南京市生活垃圾分類實施措施及其成本分析研究

摘" "要：生活垃圾分類收集和處理對于減少垃圾處理量、實現資源循環利用具有重要意義。因此，在分析南京市生活垃圾分類實施措施及成本的基礎上，提出合理配置分類投放設施和優化清運路線、采取差別化收費政策，引入社會資本和專業公司等控制成本的策略，以期降低垃圾分類實施成本，取得社會、生態和環境的最大效益。

關鍵詞：生活垃圾分類；實施措施；成本分析；南京市

中圖分類號：F29" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）03-0070-04

隨著我國經濟的發展和居民生活水平的提高，城市生活垃圾的產生量不斷增加。根據中國統計年鑒，2009年全國城市生活垃圾清運量為15 733.7萬噸，2017年達到21 520.9萬噸，年均增長4.6%，給收集、清運、處理處置帶來了巨大挑戰。實現生活垃圾分類收集，可以減少生活垃圾的處理量，從而提高可回收資源的再生利用[1]。2017年，中華人民共和國國家發展和改革委員會和中華人民共和國住房和城鄉建設部聯合公布了《生活垃圾分類制度實施方案》，明確全國46個重點城市在2020年底前先行實施生活垃圾強制分類。為此，北京、上海、廣州、深圳、南京、蘇州等城市先后對生活垃圾分類進行修法或立法并出臺一系列配套政策，通過規劃建設、組織動員、考核獎懲等措施，進行全流程分類處理，為實現生活垃圾源頭減量和資源循環利用提供保障。然而，持續開展生活垃圾分類需要長期穩定的資金投入，進行生活垃圾分類收集和處理成本分析，能夠幫助決策者更好地了解政策的經濟可行性和長期可持續性，政府能更有效地分配財政資源，從而提高垃圾分類收集和處理系統的經濟效率[2]。本文通過收集資料、調查問卷、成本計算和分析等方法，總結南京市推行生活垃圾強制分類政策的實施措施和成效，并對其實施成本和控制進行分析，從而有助于生活垃圾分類政策的持續推進和實施。

一、生活垃圾分類實施措施及成效

南京市采取了多種措施，推進生活垃圾分類，并取得了較好的成效。

（一）開展多種形式的宣傳活動，增強居民垃圾分類意識和執行力

居民是生活垃圾分類的主體責任人，為了強化居民垃圾分類意識并充分調動居民進行垃圾分類的積極性，南京市開展了各種宣傳活動，如通過懸掛宣傳橫幅、發放宣傳單頁、播放宣傳視頻、開展宣講活動、組織志愿者指導分類、獎勵分類優秀個人等方式，積極營造垃圾分類氛圍，充分調動居民參與垃圾分類的主動性和自覺性。根據中國江蘇網報道，2021年通過對7 313份南京居民調查問卷分析表明，具有垃圾分類意識的居民達到91.13%，能夠進行垃圾分類的居民達到78.48%，居民垃圾分類意識和執行度顯著提高[3]。

（二）撤桶并點，定時分類收運，優化小區整體環境

南京市沿用了之前生活垃圾分為“廚余垃圾”“可回收垃圾”“有害垃圾”和“其他垃圾”的四分類標準，根據居民小區規模、人口等情況，南京市城管局相關部門和小區所在社區、物業協同，在小區設置了生活垃圾集中收集點，配置了分類標識清晰的垃圾分類回收硬件設施，實施了“撤桶并點，定時分類收運”的舉措。據南京市城管局統計[4]，截至2023年11月，南京市5 582個小區分別建成一類、二類垃圾分類收集點（房或亭）3 854個和7 220個，設置規范化桶點和流動收集點各572個和313個。3 174輛收運車統一分類標識，實行“不同種類、不同車輛、不同去向”的分類收運模式。移動掛式垃圾桶和可傾倒式垃圾清運車的普及使用，極大地提高了垃圾收集和清運的自動化程度和收集效率，顯著提升了小區整體環境品質。

（三）加大處理設施的建設力度，提升分類處理能力

實施生活垃圾分類收集和清運，還需要配套分類處理設施。為了提升生活垃圾分類處理能力，南京市先后建成焚燒處理廠6座，水泥窯協同處置設施1座，全市生活垃圾焚燒日處理能力達10 000噸，建成9座大型廚余垃圾處理設施、140處小型處理設施，廚余垃圾日處理能力達到3 100噸，具備了比較充足的垃圾分類終端處理能力。

（四）完善可回收物回收體系，提高資源回收利用率

為了更好地推進資源回收，南京市設置多種類型可回收物回收點，如流動回收點、智能回收箱點、物業代收點等，加強對回收分揀中心、回收站的運行監管和處置利用渠道的統籌，進一步完善了“點、站、中心”三級回收體系的建設，提高了資源的回收率和利用率。

隨著南京市生活垃圾分類的持續推進，分類成效顯著。據人民網-江蘇頻道報道，實施垃圾分類兩年多，與全面分類前相比，南京日均收集、處理廚余垃圾、低價值可回收物和有害垃圾增長了73.6%～1 786.8%，其他垃圾則下降了7.35%，實現了“三增一減”目標[5]。

二、南京市生活垃圾分類收集和處理成本分析

生活垃圾分類收集和處理成本主要包括前端垃圾分類成本、清運成本和處理成本。

（一）前端垃圾分類成本

前端垃圾分類成本主要包括分類宣傳成本、投放設施建設成本、分類指導服務成本等。

1.垃圾分類宣傳成本

進行生活垃圾分類宣傳和動員，需要投入成本，招標公告顯示，南京市某區城管局根據南京市垃圾分類宣傳考核任務要求，2023年投入垃圾分類宣傳服務費用12.43萬元，主要進行垃圾分類志愿服務品牌創建和垃圾分類新媒體產品制作等。南京市共有11個區，估計每年區級財政用于垃圾分類宣傳的費用不會低于100萬元。

為了引導和激勵廣大居民積極參與垃圾分類，增強垃圾分類工作實效，2021年南京市制定了《垃圾分類積分獎勵以獎代補資金分配方案》，當年市級獎補資金確定為400萬元，獎補經費的90%以上用于積分獎勵，10%用于組織、宣傳和購買服務[6]。

2.分類投放設施建設成本

垃圾分類收集離不開前端分類投放設施的規劃和建設。根據南京市城管局公布的分類收集點建設數量以及南京市公共資源交易平臺中標公告中顯示的中標價格（表1），按中間價計算，南京市在垃圾分類投放設施上大約需投入77 877萬元。垃圾分類收集房（亭）折舊年限按照10年計算，垃圾桶折舊年限按照5年計算，每年分類投放設施配置成本約為7 863萬元。

3.垃圾分類指導員人工成本

為推進垃圾分類工作，南京不少小區配置了垃圾分類指導員，負責對居民進行“桶邊督導”，檢查垃圾分類質量，宣傳垃圾分類方法，引導居民進行垃圾分類。對南京市物業項目負責人的調查顯示[7]，南京市5 582個住宅小區，78.31%已配置生活垃圾分類指導員，按照每個小區配1名指導人員計算，至少需配置4 372人，其中64.81%小區是由住宅小區保潔員和臨時雇傭人員兼職，35.19%由政府相關部門委派。若按照每名分類指導員每月發放200—500元補貼，全年補貼資金在1 049.28萬—2 623.2萬元。調查顯示，有31.72%的小區獲得政府財政補貼，全年補貼資金在332.88萬—832.2萬元。

（二）收運成本

城市生活垃圾收運系統包括垃圾的收集清運、中轉和轉運三個部分，是否需要轉運則視垃圾產生源至垃圾終端處理設施的運輸距離及收集車輛性狀而設置。垃圾收運成本由車輛折舊費、人工費和油費等構成。

按照南京市城管局公布的信息（表1），南京市3 174輛垃圾清運車中，至少有305輛新能源垃圾收運車，2 869輛非標垃圾收運車，按照南京市公共資源交易平臺中標公告顯示的價格計算，清運車輛的總投入約為8 0751萬元，若車輛使用年限為10年，2023年的折舊費為8 075.1萬元，平均運輸每噸垃圾的車輛折舊費為23.28元。

參照李航的研究方法，垃圾清運工作人員按照車輛的1.4倍進行配置[8]，共需配置4 444名工作人員，按照南京市2023年企業職工基本養老保險的最低繳費基數4 494元繳納五險，每名工作人員每月用工費用為5 608元，則垃圾清運人工成本為86.20元/噸。

根據南京市垃圾處理處置設施分布情況，各收集點到終端處理設施的平均距離約為50公里，油費平均為1.1元/噸·公里，則生活垃圾運輸油費為55.0元/噸。

綜上，垃圾收運成本為164.48元/噸，該收運成本高于廣西壯族自治區南寧市（154.90元/噸），低于上海市（290元/噸）[6]。根據南京市2023年固體廢物污染環境防治信息公告顯示，2023年共收集和清運垃圾347萬噸，則每年生活垃圾收運需要投入57 065萬元。

（三）生活垃圾分類處理成本

南京市生活垃圾分類處理中，其他垃圾主要進行焚燒發電處理，餐廚和廚余垃圾主要進行厭氧發酵處理，有害垃圾按照危險廢物進行無害化處理，可回收物進行資源化循環利用。

1.生活垃圾焚燒發電處理成本

2023年，南京市約95%的其他生活垃圾通過焚燒發電進行處理，5%進行水泥窯協同處置，垃圾焚燒發電處理成本分為垃圾焚燒發電廠的投資建設成本和運營成本。

南京市已建有江北、江南、六合、高淳等6座生活垃圾焚燒發電廠，年處理能力9 500噸/天，根據中標公告顯示，6座焚燒處理發電廠總投資為51億元。按使用年限30年計算，2023年南京生活垃圾通過焚燒發電處理量為300萬噸，則生活垃圾焚燒發電投資成本為56.89元/噸。生活垃圾焚燒處理運營成本主要由材料費、燃料動力費、維修費、員工費用、運輸費用、廢氣和滲濾液處理費和財務費用等構成，一般在200—300元/噸[9]。

生活垃圾焚燒發電處理收益主要來自發電上網。據調查顯示，南京市每噸生活垃圾焚燒發電處理上網電量約為300—400度，按照江蘇省脫硫燃煤機組標桿上網電價0.391元計算，則每噸生活垃圾焚燒發電收益為117.3—156.4元。

南京市生活垃圾焚燒發電廠投資和運營主要采用BOT和PPP模式，通過引進社會資本投資建設，政府給予中標經營單位30年的特許經營權，財政按焚燒處理中標單價和焚燒總量支付補貼費，南京市生活垃圾焚燒發電處理費中標價格每噸在57.8—71元，平均約為60元/噸。根據2012年《國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》規定[10]，每噸生活垃圾折算上網電量為280千瓦時，并執行統一垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元，超出部分上網電量執行江蘇省脫硫燃煤機組標桿上網電價，標桿電價調整隨之調整。南京市燃煤發電標桿上網電價為每千瓦時0.391元，以0.259元/千瓦時的電價補貼標準計算，政府對生活垃圾發電補貼約為72.52元/噸。垃圾處理補貼費和發電補貼2項合計為132.52元/噸，2023年南京生活垃圾通過焚燒發電處理量為300萬噸，總補貼費用為39 756萬元，達到近4億元。

2.廚余垃圾分類處置成本

廚余垃圾是指含生物質的生活垃圾，包括廚余垃圾和餐廚垃圾等。根據性質不同，餐廚垃圾采用“預處理+濕式厭氧”、廚余垃圾采用“預處理+干式厭氧”的工藝路線。根據網上公布的項目中標公示計算，南京市集中處理的廚余垃圾處理投資成本在90萬元/噸左右，由政府和企業共同出資進行建設。

餐廚垃圾處理廠的運行成本包括材料費用、維修費用、滲濾液和臭氣處理費用、人工費用和財務費用等，廚余垃圾處理成本約為380元/噸，產出的沼氣發電和油的總收入約在110元/噸，則每噸餐廚垃圾至少需要政府補貼270元[11]。若按270元/噸補貼計算，南京市2023年處理廚余垃圾31萬噸，處理補貼費為8 405萬元。

3.有害垃圾處置成本

南京市有害垃圾分類收集和處理進入有序管理狀態，如南京市所有高校、科研院所、企事業單位科研和生產過程中產生的危險廢物都必須自行收集、自行付費，委托有資質的第三方進行清運和無害化處理，極大地降低了環境風險，帶來了顯著的生態環境效益。南京市關于危險廢物處置收費管理有關事項的通知中表明，危險廢物根據無害化處理工藝不同，收費標準在每噸1 500—4 200元不等。2023年，南京市生活垃圾有害廢物收集和處理量為55.82噸，處理費在8萬—23萬元。

4.可回收物處理成本

為了改變南京市生活廢品“利大搶收、利小少收、無利不收”，造成大批低價值可回收物混入生活垃圾，加重垃圾處理設施負擔和造成資源浪費的現象，南京市先后制定和頒布了《南京市低價值可回收物回收處理暫行辦法》《低價值可回收物回收以獎代補辦法》等，引導企業開展低價值可回收物的回收處理，做到低價值可回收物的應收盡收，進一步促進垃圾源頭分類和資源回收利用。低價可回收物政府若按80元/噸進行補貼，南京市2023年可回收物總量為112萬噸，補貼費則為8 922萬元。

三、控制成本的策略分析

對生活垃圾分類控制成本策略進行分析，降低生活垃圾分類成本，有助于分類政策的持續推進和實施。

（一）進行持續宣傳和教育，增強居民垃圾分類意識和踐行能力

養成良好的生活垃圾分類習慣，并非朝夕之事，與制度環境有關，更與社區治理和居民的文明素養有關。有調查表明，獎勵機制雖然對垃圾分類行為有一定的影響，但居民的個體特征如年齡大小和教育程度高低對垃圾分類執行效果影響更大。社區組織動員、物業服務質量、居民認同和滿意度與垃圾分類執行度高度相關[12]。

本次研究在網上對南京市居民進行了垃圾分類執行情況調查，共發放256份問卷，回收251份有效問卷。結果表明，近90%的居民知曉垃圾分類的意義，也有能力進行正確的垃圾分類，但只有25%的居民能夠堅持進行垃圾分類，大部分不進行分類的居民主要是感覺沒有必要進行。推動居民養成垃圾分類習慣是一個長期教育和引導的過程，需要政府、學校、社區、物業、社會組織協同合作，多元參與。南京市政府可以組織幼兒園和大中小學校從娃娃和青少年教育抓起，聯合社區、物業和各種公益組織，利用好宣傳欄、文化墻、報紙、電視、網絡等宣傳陣地，共同提高居民的文明素養和文明行為，養成良好的垃圾分類習慣。

（二）優化分類收集設施和收運路線，降低收運成本

進一步完善生活垃圾分類收集點的配置和分類投放設施建設，比較智能垃圾收集亭（房）和普通垃圾收集亭（房）的性價比，理性回歸垃圾收集設施的基本功能，可以有效降低垃圾收集前端投放設施的購置和維護成本。研究和科學規劃垃圾收運線路，減少從前端收集至終端處理設施的中轉次數和距離，從而降低收運成本。

（三）研發新技術，降低垃圾分類處理成本

加大垃圾處理新技術的研發，采用協同處理技術，如水泥窯協同處置其他垃圾和危險廢物，其他垃圾與餐廚垃圾協同處理模式等，通過處理設施的共享利用，如布局于同一環保產業園的餐廚垃圾處理和生活垃圾焚燒發電處理可以共享滲濾液處理和發電設施，形成規模化和集約化效應，降低處理設施的投資建設和運營成本。

（四）實現差別化收費政策，健全生活垃圾處理收費制度

一直以來，生活垃圾處理作為一項公益事業，費用基本由政府財政負擔，垃圾的產生者（居民和單位）付費占比較低。研究、建立和健全生活垃圾處理費分類計價、計量收取機制，按照“誰產生、誰付費，多產生、多付費”原則，建立對非居民廚余垃圾處理費階梯式收費制度，產生越多，收費單價越高，不僅可以實現餐廚垃圾在源頭上減量化，還可以籌集資金，減輕財政負擔。

（五）引入社會資本和專業公司，降低垃圾分類實施成本

持續推進生活垃圾分類收集和處理，在宣傳教育、設施建設、收集、清運和處理等各個環節都需要投入巨大的財力、物力和人力，需要有穩定的資金和資金籌措機制。建立市場競爭機制，通過BO、BOT、PPP等模式，引入社會資本和專業公司進入生活垃圾分類收集、分類清運和分類處理各個環節，提升處理水平和規模，發揮規模化和集約化效應，可以進一步推動生活垃圾分類市場化和產業化發展，降低垃圾分類實施成本。

四、結束語

實施生活垃圾分類，踐行綠色生活新風尚，促進生活垃圾減量化和資源回收利用，有利于保護環境和改善城鄉人居環境。通過不斷宣傳教育和引導，促進居民養成良好的垃圾分類習慣，建立市場機制，引入社會資本，不斷優化垃圾收運和處理體系，推動生活垃圾分類處理產業化發展，提高生活垃圾資源化利用率，有效降低生活垃圾分類實施成本，減輕政府財政壓力，以取得社會、生態和環境的最大效益。

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[責任編輯" "張宇霞]