基于需求側管理的社會救助分層改革設計

隨著經濟和社會的發(fā)展，困難群體對社會救助的需求也變得多樣化。為了更準確識別救助需求，優(yōu)化救助資源的分配，以有效解決困難群體的問題，必須建立分層化的救助體系。本文基于需求側管理視角，首先，分析了當下社會救助體系的錯位問題；其次，闡述了社會救助分層設計改革框架，基于社會需求、覆蓋水平、救助功能類型、時效性等因素，建立急難型、專項型、基本生活型三個救助圈層，提升社會救助體系與救助需求之間的對接效果；最后，根據(jù)分層設計探討救助目標的實現(xiàn)路徑，以改善目前社會救助精度不足、未能對齊救助需求粒度的問題，從而提升社會救助的質量。

我國的社會救助機制已實現(xiàn)制度化，從根據(jù)收入這一單一指標轉變?yōu)楦鶕?jù)經濟狀況認定困難群體。但在實際工作中，僅根據(jù)經濟狀況認定困難群體，會出現(xiàn)救助效果不理想、資源分配不合理等問題。本文探討了一種分層救助的模式，從低收入人口的經濟水平角度，基于需求側進行社會救助的分層分類，從而形成多維的救助服務體系，以充分滿足申請者的短期與長期的需求。

一、需求側管理角度下社會救助體系的錯位問題

（一）救助體系需求識別不清晰

目前的社會救助體系主要基于對家庭經濟狀況的識別，作為是否開展救助的判定標準，但有救助需求的人群種類比較多，這種單一的識別方式，可能忽視很多其他弱勢群體的救助需求，導致救助制度在執(zhí)行期間存在漏識的情況。目前防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭的救助需求還很難滿足。同時社會救助需求也隨著社會發(fā)展不斷演化升級，而目前的社會救助體系并不能精準識別，因此出現(xiàn)了重視低保救助而專項救助不足的供需錯位問題。

（二）社會救助體系對需求缺少回應

目前社會救助需要采取主動申請-審核的方式，在申請過程中，申請者的申請成本較高，有較強的被動性。部分行動不便、社會資源匱乏、缺少關鍵社會信息的人群很難及時申請，因此難以獲得社會救助。同時經濟狀況并不能完全反應家庭的困難情況，所以一些存在剛性支出且困難程度較高的家庭很難得到關注。此外，相關部門還存在重審核、輕評估的問題，缺少對救助效果的有效評估，因此導致救助并不能滿足申請者的專項需求，進而造成對社會需求回應不足的問題。

（三）社會救助體系對接問題

社會對救助的需求層次較多，包括最低生活保障需求和急難類高層次需求等，因此需要建立不同需求群體的救助網絡，以滿足各個群體特殊的救助需要，從而提升救助的精準性。我國的救助體系比較依賴最低生活保障、特困供養(yǎng)制度，這類救助只能滿足最基本的生活需要，很多專項、急難救助沒有對應救助制度，因此目前的救助需求側和供給側之間存在失衡的情況。

二、社會救助分層設計改革框架

（一）分層改革原則

基于需求側的社會救助模式下，應確保申請人遭遇風險或者有救助需求時有享受社會救助的權利，同時應堅持以人民為中心的原則，堅持問題導向，及時回應困難群體的需求，提升對最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭、急難需求群體的救助工作效率。

在此原則下，社會救助體系的構建需要考量不同類型的需求、效率以及人群覆蓋面等多個維度，完成對不同類型救助的分層設計，將救助面擴大到所有低收入人口，并在工作中主動監(jiān)測社會救助需求，從而提升救助制度的實時性和精準性。

（二）分層改革理念

1.主動識別

分層救助體系下，需要將過去申請-審核式的救助工作模式，轉變?yōu)橹鲃幼R別需求、主動監(jiān)測家庭經濟狀況、主動幫扶的救助模式。在充分使用數(shù)據(jù)、分析結果的情況下，縮短、簡化申請流程，提升審核速度。

2.建立多層次保障體系

社會救助體系需要發(fā)揮托底線、保民生、救急難的社會功能，充分滿足受救助人員的需求。在救助工作中，民政、教育、財政、人力資源社會保障等部門應強化合作，提供多維度的救助服務，在滿足申請者、受救助者需求的同時，有效解決其生活困難。

（三）分層體系劃分方法

各地應根據(jù)低收入人口困難程度和困難類型進行分層，提供常態(tài)化幫扶。首先，分層應基于物質、健康、教育、就業(yè)、社會支持、居住6個維度，并加入包括低收入人群貧困狀況、身心健康狀況、能力發(fā)展水平、社會參與水平等10個指標，同時基于人口動態(tài)監(jiān)測結果確定權重，進行困難風險的評估；其次，根據(jù)困難程度和致困原因劃分出核心圈層、中間圈層和最外圈層三個部分。其中核心圈層為最低保障對象和特困人員，中間圈層為低收入家庭和支出型貧困家庭，最外圈層為遭遇臨時突發(fā)困難的公民；最后，根據(jù)困難風險評估和圈層，為困難群體提供差異化的政策支持和社會救助。

（四）分層體系下的內容重組

針對主動性不強、回應不足、對接缺失等問題，在需求側管理分層體系下，需要重組社會救助的工作內容。根據(jù)內容的層次劃分，在滿足低保家庭、特困人員、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭需求的同時，滿足特定群體的需求。圈層的構建應面向底層、中層、高層，分別對應基本生活需求、專項救助需求、急難救助需求，并在此基礎上進一步細化圈層內的救助工作內容，以明確層次劃分，從而滿足精準化的救助要求。

（五）分層救助體系改革框架

基于上述根據(jù)需求的層次劃分，可以進一步歸類為基本生活救助、專項救助、急難救助三層，根據(jù)每個層次主要訴求以及需求層次的不同，匹配對應的社會救助項目。

具體圈層設計如圖 1所示。該圈層分類采用救助時效和覆蓋水平兩個維度進行設計，將救助圈層分為急難型、專項型、基本生活型三種，將不同類型的救助歸納入三個圈層中。其中，急難型匹配具有特殊需求、救助需求急切的家庭或者個人，包括公共事件救助、臨時急難救助項目、乞討救助，解決急難特殊需求；專項社會救助面向擁有特殊需求的社會群體，包括司法、住房、教育、就業(yè)和醫(yī)療，解決擁有特定問題貧困人員的需求，為他們的需求提供保障；基本生活社會救助通過低保和特困補助，為貧困人員提供救助，滿足一些生活困難人群的基本生活需求。

這種劃分方式使經濟狀況和社會救助需求類別之間交叉滲透，并從時效性和覆蓋性兩個基于社會救助工作的維度進行劃分，在精準識別貧困人員救助需求的同時，也方便救助人員有效安排救助工作。基于此劃分，能建立更為靈活的響應機制，在充分了解需求的情況下應救盡救，充分滿足需救助人員的幫扶需求。

在開展社會救助工作期間，根據(jù)覆蓋面、時效性，以及當?shù)氐慕洕l(fā)展水平等因素，靈活調整圈層內的內容。比如經濟發(fā)達地區(qū)可以選擇較高的救助標準；相關部門基于低收入人口經濟狀況動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，靈活調整救助的覆蓋面，以改善傳統(tǒng)工作中僅僅對貧困人口和相對貧困人口開展救助覆蓋范圍小的問題，讓所有人都能成為潛在的受救助人群，從而提升個人、家庭面對致貧風險時的抵抗能力。

三、社會救助體系分層的實現(xiàn)路徑

（一）建立數(shù)據(jù)資源共享網絡

分層救助體系層次劃分的根據(jù)來自地方經濟水平、人群就業(yè)狀況、經濟狀況、特殊人群狀況等數(shù)據(jù)，因此參與社會救助的民政部門、教育部門、財政部門、人力資源社會保障部門應充分匯總所有救助相關數(shù)據(jù)，并利用大數(shù)據(jù)技術分析，讓政府能正確判斷當?shù)鼐戎枨螅瑥亩粩嗾{整并優(yōu)化分層體系，以保障社會救助工作的順利開展。

首先，利用云技術建立專門的云服務器，由各單位實時上傳并更新有關數(shù)據(jù)，以滿足各單位從云端下載、瀏覽數(shù)據(jù)的需求，從而達到實時共享的目的；其次，定期開展數(shù)據(jù)質量提升專項行動。定期檢查數(shù)據(jù)質量、各單位上傳實時性，并貫通不同層級管理單位縱向的數(shù)據(jù)，建立完整的數(shù)據(jù)網絡；最后，數(shù)據(jù)系統(tǒng)應提供查詢端口、可視化展示功能，并引入智能技術定期進行大數(shù)據(jù)分析。針對低收入人口、急難救助需求群體的情況開展評估，分析不同圈層救助工作的覆蓋狀況和救助效果。

（二）優(yōu)化辦理流程

1.簡化流程

為提升社會救助的時效性，需要構建先核對、后申請的工作模式，將核對環(huán)節(jié)的關口前移。在利用共享數(shù)據(jù)的基礎上，減少并取消申請環(huán)節(jié)中對資產書面證明、征信審批信函的調查，通過調取數(shù)據(jù)完成家庭核查，以降低申請者的證明難度。同時針對生活基本社會救助中的特困人員、低保人員，取消審核和公示環(huán)節(jié)。充分利用數(shù)據(jù)平臺對申請者狀況作出判斷，并將相關審批權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。

2.優(yōu)化窗口服務

針對窗口服務應通過提升集成度達到優(yōu)化目的，包括配置相應設備、提供有關權限、配齊服務人員等，以保證窗口的服務能力。同時放置醒目標識、服務指南、申請流程圖、申請表，方便申請人了解申請流程。窗口服務應堅持一套材料、一次告知、一表申請的原則，服務人員應明確告知申請人所需提供的材料，以減少申請人提供材料的次數(shù)。在完成對申請人的初審后，初步確定申請者的圈層，并根據(jù)分類向后續(xù)主責機構分發(fā)申請者的信息。

3.工作標準化

有效利用數(shù)據(jù)平臺開展審批工作，及時上傳救助業(yè)務實時數(shù)據(jù)。針對急難型、特困、低保救助，應提供網上辦理窗口，通過動態(tài)復核降低申請人的申請次數(shù)，避免遺漏申請對象。服務事務完結后，需及時在業(yè)務后臺、政務服務平臺公示辦理結果，并向申請人提供反饋，對未能辦結的予以說明情況。

（三）優(yōu)化救助資源統(tǒng)籌

地方應整合民政部門、財政部門等供給側部門的政策資源，實現(xiàn)救助的有效對接。統(tǒng)籌過程中需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)一統(tǒng)籌，推動城鄉(xiāng)救助服務的均等化，并推動城鄉(xiāng)多層次社會保障體系的構建。在公平性和均等性提升方面，應加強對鄉(xiāng)村救助的持續(xù)投入，進一步縮小城鄉(xiāng)在救助方面的差距，同時利用城市的司法、就業(yè)、醫(yī)療等資源，為鄉(xiāng)村提供高質量救助。

（四）明確相關部門職責分工

1.民政部門

民政部門依托省級救助服務系統(tǒng)開展救助服務工作，印發(fā)救助服務指南、業(yè)務流程圖、申請表，向聯(lián)辦部門推送困難群眾的家庭信息、經濟狀況、申請內容、救助需求。其中，縣級民政部門負責指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的救助工作，并建立線上、線下雙渠道受理系統(tǒng)，按照規(guī)定進行業(yè)務流轉；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負責特困人員、急難救助對象等低收入人員的資金發(fā)放辦理工作，并及時更新有關人員的數(shù)據(jù)，以及開展調查工作，從而了解受救助人員狀況。

2.人力資源保障部門

人力資源保障部門主要向被救助人員提供就業(yè)救助，為滿足條件的最低生活保障對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭成員等，提供就業(yè)機會和培訓，以解決這些群體存在的就業(yè)困難問題。同時統(tǒng)計接受就業(yè)幫扶的被救助人員狀況，將申請人員的情況實時上傳到服務業(yè)務系統(tǒng)，加快對就業(yè)困難人員的認定，以及時更新人員狀況。地方應結合產業(yè)發(fā)展狀況，提供勞務輸出、多種形式的就業(yè)幫扶。

3.醫(yī)保部門

醫(yī)保部門根據(jù)服務平臺獲取民政部門提供的低保對象、特困人員等救助申請者與救助需求人員信息，通過審核后，醫(yī)保部門將相關人員納入到救助范圍。對于符合條件的大病患者，醫(yī)保部門提供定點醫(yī)藥機構產生的住院費用，同時根據(jù)規(guī)定為患有慢性病、長期服藥的患者提供藥品補助，由疾病應急救助基金按照規(guī)定支付。

4.教育部門

針對符合經濟困難條件人員的幼兒、在校學生子女，教育部門應發(fā)放助學金和生活補助，并聯(lián)系學校提供必要的勤工儉學崗位和助學貸款，以確保幼兒、學生能夠獲得教育機會。

結語：

社會公眾對救助的需求具有多樣化、多層化的特點，因此社會救助工作也要基于當下多層次的需求進行分層。本文基于時效性和覆蓋水平建立三個圈層，在繼續(xù)保證低保、特困人員社會救助工作持續(xù)性、救助精準性的前提下，建立專項社會救助、急難救助圈層，以滿足特殊人群對專項救助的需求，并快速針對各類急難人群開展專項救助。為實現(xiàn)分層化救助，地方還需要不斷簡化救助申請審核工作，有效利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)提升救助工作的主動性，強化資源統(tǒng)籌，推動城鄉(xiāng)一體化建設，建立多部門聯(lián)動的救助機制，從而形成動態(tài)化、常態(tài)化的救助服務體系，縮小貧富差距，提升民生服務水平。