全面推進韌性安全城市建設的現實困境與路徑優化

一、問題的提出

當前，世界正在經歷百年未有的巨大變革，各領域變化的速度、范圍和深度都超越了歷史上的任何時期。進入風險社會，城市發展的種種不確定性也被進一步放大，城市匯集了大量人才、產業、科技等生產要素，一方面是國家經濟增長的重要引擎和國家治理的有力支撐，另一方面生產要素的高度聚集也使得城市始終處于風險的前沿地帶。

黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”這是在順應城市工作新形勢和改革發展新要求的基礎上，明確了“人民城市”重要理念下城市智慧與韌性的發展目標。2023年年底，習近平總書記考察上海時強調：“全面推進韌性安全城市建設，努力走出一條中國特色超大城市治理現代化的新路。”習近平總書記在“韌性城市”的基礎上增加了“安全”兩字，說明要在一般韌性城市的基礎上更加聚焦城市公共安全領域。在“人民城市”重要理念和風險社會外部沖擊的雙重疊加下，打造韌性安全城市、提高城市對于風險的消化吸收與轉化、更好滿足群眾的獲得感和安全感日益成為共識。但當前我國在全面推進韌性安全城市建設過程中還存在一些短板與問題，基于此，本文在系統回顧韌性及韌性安全城市演進的基礎上，結合當前打造韌性安全城市的實踐，對存在的現實困境進行概括和總結，并進一步思考接下來全面推進韌性安全城市建設的優化路徑。

二、韌性及韌性安全城市的理論演進

“韌性”在西方語境中最早源于拉丁文resilio，其原意是指在受到外來干擾后，可以恢復原狀。“韌性”作為一個正式的概念出現于1867年的力學研究領域，在該領域“韌性”被解釋為“物體或材料在受到外力的影響時，發生形變后的復原能力”，這一解釋對后續“韌性”涵義的拓展產生了重要影響。1973年，加拿大生態學家霍林（Holling）將“韌性”這一概念引入系統生態學領域。此后，“韌性”這一概念不再僅限于工程和生態系統的范疇，而是逐步擴展至社會領域。總體而言，這一概念經歷了工程領域的韌性到生態領域的韌性再到演進韌性的過程，內涵不斷豐富，領域不斷拓展。作為城市安全發展的創新典范，韌性城市是一個源自國際的概念，逐步從學術界的研究和地方實踐的熱門話題上升為國家層面的戰略。

（一）從國際概念到公共政策

1994年舉行的第一屆世界減災大會，第一次明確提出了“韌性城市”這一創新概念。隨后，在2002年在聯合國可持續發展世界首腦會議上，地區可持續發展國際理事會引入了“韌性”概念，并將其解釋為：“城市能夠依靠自身的力量抵御災害，降低災害損失，使資源得到合理配置并從災害中得以迅速恢復”。2005年，第二屆世界減災大會上的官方文件正式采納了“韌性城市”這一關鍵詞，強調增強國家和社區面對各種外部沖擊與壓力下保持可持續發展的韌性。可以看出“韌性城市”這一概念的提出最開始主要是針對城市氣候變化領域。

（二）從學術研究到地方實踐

隨著韌性城市理念在國際上的提出和在城市規劃中的滲透，國內學術界和實務界同樣開始聚焦這一新興起的焦點領域。在理論研究方面，隨著韌性城市理念的興起，部分專業學術期刊陸續開展了相關的主題研討，國家自然科學基金委員會啟動了“韌性雄安”應急課題，在此之后也帶動了學術界一批關于韌性城市的研究，關于韌性城市的學術研究呈現不斷上升的趨勢，在2020年之后數量激增。在實踐工作方面，2013年，洛克菲勒基金會啟動了“全球100韌性城市”項目，在全球范圍內評選出100個城市進行探索和實踐；《北京市城市總體規劃（2016年—2035年）》明確強化城市韌性，北京市由此成為我國第一個將“韌性城市”建設納入總體規劃的城市；《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出“守護城市安全，建設韌性城市”的發展目標。在“韌性城市”這一理念逐漸“受寵”的背后，是人們對于當下所處環境的認知和應對策略的變化。

（三）從地方探索到國家戰略

韌性城市的興起不僅受到學術界的關注和地方實踐的推動，還逐步被納入國家戰略藍圖。2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出：“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。”這次會議的召開賦予了建設韌性城市以重要的政治和現實意義。2020年10月29日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》經十九屆五中全會審議通過正式將“建設韌性城市”納入國家規劃。隨著上升為國家戰略，韌性城市建設逐漸被納入城市規劃的各個領域，例如，國土空間、防災減災、安全生產、應急管理等領域都將韌性建設作為重要的議題。上海市在2021年出臺了《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，綱要對“提高城市治理現代化水平，共建安全韌性城市”進行專章部署，圍繞超大城市特有的屬性提出更高的要求。綜上所述，從建設韌性城市到全面推進韌性安全城市建設，一方面是對既有韌性城市理論的深化，另一方面是在廣泛考慮城市發展各個維度的基礎上，更強調安全之于城市發展的重要性。

三、全面推進韌性安全城市建設的現實困境

（一）人員安全韌性：多主體共振不足與責任共擔缺位

黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在傳統治理模式下，通常政府推力越大，治理效能就越高，但從全要素來看，社會主體能否積極響應，社會力量能否實現快速配合，決定了治理效能的上限。韌性安全城市建設要求通過多元主體協同參與風險治理，整合高度異質的風險共識與集體意識從而達到風險消解的治理目標。當前仍表現為多元主體共振不足與責任共擔缺位。

首先，居民參與度低。隨著工業化、城鎮化的推進，社會結構發生了深刻的調整，人們的價值觀念和利益訴求也被深刻重塑，“原子化”的生存模式成為超大城市的社會常態。公共性、集體意識的淡薄導致社區異質化利益訴求難以得到統合，居民參與的低效性、弱主動性成為當前危機治理的突出困境。在面對風險時，相關利益主體一方面會選擇性地參與風險治理，另一方面風險在短暫激發多元主體的共治意愿后，治理責任會再次滑向居委會兜底，因此無法形成穩定的風險共同體。其次，居民的安全意識有待提升。確保安全的最佳方式是讓每個人都具備足夠的安全意識和技能，只有當每個人都能獨立識別和應對潛在風險時，社會的防護網才真正牢不可破。重大風險的威脅既取決于風險因子的自身能量，也取決于人類自身的脆弱性和抗逆力。當前，在推進韌性安全城市建設中，居民的安全意識還需進一步提升，應對風險的抵抗力和抗逆力還要進一步加強。最后，社會組織參與風險治理的途徑不暢。社會組織利用其靈活、高效、專業的獨特優勢在全面打造韌性安全城市中發揮著重要的作用。但在實踐中，各類專業社會組織面臨環境約束，自身的生存和發展有一定局限，參與風險治理的路徑并不暢通，導致資源無法直接有效聯接。

（二）設施安全韌性：基礎設施脆弱性顯現與風險緩沖不足

具備強韌性的城市基礎結構是城市抵御各種沖擊的基礎要素。建筑工程、交通設施、生命線工程設施、監測預警設施、工業企業，以及應急保障設施等都是城市安全運行的必要保障。城市作為人口與各類生產要素高度聚集區域，基礎設施系統面臨不容小覷的風險隱患。城市設施安全韌性要求改變以往“破壞—重建”這一被動應對式的管理模式，通過提升基礎設施系統自身的適應能力，持續確保城市發展過程中的風險水平維持在可控閾值之內。而在實踐中，基礎設施仍顯現脆弱性，且風險緩沖不足。一是部分基礎設施長期高負荷運行，存在“帶病”作業的現象。例如，2021年湖北省十堰市集貿市場“6·13”重大燃氣爆炸事故給我們極大的警示，當前很多城市正面臨龐大的基礎設施升級和擴建需求，不少長期處于高壓力下運行的市政設施正逐步進入高風險頻發階段。人們習慣將基礎設施視為可完全信賴的生活環境，從而使基礎設施的安全性被無限放大，只有在基礎設施運行出現故障時，人們才意識到其可能帶來的危害。二是各類基礎設施功能作用較為單一。重要設施的“平災結合”不僅有利于經濟發展，也有利于危急時刻的應急保障。一般來講，城市的生活與生產區域緊密交織，各種災害敏感點日益暴露，集中和脆弱性明顯上升，如果公共基礎設施的設計僅限于單一用途，將限制通過功能整合增強全系統的綜合抗壓能力。三是基礎設施規劃中冗余性配置不充分，面臨風險時將難以實現快速切換到備用系統。基礎設施冗余性意味著系統本身設計中應包含超出實際需求的額外容量，以便在關鍵時刻吸收沖擊并在不同區域間分散風險。當前城市在基礎設施規劃中各功能區之間的間隙空間結構還需要進一步優化。

（三）管理安全韌性：專項規劃缺位與協同機制運行不暢

面對風險挑戰，地方政府需要切實履行安全領導和監管責任，并在完善的管理體系下基于全局性視野合理切換治理模式，以提升管理安全韌性。一是韌性城市專項規劃體系缺位。作為一項公共政策，針對城市的韌性進行專項規劃對于增強城市的適應和應對能力具有極其重要的意義。目前只有北京市等部分城市出臺了關于韌性城市建設的頂層設計，而大部分城市只是出臺了防范單種災害的專項規劃，僅僅在城市建設規劃、防災規劃、安全應急等各項規劃中融入了韌性安全的理念。因此，目前全國大部分城市仍缺少更加綜合全面和一體化的韌性城市建設規劃，在系統推進韌性城市建設方面，還需建立更為完善的制度體系。二是平急轉換機制運行不暢。協同高效的城市安全治理機制是城市應對復雜風險的重要保障。然而實際操作中，各個管理部門之間在治理目標和工作流程上還是頻繁出現分歧，碎片化治理特征明顯，多層級聯動與多災種防控還需進一步加強。尤其在數字化轉型背景下，數據的共享與流通機制不順也影響著風險信息采集與協同處理。如何切實整合資源，形成“快速響應、聯動處置”的閉環流程，確保平急轉換高效順暢是當前打造韌性安全城市面臨的重要挑戰。三是風險應急預案同質化嚴重。完善的應急預案體系與定期開展應急演練能為韌性城市建設提供有力抓手。應急預案需要在關鍵時刻解決具體問題，必須能用、管用、實用，當前很多地區應急工作方案精細度與城市精細化管理要求還存在一定差距，很多預案在內容和形式上缺乏差異性，難以適應不同場所和情況的需求。

四、全面推進韌性安全城市建設的路徑優化

（一）構筑城市安全治理的多元共治格局，培育社會韌性

全面推進韌性安全城市建設必須堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”這一重要理念，堅持多元共治的思路，發展壯大群防群治力量，實現從政府“獨奏”向多主體“共鳴”的轉變。一是充分發揮政府職能。作為金字塔尖的力量，政府要制定管理的目標和相應的標準，完善組織動員機制，解決好在全面建設韌性安全城市中的人才培養、體系架構、各類保障等系統性的問題。二是引導社會力量有序發展。社會組織在資源調度、服務專業化，以及“常態—應急”協同治理上具有天然優勢。要激發社會組織參與城市安全治理的熱情，健全協會、聯合會、商會、慈善組織、志愿者團體等社會組織參與城市安全治理的渠道和機制，堅持社會共治，引導多元力量有序發展。三是激發公眾參與風險治理的能動性。公眾既是危急時刻需要被維護的群體，也是應對風險的關鍵力量，要發展壯大群防群治力量，探索公眾參與安全治理的渠道，匯集公眾的聰明才智、激發他們的積極性，并建立廣泛共識。同時要培育安全文化，充分利用新聞媒體與網絡平臺加大安全文化的宣傳與普及力度，潛移默化中培育公眾正確的安全觀和價值取向，實現自身韌性的培養與發展。

（二）加強監測預警與優化空間規劃，增強工程韌性

基礎設施作為城市空間的“隱藏”風險點，一方面本身具有一定的脆弱性，另一方面承擔著保障城市安全運行的重要職能。一是全方位排查，形成城市風險地圖。對所有存量基礎設施工程系統進行全方位排查，實施即時城市安全評估，快速識別安全薄弱環節，堅持關口前移，既牢牢防控風險之源，又解決根本問題。二是積極推進城市更新，優化發展空間。城市更新是韌性安全城市建設的重要契機，城市更新在提升城市整體面貌的同時，也提升了城市基礎設施的韌性。針對一些老舊小區各類基礎設施老化的情況，通過更換老舊電氣線路、全面升級地下管網、增設或修復居民區消防設施等方式，著眼長遠進行統籌規劃，將風險災害的防范嵌入到城市更新的全過程，不斷提升城市安全的防御能級。三是強化數據賦能，實時感知風險動態。運用先進技術手段，整合并實時共享各部門各領域的城市運行數據，實現城市安全數據集成和即時共享，以便迅速探測和識別潛在風險的源頭。圍繞多場景的實戰需要，開發智能化應用產品，對城市生命體進行實時的動態感知，從事后應急向事前預防轉變，將風險控制于未發之際，為城市安全運行托底。

（三）完善協同高效的城市安全治理體制，提升管理韌性

城市面臨的風險類型多樣，風險擴散速度快且演變過程錯綜復雜。打造韌性安全城市關鍵在于充分整合跨部門、多層次、各行各業的力量與資源，以建立一個高效協作的綜合治理體系。一是落實屬地責任。通過完善頂層設計，規范風險治理流程，通過分級領導、分級監管的方式從整體上統籌推進，避免多頭領導與權責不清造成的行動與政策的“碎片化”。二是加強部門聯動。城市公共安全形勢復雜多變，風險的應對早已超出單一組織或部門的能力閾值，要積極探索黨委領導下的聯動機制，保持常態化管理和應急管理的動態銜接，形成韌性安全城市建設的整體性治理模式。第一，應發揮黨委和政府的統籌協調作用。省（市）層面統籌安排關于韌性安全城市建設的重大項目，市（區）層面同步搭建組織架構，形成上下聯動的治理格局。第二，應加快數據整合，擬合條塊之間的數據鴻溝。數據的價值在于共享和交互，加快建立有效的數據交流與共享機制，強化“人—數據—技術”之間的耦合，進一步把系統打通、把功能做全、把能力建強，加大對數字技術的賦權力度，落實數據管理工作責任，提升跨部門、跨層級、跨區域治理的精準性、高效性與敏捷性。三是在法治化框架下推動風險聯動治理。確立責任主體、規范操作程序，優化跨部門協作和綜合執法的體系結構，以制度化、規范化、長效化的形式推動部門形成聯動合力，避免“九龍治水”。

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（責任編輯：張秋辰）