突發事件處理、技術治理異化和監督執紀管理等方面的現實肘。因此，數字政府建設要明確生成式人工智能應用的治理邊界。社會治理的邊界在于平衡技術發展與人文關懷、算法優化與公平正義、數據分析與客觀事實等三方面內容，從理性與人性平衡的角度，確保社會治理的真實性、公平性和準確性。數字政府建設必須遵循社會治理的理性原則和客觀規律，嚴格控制生成式人工智能的使用范圍，在社會治理的分析和決策環節要降低生成式人工智能的參與度，防止算法歧視和數據偏差的問題出現。[4] 同時，由于數字鴻溝的客觀存在，人們的數字素養和數字能力參差不齊，在社會治理中要依據不同主體數字素養和數字能力的差異增強人文關懷，動態調整生成式人工智能的使用范圍和時限，堅決防范唯技術主義傾向的滋生蔓延。

倫理邊界：生成式人工智能嵌入數字政府建設要警惕技術產生偏見歧視

生成式人工智能嵌入數字政府建設可能會為政府審批、決策和管理帶來技術偏見和數據歧視，影響準確性和公正性。隨著生成式人工智能嵌入的持續深入可能會引發技術濫用風險，不僅會欺騙和控制人類意識，而且會削弱人類主體價值。因此，數字政府建設要明確生成式人工智能的倫理邊界。數字政府的決策環節要降低生成式人工智能的參與度，可以借鑒參考生成式人工智能的決策意見，但不可用其代替政府集體決策。我國先后發布《新一代人工智能倫理規范》等政策規定，數字政府建設要依法落實生成式人工智能使用者的主體責任，構建起以風險防控和法律規制為導向的生成式人工智能應用機制，倡導使用可控、可靠、可信和可依的生成式人工智能，不斷提高算法技術的公平性和透明度。敏感問題分析和涉密信息處理，要盡量規避生成式人工智能的使用，特別是在處理復雜和突發事件時要加強人工干預，發揮政府的主體作用，降低生成式人工智能的技術風險。

三、生成式人工智能嵌入數字政府建設的實踐路徑

生成式人工智能為數字政府建設提供了更多可能性。數字政府利用生成式人智能能夠實現由量變到質變的躍進，推動數字政府在工作效率、建設成本、服務規模和技術升級等方面的全面革新。因此，生成式人工智能嵌入數字政府建設具有重要的實踐價值。數字政府建設要充分發揮生成式人工智能的正向作用，規避可能存在的風險隱患，函須采取政務整合、技術融合、人機契合、虛實結合以及政法聯合的實踐路徑，全面促進生成式人工智能嵌入數字政府建設，進而提升數字政府建設水平。

服務整合：全面梳理整合政務服務內容，協調構建一體化數字政務平臺

生成式人工智能具有較強的政務整合功能，在數字政府建設中能夠打破各部門、各環節、各領域間的信息壁壘和組織屏障，構建出貫穿政務宣講、咨詢、管理、審批、決策和監督的全鏈條數字政務平臺。生成式人工智能賦能數字政府建設，要對數字政府的各種資源進行整合，全面梳理整合服務內容以及各項職能和功能：將同一業務功能鏈條上的不同分管部門和轄區按照業務辦理順序進行排序，形成閉環；將具有相同功能屬性或同質性、相似性較強服務內容的部門進行優化整合，對政務服務鏈條中缺少或漏掉的環節進行修復和填補；將不同業務功能中涉及數據信息存儲的部門進行整合，打通相同業務流程和不同業務功能間的數據信息流通渠道。通過對數字政府政務服務內容的整合，利用生成式人工智能技術構建一體化數字政務平臺，進而提升政務服務效能，提高政務服務水平，最終實現政府治理體系和治理能力現代化。

技術融合：拓寬政務數據信息流通渠道，推動政務數據的共享共融共通

作為一種重要的通用型數字技術，生成式人工智能不僅能夠創建多樣化的虛擬場域，也能夠暢通數據流通渠道。生成式人工智能賦能數字政府建設，要拓寬政務數據信息流通渠道，推動政務數據的共享共融共通。數字政府建設要不斷完善和優化升級數字基礎設施[5]，確保生成式人工智能在數字政府各環節和各功能中均能正常使用。一方面，充分利用生成式人工智能的數據存儲容量大、接收渠道廣的功能優勢，提升政務數據信息的存儲容量，擴增政務數據信息的接收渠道。另一方面，充分運用生成式人工智能強大的創建應用場景能力，通過創建政務服務、自身建設、社會治理和公共服務等各方面的應用場景[，將政務數據信息流通的堵點疏通、斷點接通、節點聯通，進而拓寬政務數據的流通渠道。同時，要進一步發揮政務數據作為生產要素的創新引擎作用，搭建政務數據共享平臺，實現各部門、各領域和各功能間的政務數據精準共享。創建政務數據信息存儲庫，將各類政務數據信息進行收集、匯總和存儲，實現不同領域、類別和屬性政務數據信息間的共融。通過暢通不同政務功能間的流通渠道促進政務數據共通，進而有效提高政務數據信息的使用效率，提升政務數據信息的時效性、準確性和全面性，全面釋放數字政府改革效能，高質量推動數字政府建設。

人機契合：創建智慧政府應用決策系統，創新政社企民溝通聯動新模式

生成式人工智能在人機交互功能方面的提檔升級能夠為政務服務和政民交流提供差異化和多樣化的服務，推動政務服務由人力服務型向人機交互型轉變，由經驗判斷型向數據分析型轉變，既能提升政務服務效率[]，也能推動政民間的有效溝通。生成式人工智能賦能數字政府建設，要創建智慧政府應用決策系統，創新政社企民溝通聯動新模式。數字政府建設要充分運用生成式人工智能技術創建智慧政府應用決策系統，利用其龐大的數據存儲能力、知識更新能力以及文本生成內容的創新創造能力，構建數據模型，查找理論依據，總結經驗做法，為政府決策部署提供數據參考和經驗借鑒。在創建智慧政府應用決策系統的同時，創新政社企民溝通聯動新模式，充分利用生成式人工智能的文本生成能力和自然語言理解能力，針對不同地域、不同行業以及辦理不同業務群體的數字素養、語言特征和思維習慣，創設專屬政民咨詢服務平臺。同時，根據服務對象年齡、學歷和身份的差異，面向學校、社區、企業等重要場域提供不同功能的政民咨詢服務。滿足人們差異化和個性化的服務需求，構建人機契合新模式，搭建政民有效溝通服務橋梁，為政民交流溝通提供便捷服務，以便民服務為基石推動數字政府發展建設。

虛實結合：劃定虛擬與現實場域分離點，開創線上線下協同治理新局面

生成式人工智能創建應用場景的能力顯著增強，能夠依據不同功能和群體有針對性創設應用場景。但在政務服務、政民交流、社會治理以及處理復雜事務等環節，不可“一刀切”地完全數字化、數據化和虛擬化，要做到虛擬與現實相結合、線上與線下相結合，才能推動數字政府高質量發展。生成式人工智能賦能數字政府建設，要劃定虛擬與現實場域分離點，開創線上線下協同治理新局面。明確劃定虛擬場域與現實場域間的功能區分，將其分離點界定在涉密與脫密之間、機械與人工之間、管理與決策之間。數字政府中的涉密數據信息應在線下處理，脫密信息可由線上處理；數字政府中的實地調研、談話、監督等環節應在線下進行，各類流程化、規范化以及機械化業務可在線上辦理；數字政府中的決策、決議和危機事件處理內容應在線下處理，咨詢、審批、管理等業務流程可在線上進行。要充分運用生成式人工智能技術不斷拓展政務服務和社會治理的應用場景，構建線上線下協同治理體系。利用線上平臺優化服務流程，實現全天候的業務咨詢辦理服務。同時，利用線下平臺幫助數字素養能力較低群體辦理業務，解決處理復雜性事務，實現優勢互補，滿足不同群體的多元化需求，推動政務服務和社會治理線上線下深度融合發展，打造泛在可及的政務服務體系。

政法聯合：完善數字技術應用法規標準，健全網絡和數據安全保障體系

生成式人工智能的發展需要法律予以及時規制和界定。8只有在政府治理和法律約束的聯合作用下，數字技術的發展方向才能不脫軌、不越界，人們方能實現對數字技術的可控、可管和可用。生成式人工智能賦能數字政府建設，要完善數字技術應用的法規標準，健全網絡和數據安全保障體系。制定完善的關于生成式人工智能在數字政府建設應用中的法律法規，明確生成式人工智能適用于數字政府建設的法律邊界，對超越法律邊界的行為予以嚴懲。出臺生成式人工智能在數字政府建設中的使用標準，明確不同政務服務功能使用生成式人工智能的等級和權限。制定生成式人工智能技術標準體系，對數據格式、傳輸方式、算法類別、審批流程、權限管理和安全防護等予以規范，促進生成式人工智能在數字政府建設中規范化、標準化應用。在完善數字技術應用法規標準的同時，健全網絡和數據安全保障體系。通過構建監督預警懲治三方聯動機制，保障政務數據信息安全。在監督管理方面，通過動態監管和靜態監管相結合的方式全面提升監督質效；在預測預警方面，通過自查自糾和專人檢查相結合的方式全面提升早期預警能力；在預防懲治方面，通過依法嚴懲和技術制約相結合的方式全面加大懲處力度。生成式人工智能融入數字政府建設，要用法律法規進行規范和約束，才能保障政府更好地服務社會公眾，確保生成式人工智能在數字政府建設中健康平穩有效運行。

參考文獻

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作者簡介

初金哲，黑龍江八一農墾大學經濟管理學院講師。研究方向：社會治理；管理經濟學。周丹，黑龍江八一農墾大學人文社會科學學院講師，中共黨史專業博士研究生。研究方向：數字政府建設。

基金項目

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目《北大荒精神融入黑龍江省高校愛國主義教育路徑探究》（21EDC194）；黑龍江省高等教育學會高等教育研究課題《基于立德樹人根本任務構建“七色彩虹”大學生素質教育模式研究》（23GJYBB124）；黑龍江八一農墾大學教育教學研究課題《“三全育人”視域下構建“七色彩虹”大學生素質提升工程》（NDJY2329）；黑龍江省高等教育教學改革研究項目《新時代涉農高校耕讀教育實現路徑與特色育人模式構建研究》（SJGYB2024601）；大慶市哲學社會科學規劃學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專項課題《筑巢引鳳與固巢養鳳：大慶加快促進青年人才高質量充分就業的實現路徑及對策建議研究》（DSGB-ZX23）研究成果。

責任編輯 李佳芮