必要的惡：美國競選資金規制的演變與分歧

2024年10月，為給特朗普助選，超級富豪埃隆·馬斯克面向賓尼法尼亞等7個搖擺州的注冊選民舉辦了一項噱頭十足的“百萬美元抽獎”活動。這一行動引發了巨大爭議，賄選之聲不絕于耳。據媒體報道，在第60屆總統大選中，馬斯克向支持特朗普競選的團體捐贈了大約2.59億美元，堪稱美國歷史上出手最闊綽的總統競選捐款人之一。不過，相比于“百萬美元抽獎”所花費的1800萬美元，人們對2.59億美元的捐贈反而爭議更少，這與美國競選資金監管規則有關。針對競選資金規制，美國國會出臺的法案越發嚴密和完善，實際運行層面卻呈現出越發寬松的態勢，原因在于聯邦最高法院幾乎接管了這一規則制定的話語權。

巴克利訴瓦萊奧案：競選資金規制首個里程碑

美國建國不久，總統選舉便與金錢問題糾扯不清，很多財團和富商希望自己花錢支持的候選人可以問鼎白宮。美國社會也逐漸意識到了金錢政治的巨大危害，1971年，國會通過了《聯邦競選法》，這一劃時代的法案“首次為競選資金監管領域建立了全面的法律規制”，從捐款來源、捐款數額、支出限制、賬目公開等方面進行了系統的規定，如限制個人的捐款數額，禁止公司和工會的競選捐款，候選人須定期公開捐款來源和競選開支等。

1974年，國會通過了《聯邦競選法》的修正案法案《聯邦競選資助法》，對捐款和開支限制施以更加嚴格規制的同時，建立了總統選舉公共資助制度，為公司、工會等組織的捐款預留了一個空間，它們可以成立政治行動委員會向候選人捐款。聯邦選舉委員會根據這次修正案成立，這一機構的職責為“公布政治獻金的信息，執行有關限制和禁止政治捐款的法律，監督總統選舉的公共資助”。

但《聯邦競選法》及其修正案很快遭到了挑戰。1975年1月，紐約州參議員詹姆斯·巴克利和其他一些人提起訴訟，聲稱《聯邦競選法》及其修正案的部分條款違憲，訴訟對象則是當時的參議院院長弗朗西斯·R.瓦萊奧、聯邦選舉委員會及其全體成員，這就是美國競選資金規制史中的第一個里程碑案件——巴克利訴瓦萊奧案（Buckley v. Valeo）。案件最終上訴至最高法院。1976年1月，最高法院作出判決，認可了捐款限制，推翻了開支限制。法院認為捐款限制可以防止政客與商人之間投桃報李式的利益交換，起到抑制腐敗的作用，但開支限制則不然，“限制一個人或者一個團體在競選中花費在政治交流上的金錢數量，必將限制表達的數量，因為這限制了被討論的問題的數量、討論的深度，以及所能達到的受眾的規模?！?/p>

也即，在最高法院看來，捐助的資金不僅僅是金錢，還代表著捐款人的自由意志和思想表達，背后則是言論自由。巴克利訴瓦萊奧案所確立的規則為以后類似的競選資金規制案件所承襲，并在保守派大法官的助推下，一步步到達了政治光譜的極端。

麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案：維護競選資金規制

隨著競選資金監管規則的演變，兩個問題愈發凸顯了出來。其一是“軟錢”問題。所謂的“軟錢”，是指非聯邦賬戶上的、不受《聯邦競選法》及其修正案監管的資金，比如地方籌集的資金，它規避了法律的監管，以曲線方式實現資助候選人的目的。硬錢則是支持候選人參選所募集和支出的資金，須受到《聯邦競選法》及其修正案的嚴格監管。

與硬錢和軟錢相對應的便是表達倡導和議題倡導，這也是第二個問題。所謂表達倡導，是指對候選人有明確支持態度的表達方式，通常體現為美國最高法院首位女性大法官桑德拉·戴·奧康納所說的“魔力詞匯”，比如“給某某投票”“請支持某某”“選某某為總統”。帶有這種明確宣傳的資助在硬錢的約束范圍之內，而議題倡導則不然，它“不明確帶有指向性，但是與選舉、政治議題相關的言論，如對選舉中涉及的政策進行的討論、鼓勵選民出門投票的宣傳廣告等”。

由于硬錢和表達倡導受到嚴格限制，在后來的總統大選中，軟錢和議題倡導愈演愈烈，已然成為競選活動中大家心照不宣的“潛規則”。并非所有人都對“房間里的大象”視而不見。2002年，共和黨參議院約翰·麥凱恩和民主黨參議員拉塞爾·法因戈爾德提出的《兩黨競選資金改革法》（又名《麥凱恩-法因戈爾德法案》）在國會獲得通過。該法案主要包括兩項內容，一是徹底禁止軟錢捐款，二是禁止議題倡導。這些措施招致了不少人反對，共和黨參議員麥康奈爾便為其中一員。

2003年，麥康奈爾以該法案違反第一修正案為由對聯邦選舉委員會提起訴訟，官司又打到了最高法院，這就是麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案（McConnell v. FEC）。最高法院9位大法官以5∶4的投票結果支持了法案的合憲性。至此為止，在加強規制與放松規制這兩派的博弈中，雖時有反復，但最高法院總體上還是站在了前者一邊，不過始終沒有變的，就是將競選資金捐款視為一種言論。

隨著最高法院大法官的人員結構變化，主要是首席大法官約翰·羅伯茨和另一位大法官塞繆爾·阿利托的加入，持保守派立場的大法官逐漸占據了主導地位，反對嚴格監管、主張自由放任的一方認為反攻的時機到來了，這在2006年的威斯康星州生命權組織訴聯邦選舉委員會、戴維斯訴聯邦選舉委員會等案中便能看出端倪。

公民聯盟組織訴聯邦選舉委員會案：去監管的里程碑

公民聯盟組織為美國一個非營利的保守派組織，2009年制作了紀錄片《希拉里：一部電影》，原計劃在有線電視的視頻點播服務上播出。這部影片表達了對總統候選人希拉里的批評與反對。但根據《兩黨競選資金改革法》的規定，企業、工會等組織不得在初選前30天或者大選前60天播放“跟競選有關的、或詆毀候選人的言論”。公民聯盟組織于是以該法案違憲為由，向哥倫比亞特區地區法院提起訴訟。案件又是一路打到最高法院，這就是美國競選資金規制史上最具里程碑意義的案件——公民聯盟組織訴聯邦選舉委員會案。

2010年1月，最高法院以5∶4的投票結果作出判決，勝利的天平指向了保守派一方。案件的核心論爭，乃是企業、工會等組織的捐款是否在第一修正案中言論自由的覆蓋范圍內。撰寫多數意見的安東尼·肯尼迪大法官總結道：“公司和組織終于像個人一樣，其在政治選舉時的支出和花費受到了第一修正案的保護。簡言之，公司和組織的‘錢’也能‘說話’了?！?/p>

公民聯盟組織案的影響是巨大的，它“將過去長久以來聯邦競選資金法制上將公司的捐贈或費用與自然人相異處理的傳統連根拔起。巴克利案之后，錢能講話了；公民聯盟案之后，公司和組織的錢也能講話了”，然而，這還沒有結束，保守派還有最后一個堅固的堡壘沒有攻克，那就是對個人競選捐贈的數額限制。他們決定乘勝追擊。

麥卡琴訴聯邦選舉委員會案：解除個人捐贈總額限制

總的來說，個人競選資金捐贈分為基本限制和總額限制兩種，前者是指在每個選舉周期內對單個候選人、政黨委員會、政治行動委員會的單次捐贈上限，后者是指在一個選舉周期內對所有聯邦選舉受助方的捐贈總和上限。

對于狂熱支持者來說，個人競選捐贈數額的限制讓他們無法充分表達對某個政黨或候選人的偏愛，肖恩·麥卡琴（Shaun McCutcheon）便是如此。麥卡琴是一位來自深紅州（穩定支持共和黨的州）亞拉巴馬州的能源商人。為了支持共和黨，他不僅踴躍捐款，還積極奔走募捐。公民聯盟組織案判決結果出來后，他大受鼓舞，并于2012年聯合共和黨全國委員會向哥倫比亞特區地區法院提起訴訟，主張聯邦選舉委員會的規定侵犯了第一修正案中的言論自由。案件一路上訴，最高法院似乎也在等待這樣一個案件。

2014年4月，九位大法官再次以5∶4的投票結果推翻了總額限制，但保留了基本限制。這對保守派而言，又是一個重大的勝利。保守派大法官們的邏輯是，捐款限制對防止腐敗收效甚微，反而壓抑了公民的政治參與，減損了他們的言論自由權，因此是違憲的。

美國加強競選資金監管走過了百年歷程，但最高法院的一紙判決讓這些成果瞬間歸零。當下的最高法院，保守派占據優勢，在墮胎權、持槍權、受教育權等眾多問題上回歸保守立場，不斷顛覆先例，競選資金規制問題不過是重構所謂的美國傳統價值觀的其中一環而已。

正如托馬斯·潘恩的《常識》所揭示的洞見——政府是一種必要的惡，而選舉中的巨額花費其實也是一種必要的惡。不過從最近這一屆總統大選也可以看出，美國競選資金規制還有很多不夠完善的地方，馬斯克的助選行為更讓其中的弊病突顯無遺，如何減少金錢對選舉的影響乃至操縱，是美國社會必須正視的一個問題。

（責編：劉婕）