特朗普2.0對東南亞的影響與中國—東盟合作路徑

【關鍵詞】特朗普2.0""中國—東盟關系""東南亞""周邊外交

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美國第47任總統。特朗普2.0或將通過更大的外交“沖擊”來對沖國內“爭議”。在此背景下，以東盟為中心的地區合作架構將再次面臨美國單邊主義的干擾，中國—東盟關系也將進一步承壓。不過，新風險蘊含新機遇，中國將與東盟一道應對動蕩變革期的復雜挑戰，深化戰略合作，推動共同發展。

特朗普1.0以來的美國東南亞政策

特朗普首次執政曾引發全球地緣政治格局的劇烈震蕩與重塑，美國東南亞政策在此背景下也隨之發生重大轉向。從“亞太”到“印太”，贏得大國競爭逐漸成為美國東南亞政策的主要任務，而東南亞的戰略地位則被嚴重削弱。從戰略、外交、經濟和安全四個角度觀察，特朗普第一任期以來，美國兩黨對東南亞的政策邏輯有一定的合流屬性，即以“印太”戰略為主線，以地區安全問題為抓手，以雙邊或小多邊為路徑，最終實現其自利的戰略目標。

一是“印太”戰略層層加碼，東南亞政策淪為附庸。作為“亞太再平衡”戰略的重要替代，“印太”戰略在特朗普首屆任期的第一年就被寫入了美國《國家安全戰略報告》。特朗普政府企圖通過印度這一西部錨點，串聯美國軸輻同盟體系內的日本和澳大利亞，加強對中國的地緣遏制，維護美國在“印太”地區的主導地位。而落腳于東南亞地區，特朗普政府按照層級關系深化同傳統盟伴泰國、菲律賓和新加坡的安全合作，積極拓展同支點國家越南、印尼和馬來西亞等國的安全聯系，企圖在美日印澳四個菱形頂點內構建其內核。典型的案例便是其于2019年同東盟10國首次開啟海上聯合軍演，并在同年開始陸續向越南提供多艘“漢密爾頓”級巡邏艦。

伴隨“印太”戰略的層層加碼，美國的東南亞政策在美國的整體政策議程中愈發表現出服務大國競爭的特征。除安全合作外，特朗普1.0還在治理層面深化“印太”戰略，如提出“藍點網絡”倡議以在基礎設施建設領域對沖“一帶一路”倡議，升級湄美伙伴關系以加強其在瀾滄江—湄公河地區對中國的制衡。拜登政府上臺后，為補齊特朗普政府“印太”戰略中缺失的經濟支柱，于2022年啟動印太經濟框架（IPEF），其初始成員國共14個，其中囊括了7個東南亞國家。顯然，美國已將東南亞這一地緣板塊納入其整體的“印太”戰略，美國的東南亞政策獨立性隨之下降，呈現日趨依附于其“印太”戰略的特征。

二是外交上愈加保守，多邊主義難以回歸。特朗普1.0的東南亞政策傾向于雙邊主義和“點菜式”外交。特朗普上任之初就退出了前任政府醞釀多年的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），而相較于奧巴馬本人五次出席東亞峰會（EAS），特朗普多次缺席這一會議，僅于2017年出席還提前回國。執政初期，特朗普同東南亞三國（菲律賓、泰國、新加坡）領導人通話時，更多將內容聚焦于朝鮮問題。這些舉動都嚴重削弱了美國與東南亞國家的戰略互信。而隨著特朗普1.0執政的推進，其對東南亞外交舉措日漸呈現明顯的機會主義和雙邊主義特征。例如，在美越雙邊關系日益緊密背景下，特朗普卻對越南相關產品發起調查并將越南列為匯率操縱國，以此脅迫越南讓利。

拜登上臺后并沒有讓東盟重回地區多邊主義合作的中心地位，取而代之的是一系列以美國為核心的小多邊機制。同時，拜登政府對東南亞也表現出務實趨向，其不僅保留了特朗普1.0的多項政策舉措，還針對關鍵礦產、前沿科技等領域搭建“小院高墻”，顯示出美國—東盟關系難以再回到特朗普上臺前時期。

三是經濟上互利合作減少，自利屬性愈加明顯。在特朗普1.0時期，美國總檢察長、環保署署長、內政部長、能源部長都曾任職于埃克森·美孚公司或受過其資金捐助，前國務卿雷克斯·蒂勒森曾擔任該公司的首席執行官，這使能源議題在“印太”戰略中占據重要地位。特朗普1.0針對東南亞提出了美國—東盟能源合作計劃、亞洲通過能源增進發展和增長（EDGE）等多個框架，在一定程度上重塑了東南亞國家的能源合作結構。這種“成功”，自利屬性昭然若揭。

從拜登政府政策方向來看，前沿科技行業是拜登競選活動的重要資金來源，作為投桃報李的一部分，芯片成為拜登政府限制其他國家發展的重點領域。拜登政府懷疑中國通過東南亞獲取先進芯片，因此在執政末期設立了三個層級的芯片限制措施，除供應鏈核心“盟友”外，其余國家和地區均處于“防擴散”范圍之內。在東南亞國家中，與美國關系極其密切的新加坡都被列入第二層級，進口芯片數量受到極大限制。這表明，美國在同東南亞的經濟聯系中愈發強調自我利益，共贏屬性下降。

四是利用人權、南海等問題，挑動地區安全局勢。特朗普1.0雖對民主人權關注有限，但受政府內職業文官部門影響，仍將其作為政策工具干預東南亞國家。2018年，特朗普政府就柬埔寨國內的民主問題發布報告稱“美國密切關注近來出現的挑戰柬埔寨民主進程的事件，包括限制自由媒體、公民社會和政治反對派，這些行為使柬埔寨民主進程嚴重倒退”，并取消了當年對柬埔寨大選的支持。[1]在緬甸國內軍政府問題、羅興亞人問題上，美國的人權觸手同樣介入其中。這使柬埔寨、緬甸等國的國內安全形勢愈加復雜，建制力量同民眾的隔閡愈發加深。

在南海問題上，特朗普1.0初期關注度雖不及前任，但在軍方壓力下仍保持了重視。僅2017年5—10月間，美國海軍就分別在南沙和西沙進行了四次“航行自由”行動。[2]拜登上臺后，不僅在“四方安全對話”（QUAD）機制下加強了在所謂“非法、未報告和不受管制”（IUU）捕撈問題上的合作，還成立了以核潛艇合作為主的美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）、以海上軍事合作為主的美日菲三邊機制，不斷構建相關議題與框架，通過搞陣營對抗擾亂地區局勢。

特朗普2.0對東南亞的潛在影響

隨著特朗普第二任期的展開，其外交理念逐漸成形。"與此同時，共和黨內的MAGA（讓美國再次偉大）派系也在深刻改變著美國的政治格局。為配合美國遏華布局，特朗普2.0或將繼續升級其“印太”戰略，這將給東南亞地區的和平與穩定造成嚴重沖擊，美國—東盟關系恐將進一步承壓。為對沖這一負面影響，東盟或更強調以集體形式開展對美外交，為地區秩序增加確定性，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）在此背景下或將迎來升級。

一是沖擊東南亞地區秩序穩定性。面對膠著的烏克蘭危機和中東局勢，特朗普政府的對外事務的地區重心短期內大概率將落在歐洲與中東方向。同時，包括韓國、日本等國在內的美國“印太”地區一些主要盟友當前出現了政權局部動蕩，恐難在內政不穩的情況下有效參與美國的系列戰略安排。這會對特朗普政府的“印太”戰略形成制約。但是，從特朗普第二任期執政團隊來看，國務卿馬爾科·魯比奧、國家安全事務助理邁克·沃爾茲、國防部長皮特·海格塞斯和提名的駐華大使戴維·珀杜均是對華鷹派人士，已然表明特朗普2.0掀起新一輪對華戰略競爭的決心。在此背景下，東南亞地區作為美國對華戰略競爭的地緣前沿，將不可避免地面臨新挑戰。

相較于其第一任期，特朗普第二任期的東南亞政策更為系統化、專業化。鑒于特朗普內閣“忠誠度”顯著提升，特朗普本人或只負責制定東南亞政策的戰略方向，美國外事負責部門和軍方將在地區政策的細節制定方面擁有更多的話語權，這將使美國的東南亞政策出現“又鷹又專”的特征。特朗普政府可能進一步加強在東南亞的軍事部署，在同傳統盟伴國家強化安全合作基礎上，拉攏越南和印尼等在南海問題上具有特殊戰略地位的國家進入美國的安全戰略框架。特朗普2.0相關舉措或將進一步加劇地區內大國博弈，引發地區國家安全擔憂，導致地區穩定性下降。

二是削弱東盟的橋梁作用。本輪美國對華戰略競爭始于特朗普第一任期內發動的對華貿易戰。東盟作為中美兩國共同的重要貿易伙伴，在中美關系中扮演了橋梁角色。在中美關系趨于緊張時，東盟持續推動地區合作，維護了地區多邊秩序的穩定。因其特殊的“聯結”意義，一些東盟國家在美國對華“脫鉤斷鏈”進程中間接成為相對受益的一方。譬如，東盟通過自身主導的東亞峰會等地區對話平臺，努力推動中美對話溝通，同時越南等國逐漸成為聯結中美貿易的重要中轉站。

特朗普本人在第一任期內僅在2017年出席馬尼拉東盟峰會并中途離席，此后3年更是僅派代表出席。不過，這并不意味著特朗普沒有意識到東南亞在美國全球地緣戰略特別是“印太”戰略中的重要性。美國的“印太”戰略，恰是特朗普于2017年11月在越南峴港出席亞太經合組織領導人非正式會議時提出的。在第二任期內，特朗普在東南亞事務方面或許不會像第一任期時那么“任性”，但其政策仍將削弱東盟的橋梁作用。“美國優先”政策不僅強調減少美國在全球事務中的經濟和安全負擔，還試圖通過重新審視和調整與各國的貿易協議來實現美國利益最大化。在此背景下，東盟推動的多邊經貿機制將面臨更大挑戰。盡管東南亞或在美國地緣戰略中占有一席之地，但其作為獨立主體受到的關注可能減少，會更多作為從屬主體出現在特朗普政府視野中，東盟國家依托“東盟中心性”發揮的橋梁作用也將相應減弱。

三是美國與東盟國家關系或將出現裂痕。在美國社會極化加劇背景下，特朗普2.0的政策核心將更加強調“分蛋糕”而非“做蛋糕”，從而彌補美國在經濟全球化過程中產生的落差。鑒于此，特朗普第二任期的“美國紅利”將難以惠及東盟國家，甚至拜登政府此前出讓給東盟國家的一些合作紅利恐將被剝奪。美國將更加系統地實施針對中國商品的溯源和“去中國化”政策，這將使東盟國家進退兩難。加之特朗普政府“不平等”的貿易談判與脅迫外交，東盟國家與美國的關系或將出現顯著裂痕。

面對特朗普2.0帶來的不確定性，東盟國家一方面需要維持與美國的經濟合作，另一方面又不得不應對特朗普政府對其經濟利益的侵蝕。這種困境可能迫使東盟國家在對美關系中采取更為謹慎的立場，同時更傾向于加強地區多邊合作。東盟國家歷來多采取務實的外交策略，在美國對其施壓過程中，有較大可能轉向“新中間地帶”，同歐盟、日本、韓國、澳大利亞、印度等較強的中間力量強化經貿合作，以增強自身的戰略回旋余地，增加同美國討價還價的籌碼。但礙于客觀力量對比現實，東盟國家在特朗普政府面前或需要尋找更加微妙的博弈平衡點。

四是刺激東盟一體化水平提升。特朗普政府以脅迫為主、難以讓利的東南亞政策，將迫使東盟國家轉向更加依賴多邊主義的外交路徑，并更加注重在東盟框架內發展對外關系。東盟國家可能會更加傾向于提升地區一體化水平，通過高度緊密的地區合作來應對外部挑戰。在此過程中，“一軌”性質的東盟地區論壇（ARF）、“二軌”性質的亞太安全合作委員會（CSCAP）等，都可能在未來的地區事務中發揮重要作用。這些平臺有望成為東盟國家推動自身利益和地區穩定的重要工具。

特朗普政府的單邊主義和保護主義政策，將讓東盟國家在尋找安全保障和經濟機會時，感受到更多的不確定性和潛在風險，東盟的集體安全框架和經濟一體化進程可能會在此背景下獲得新的發展動力。東盟將更加依賴其獨特的多層次合作機制，大力推行開放的地區主義，通過自身主導的地區安全架構加強與主要全球大國和地區性大國的互動，將更加注重地區內外的互聯互通，逐步在國際舞臺上展現出更為獨立的姿態。在應對氣候變化、跨國恐怖主義、傳染性疾病等全球性挑戰上，東盟將發揮其在多邊組織中的獨特優勢，采取更具戰略眼光的合作方式，進而獲取更多的國際話語權。

五是《區域全面經濟伙伴關系協定》或將實現新發展。美國的全球霸權已然形成嚴重的歷史慣性，其戰略步伐難以停滯。特朗普式孤立主義的交易性質成分較大，最終目的還是維護美國霸權。但無論是基于孤立主義的交易性策略，還是更為深遠的戰略性撤退，在對外經貿方面，特朗普政府的美式霸凌行徑必將長期持續，拜登政府推動的印太經濟框架或將名存實亡乃至直接解體。美國在對外經貿政策上的回撤，將為地區多邊經濟合作創造更多空間。在亞太地區，如果《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）同時缺少中美兩國的參與，RCEP或將成為替代方案的有力選擇。

特朗普政府的孤立與霸凌傾向，將使美國與亞太國家經貿關系疏遠，也將促使亞太地區經濟合作尋求更多自主性和獨立性。作為亞太地區最大的自由貿易協定之一，RCEP旨在推動地區內的貨物、服務和投資自由流動，有助于減少對美國市場的依賴，為協定參與國提供穩定的經濟合作框架。東盟作為RCEP的核心組成部分，有望加大對該協定的推動力度，強化與其他成員國的經貿聯系，推動地區經濟進一步邁向一體化。RCEP有可能通過修訂和創新機制進一步拓展成員數量，增強協定的全球影響力和競爭力，成為更多國家應對全球經貿領域變化的重要合作平臺。

特朗普2.0背景下中國—東盟合作路徑

隨著美國在全球與東南亞的戰略意圖逐漸顯現，中國—東盟正迎來新的機遇與挑戰，在這一背景下，中國與東盟的協作尤為重要。面對特朗普2.0所帶來的不確定性，中國與東盟需進一步增強政治互信，強化多邊合作，打造“真正的多邊主義”示范區，以“三大全球倡議”為指引，著力完善“硬聯通”“軟聯通”“心聯通”協調推進機制，實現共同發展和可持續的地區安全。

第一，把握戰略窗口，有針對性推進合作。在推行“美國優先”政策時，特朗普政府傾向采取更為直接的霸凌手段，并慣于將安全承諾與經濟合作相互捆綁，進而強迫盟伴國家在經貿合作方面作出更大妥協。政策的不可預測性通常被特朗普政府用作談判籌碼，導致其政策存在較大的起伏，或將進一步削弱美國的戰略信譽與大國領導力。在此背景下，中國與東盟國家可進一步發揮元首外交的引領作用，加強頂層設計，為維護地區秩序穩定性和確定性提供根本保障和戰略指引。

一是有的放矢，統籌推進合作議程。東盟國家在面對美國對華遏制打壓和地區問題時，呈現出較為顯著的政策差異。例如，就對沖戰略而言，菲律賓和新加坡等國在戰略工具的使用上存在一定程度的分化，即存在強制性的“硬對沖”和合作屬性強的“軟對沖”的區別。[3]菲律賓在南海問題上的立場較為強硬，而新加坡則更側重地區經濟合作和開放性戰略。在推進與東盟國家關系時，中國可在現有多邊合作機制基礎上，結合各國情況相應采取靈活多樣的合作方式，為地區團結、開放和進步提供助力。

二是凝聚合力，推進地區性國際制度協調。東南亞是國際制度“擁堵”的典型地區，中國可與東盟國家一道探索推動部分多邊機制的對接與協調，研究瀾湄地區系列會議與東盟峰會系列會議合作辦會和議題共同推進事宜，增強地區向心力。同時，積極支持東盟國家加入金磚合作機制，深化上海合作組織、海灣阿拉伯國家合作委員會等地區機制同東盟國家的跨區域對話，凝聚新興經濟體合力，促進“全球南方”國家溝通與合作，共同應對各種單邊主義與“偽多邊主義”。

三是匯集共識，塑造良好周邊安全環境。著力推進全球安全倡議在東南亞率先落實，推動中國—東盟安全合作走深走實，攜手維護和平穩定的地區環境。加快“南海行為準則”談判進程，推動形成富有實質意義、有效、符合國際法的規則框架，減少誤解和沖突風險。鞏固拓展領導人安全溝通機制，確保各方能就重大問題進行及時、深入溝通。深化海上務實合作，建立海上聯合搜救、生態環境保護、漁業資源管理等機制，提升危機管控能力。依托中國—東盟防長非正式會晤、東盟地區論壇等機制，增強防務互信，共同維護地區和平穩定。

第二，深化經貿合作，構建富有韌性的產供鏈。特朗普再度執政后，以所謂“公平、對等的自由貿易”的名義，揮舞關稅“大棒”，向各主要貿易伙伴強征“對等關稅”，激起國際公憤。面對美國的經貿霸凌，中國與東盟可以落實全球發展倡議為指引，以2025年擬簽署《進一步升級〈中國—東盟全面經濟合作框架協議〉及項下部分協議的議定書》（中國—東盟自由貿易區3.0版升級議定書）為契機，進一步加強地區產供鏈合作。

一是加大規則對標與制度創新力度。加速推進RCEP原產地規則數字化認證、爭端解決機制優化等升級舉措，建立與美國“對等關稅”邏輯形成鮮明對比的“發展導向型”貿易標準，例如針對綠色產品、數字經濟等實行關稅互惠先行試點，為中小經濟體參與地區價值鏈提供制度保障。

二是共同塑造產業鏈安全。針對受特朗普2.0貿易政策沖擊的關鍵行業，可在中國—東盟合作框架下設立產能合作基金，推動共同建設項目的原材料本地化采購，維護產業鏈良性發展。積極探索建立中國—東盟關鍵礦產儲備機制，對沖美國“友岸外包”戰略的排他性風險。此外，可借鑒歐盟對美貿易反制經驗，推動建立聯合貿易救濟機制，形成規則博弈的集體行動能力。

三是共建消費大市場。持續深化貿易便利化，推動數字清關和跨境支付互聯，降低流通成本。擴大數字消費新場景，共建跨境電商示范區，推廣直播電商、海外倉等新模式。探索設立消費市場共建基金，定期舉辦跨境消費季活動，推動跨域新消費創業孵化計劃。

第三，高質量共建“一帶一路”，深化三個“聯通”。2024年12月2日，習近平總書記在出席第四次“一帶一路”建設工作座談會時指出，要重點推進高質量共建“一帶一路”機制建設，完善共建“一帶一路”合作規劃統籌管理機制，完善“硬聯通”“軟聯通”“心聯通”協調推進機制。[4]在“一帶一路”框架下，中國與東盟國家已普遍建立起良好的政策溝通機制，[5]為建立完善“硬聯通”“軟聯通”“心聯通”協調推進機制奠定了堅實基礎。面對美國政策調整對地區秩序帶來的沖擊，中國可與東盟進一步統籌推進“硬聯通”“軟聯通”“心聯通”，形成“三位一體”的地區合作新范式。

在“硬聯通”方面，可通過推進中越“老街—河內—海防”跨境標軌鐵路和中泰鐵路二期建設，聯動雅萬高鐵、中老鐵路等既有交通運輸網絡，打造中南半島陸海聯運走廊。同時，探索“交通+產業”融合模式，例如在南寧—河內經濟帶布局跨境產業鏈園區，通過智慧口岸、多式聯運聯盟提升物流效率。在基礎設施建設資金來源方面，可探索推動投資主體多元化，創新“政府協議+多邊開發銀行+綠色債券”融資組合，吸引東盟國家主權投資基金參與項目投資。

在“軟聯通”方面，可將數字與綠色標準互認作為短期推進重點。依托RCEP正式生效實施3周年的制度紅利，推動中國—東盟數字貿易規則對接，共建跨境數據流動“白名單”，聯合制定碳足跡核算標準。企業層面，支持中國大型跨國企業在東盟建立“數字工廠”，推動中國工業互聯網平臺與東盟本土供應鏈管理系統深度兼容，形成技術標準輸出范例。針對美日技術規則競爭，可聯合歐盟國家企業在各類項目建設中開展三方合作，以“中國技術+歐洲認證+東盟場景”模式實現標準融通。

在“心聯通”方面，可將“Z世代”作為文明交流互鑒的重要紐帶。以全球文明倡議為指引，以“Z世代”群體鏈接作為突破口，拓展“云端文明對話”新場域。依托TikTok、小紅書、快手等社交平臺傳播中國聲音，推進中國與東盟國家民眾的對話交流。探索建立“數字絲綢之路青年創客計劃”，通過短視頻創作大賽、虛擬偶像聯袂演出等創新形式，推動中國書法、東盟蠟染等非物質文化遺產的數字化傳播。積極推進職業教育融合，在東盟國家推廣建設“現代工匠學院”，共同培養合作項目急需的各類技能人才。積極拓展民生領域合作，先期可加強醫療合作，推動中國—東盟醫院合作聯盟開展遠程診療試點，并聯合制作相關紀錄片。加強共同反對霸權霸道霸凌行徑的情感敘事，增進各方民間認同，進一步夯實“共同家園”的命運共同體意識。

本文是國家社科基金項目“中國和東盟協調推進三大全球倡議研究”（項目批準號：24VRC019）的階段性研究成果

[1]"武香君、方長平：《特朗普政府東南亞政策的調整》，載《國際論壇》2020年第2期，第57頁。

[2]"任遠喆：《特朗普政府的東南亞政策解析》，載《美國研究》2019年第1期，第58頁。

[3]"王棟：《國際關系中的對沖行為研究——以亞太國家為例》，載《世界經濟與政治》2018年第10期，第35頁。

[4]"《習近平在第四次“一帶一路”建設工作座談會上強調""堅定戰略自信""勇于擔當作為""全面推動共建“一帶一路”高質量發展》，載《人民日報》2024年12月3日，第1版。

[5]"王子奇、盧光盛：《“一帶一路”框架下中國與東南亞國家的政策溝通》，載《南洋問題研究》2023年第2期，第18-20頁。