國有博物館委托運營改革路徑之規則限定

摘 要：在實踐中，部分國有博物館已經采用委托運營，并取得很好的成效。然而，國有博物館市場化運營相關規則還不夠完善。隨著改革的深入，應當做好相關制度建設，保障實施改革的國有博物館的權益，保護國家利益，加強文物保護，推動公共文化服務高質量發展。

關鍵詞：國有博物館；委托運營；改革路徑；規則

2021年5月，中央宣傳部、國家發展改革委、教育部、科技部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、文化和旅游部、國家文物局聯合印發了《關于推進博物館改革發展的指導意見》，圍繞如何促進國有博物館“創新體制機制，釋放發展活力”提出了“三權分置”的改革路徑[1]。結合之前全國各地的國有博物館委托運營實踐探索，國有博物館的治理模式創新和制度創新已經成為改革理論與實踐的聯結點。文件中提到的“探索管辦分離，賦予博物館更大的自主權”，在實踐中體現為通過委托方式，將博物館的開放運營權委托給另一家或幾家獨立的實際運營人，以實現社會效益和經濟效益的最大化。

從表面上看，“運營”一詞是一個經濟學概念。但由于博物館的公益性質，公共事業范疇下的國有博物館委托運營與經濟活動范疇下的逐利性國有資產授權經營有著顯著不同。二者的目的、范圍、內容、形式、監管機制、基本原則等，都呈現出很大的區別，區分的標準在于其出發點是否基于營利性，以及是否基于增值性。

有關部門設立國有博物館的初衷實際上非常單一，這與其持有其他類型國有資產追求的多元目標截然不同。從某種角度看，如果將國有博物館整體看作一個“標的資產”，實際上相當于摒棄了國有博物館將其公共文化服務和產品推向市場的可能性。在這種情況下，單一化目標的特征就變得更加明顯。具體而言，設立、開辦和運營國有博物館的核心目的是文物保護以及向全社會提供公共文化服務，將社會效益置于首位。運營國有博物館并非為了資產增值，而是致力于在其持續運營中創造社會價值，著重保障博物館資產的安全、合法和合理使用，不考慮這一部分國有資本的積累功能。

目前，經營性國有資產的相關法律已相對成熟，而非經營性國有資產運營相關的法律法規，無論是從立法技術還是法條細節來看，與前者相比都存在較大差距，同時國有博物館市場化運營相關制度基本還處于空白。這些都是當前國有博物館資產管理與運營面臨的挑戰，揭示了未來這一領域規則制定的必要性和緊迫性。

一、國有博物館委托運營行為的限制條件

具體來說，國有博物館委托運營行為往往受到國有博物館自身財政預算、財務管理、價值管理等多方面條件的制約。

首先，合理地申請和使用財政資金對國有博物館的運轉至關重要，因為這直接關系到博物館能否有效地履行其文化服務和文物保護的職責。國有博物館的資金來源主要依賴于國家財政預算，不僅包括其初始設立資產的配置，還涵蓋其日常運營和特定項目的實施。財政預算的合理安排對于提高博物館資金使用效率、促進藏品保護和增強公共服務功能具有決定性作用。

在實踐中，國有博物館在履行藏品征集、科技保護等核心職能時，往往難以通過市場化或委托運營的方式來實現，因為藏品一旦入庫登記，在現有制度框架下將無法再次進入流通交易環節。國家財政預算安排是國有博物館開展藏品征集、基礎建設等核心業務的根本保證，是博物館維持運轉的基礎條件。從核心業務的角度來講，委托運營行為可以更加有效地促進資產的充分利用，但是完全脫離財政資金保障而獨立運轉的國有博物館，目前尚未有先例。即使是一些小微博物館，哪怕藏品極少，甚至沒有文物藏品，也會在安保、基礎設施維修等方面高度依賴財政資金支持。在委托運營過程中，對于如何制定合理的財政預算，如何確定撥付資金的使用方向，國有博物館的實際運營人有義務且有責任根據實際運營情況，結合社會需求，提出符合博物館長期發展要求的建議。

其次，國有博物館委托運營的資產使用和資金管理要受到國家相應財務管理制度的限制。在委托運營實踐環節中，部分財政撥付資金在一些情形下會被轉撥給運營人實際使用，或者由運營人作為經辦人經手使用。這些行為毋庸置疑要嚴格按照國家財務制度的要求進行，確保每一筆資金的使用都經得起審計和公眾的監督。

即使不涉及財政資金，從博物館國家所有權視角分析，對國有博物館資產進行妥善管理是使用權人或委托人行使使用權的基本準則，更是其法律義務和責任。對國有博物館進行委托運營的委托人要合理、合法使用國有財產，妥善對其進行管理，包括但不限于對博物館資產進行詳細清查、持續跟蹤資產管理信息、對運營行為進行科學的可行性和效益評估等。在委托運營的模式下，雖然部分使用權可能轉交給實際的運營人，但在行政法律意義上代表國家行使國有博物館占有和使用權利的委托人，無論從公法還是私法角度，都必須對運營人進行財務監督和依法監控，并且要遵循國有博物館的財務管理制度要求，保障使用權的合理行使與國家財務制度的順利施行。必須防止國有博物館資產受到侵害，切實保護好國家的利益，確保國有博物館委托運營的合理推進。

二、國有博物館委托運營中實際運營人的義務

（一）履行正當且合理使用國有資產的義務

國有博物館進行委托運營的初衷很大程度上是扭轉國有博物館場館資源使用不當、資產閑置、文化資源低效運轉的局面，把一部分使用權讓渡給有能力進行市場化配置的實際運營人，使國有博物館的資源使用最大化。根據國有博物館的設立用途和職能需要，首先，實際運營人必須以正當方式使用國有博物館授權使用的資產，提供的公共文化服務符合正確的道德原則、社會規范及價值理念；其次，實際運營人必須以合理方式進行運營，其運營目的要具有相應的文化價值和社會意義，其運營結果能夠得到社會積極肯定的評價，其運營數據要反映良好的社會效果。

雖然正當性和合理性更多的是價值判斷和抽象性標準，很多時候缺乏制度化的具體規則，但在規則不明確的情形下，可以通過實踐中規范性和可操作性的衡量標準來進行判斷。這就需要委托人把抽象化的事實判斷問題具體化，以確定合理的衡量標準，指導、約束、監督實際運營行為，促使運營人正當、合理地使用國有博物館資產。

（二）履行符合社會需要、創造社會效益等義務

運營人有義務保障國有博物館的運營符合國有博物館的設立目標以及當地公共文化事業、文博業的長期發展目標，符合向社會提供公共文化服務和文物保護的特定需要，不得自行改變。同時，運營人必須在確保效益的前提下，對博物館的場地資源、藏品和無形資產等進行高效利用，力求在創造相同社會效益的同時減少資源消耗。當然，評估國有博物館資源使用的合理性并非簡單的量化問題，因其資源消耗轉化為公共文化產品的合理性更多地取決于其創造的社會效益，而不僅僅是增值或營利性收益。因此，判斷運營人是否盡到這些義務，實際上需要一個全面且系統的績效評估體系，以事實基礎和科學評估為依據進行判斷，這是一個頗具挑戰的任務。

當下，一般采用兩類指標比對方式進行評估和判斷。對于新建博物館項目的委托運營，一般采取橫向比較的方式進行評估，即與同規模、同類型的其他博物館進行運營指標比對，判斷其實際運營效益；對于現有的國有博物館采取委托運營方式發展的項目，一般采取縱向比較的方式進行評估，即與其在傳統管理體制下的運營指標比對，評估在委托運營的方式下，效益是否提高。這兩種方法都具有一定的科學性。理想情況下，最佳的評估方式是基于社會認知度，在社會評價的基礎上，結合博物館的運營管理水平和多維度運營指標的完成情況，定制一個科學且合理的評價體系。通過這種方式，可以判斷委托運營是否符合效益原則，以及運營人是否能夠以相對較低的成本實現社會效益的最大化。

除以上兩點之外，國有博物館委托運營的實際運營人還需要履行如下義務：公開使用的義務，公開國有博物館運轉的基礎性保障資金的使用情況，在信息平臺對各類運營活動進行公示，以便國家、社會、公眾對委托運營進行監督；服從國家、行政機關等機構對國有博物館資源的調配、整合以及共享的義務；建立健全內部管理制度，并按照政策、法規及制度要求服從監督和進行績效考核的義務；等等。

三、國有博物館委托運營的規則框架

（一）國有博物館委托運營模式的三層架構

國有博物館委托運營模式是建立在三層架構下的。第一是文物行政機關和國有博物館的運營監管機構，第二是國有博物館實際控制人和法定運營機構，第三是被授權的實際運營人。在第一層，文物行政機關和國有博物館的運營監管機構代表國家行使對博物館的監督管理權，一般通過人事任免、資產劃撥、業務審批等行政職能行使自身權力。第一層與第二層之間往往屬于體制內直接的上下級關系。在第二層，作為獨立的事業單位，國有博物館是對自身實物形態的場館以及場館所屬的資產享有實際使用權并承擔維護義務的實際控制人，肩負著實現博物館運營社會效益最大化、優化博物館資產配置并進行運作的任務。國有博物館有權根據文物事業的戰略布局并結合自身需求，對可以通過市場資源配置的博物館資源進行委托，將其交給有經驗、專業的機構進行實際運營，以期更高效地完成各項任務和指標，使博物館獲得更高收益。

在第三層，在授權行為中，第二層和第三層并不是舊體制中的上下級關系，即便有時候存在上下級關系，但重點展現的是二者平等的法人關系。國有博物館實際運營機構本身是一個實行企業化經營的、獨立自主、自負盈虧、獨立承擔民事責任的獨立法人。

（二）國有博物館委托運營雙方法律關系

從經濟學的角度來看，委托運營是委托代理關系，國有博物館與實際運營人具有一種內部授權關系，授權雙方之間產生了契約關系。這種理解比法學意義上的代理則要更為寬泛。從民法學角度來看，則要根據授權的對外法律效果來確定其根本性質。在實踐中，國有博物館委托運營個案往往根據各自情況采用極為靈活的方式進行，包括項目合作、委托代理、信托、居間、租賃等。只有國有博物館委托運營相關制度和規范更加完備，才能明確一種完全符合的授權委托法理的私法關系。

（三）國有博物館委托運營相關制度的完善

與經營性國有資產授權經營法律制度相比，國有博物館委托運營制度整體相對滯后，在實踐中往往以一事一議的方式探索推進。

第一，要抓緊完善對國有博物館實際運營人的選任制度，包括限定實際運營人的候選范圍，合理設定選擇候選人的條件。一方面，這能有效增加候選的實際運營人數量，不至于因為符合條件的機構數量偏少、缺乏競爭而形成新的壟斷；另一方面，通過設立入圍門檻，可以有效篩選有實力、有社會責任感的運營人。

第二，要完善標準化委托合同、訂立制度及備案登記制度。在實踐中，國有博物館委托運營更有可能通過行政審批的方式推進，而不是采用規范的契約運作方式。文物行政部門或者國有博物館一般以單方面行政指令的方式確立委托運營事項，有的批文涉及雙方權利義務的內容，有的則極其簡化。為了保障國有博物館委托運營雙方的正當權利，規范各自的行為，理論上雙方應當按照契約自由和意思自治原則，訂立完善的委托運營合同，而不僅僅是通過行政發文來確定雙方權利義務。應當推動委托運營標準化合同模板制定相關工作，并完善相應的登記備案制度，更好地對國有博物館運營進行監督。

第三，要完善監督制度。以往文物行政部門在設定國有博物館運營責任時，過于強調刑事責任和行政責任，而對民事責任關注不足。隨著國有博物館對外委托運營模式的發展，其法律屬性及其中的法律關系正在發生變化，公法因素在逐漸淡化。這就要求有關機構根據不同的具體情況，明確委托運營雙方在法律關系中的定位，以及他們應當承擔的法律責任。為了更好地適應這種變化，亟須對涉及民事責任的監督機制加以完善。這不僅包括對運營情況的評估和審計監督，還應當涵蓋對合同執行、財務管理、藏品保護、服務質量等方面的全面監督，確保委托運營活動在合法、合規的框架內進行。

參考文獻：

[1]中央宣傳部 國家發展改革委 教育部 科技部 民政部 財政部 人力資源社會保障部 文化和旅游部 國家文物局關于推進博物館改革發展的指導意見[EB/OL].（2021-05-24）[2025-02-15].http：//www.ncha.gov.cn/art/2021/5/24/art_722_168090.html.