建筑分包結(jié)算“以審計(jì)為準(zhǔn)”的問題思考

【摘要】對建筑分包結(jié)算中“以審計(jì)為準(zhǔn)”的現(xiàn)象及影響進(jìn)行分析，理清審計(jì)與分包結(jié)算的關(guān)系，從建筑分包人角度闡述這種結(jié)算方式給分包人帶來的困境。通過對相關(guān)政策及司法判例的研究，最終分別從事前、事中、事后三個(gè)方面為建筑分包人應(yīng)對此類問題提出了相應(yīng)的措施建議。

【關(guān)鍵詞】“以審計(jì)為準(zhǔn)”；建筑分包結(jié)算；結(jié)算糾紛

【中圖分類號】TU723.3A

0 引言

在建設(shè)分包合同中，尤其在政府投資項(xiàng)目中，“以審計(jì)為準(zhǔn)”的結(jié)算方式已然成為常態(tài)，承包人對自身利益的不確定，會更加傾向于習(xí)用這種方式來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。這種以審計(jì)結(jié)論代替合同結(jié)算方式和結(jié)算金額的做法，扭曲了當(dāng)事人雙方訂立合同的初衷，致使雙方達(dá)成的合約協(xié)議名存實(shí)亡。同時(shí)將結(jié)算捆綁于審計(jì)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)受限于自身能力，常常造成審計(jì)結(jié)論懸而未決，這給規(guī)模實(shí)力懸殊的分包人的經(jīng)營發(fā)展造成了巨大的困擾，如何破解這一難題變得勢在必行。

1 審計(jì)與分包結(jié)算的關(guān)系

本文所指審計(jì)為政府投資項(xiàng)目審計(jì)。根據(jù)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第6條審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容釋義可知，政府審計(jì)是一種行政監(jiān)督行為，主要目的是對財(cái)政投資規(guī)模、資金使用情況、有無截流國家資金、有無任意擴(kuò)大投資、是否存在腐敗浪費(fèi)問題等行為進(jìn)行審查監(jiān)督，并作出合規(guī)性審查意見。工程結(jié)算是指承發(fā)包人按照承包合同和已完工程量辦理工程價(jià)款清算的經(jīng)濟(jì)行為，其目的在于工程造價(jià)的最終確認(rèn)，是一種民事法律行為。

從本質(zhì)上看，項(xiàng)目審計(jì)結(jié)論只對被審計(jì)單位有直接約束力，而與承建項(xiàng)目的承包人甚至分包人關(guān)系不大。分包結(jié)算是承分包人之間就建設(shè)項(xiàng)目分包部分造價(jià)確認(rèn)的過程，是承分包人之間工程款支付的重要依據(jù)，因此，從法律關(guān)系和行為目的上來看，審計(jì)結(jié)論與分包結(jié)算所關(guān)注的內(nèi)容均不一致，兩者無必然聯(lián)系［1］。

兩者看似毫無關(guān)系但在分包結(jié)算中卻常常糾葛不清，主要還是在于兩者的計(jì)算差異和相關(guān)主體對責(zé)任的避重就輕。承包人為了趨利自保，將自身被審減的不確定性通過傳遞捆綁的方式與分包結(jié)算關(guān)聯(lián)，這種從“受害者”變成“施害者”的方式，最終結(jié)果不見得承包人能達(dá)到分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的目的，反而是擴(kuò)大矛盾鏈，引發(fā)了新的糾紛，而對于分包人而言，傷害更是不言而喻。

2 “以審計(jì)為準(zhǔn)”的分包結(jié)算困境

“以審計(jì)為準(zhǔn)”的建筑分包結(jié)算方式，直接影響分包結(jié)算的辦理，進(jìn)而影響工程款的支付，給分包人的業(yè)務(wù)和資金都帶來了不小的困難，經(jīng)分析主要有以下幾個(gè)方面［4］。

2.1 喪失結(jié)算的主動權(quán)

政府投資項(xiàng)目審計(jì)的初衷在于監(jiān)督財(cái)政資金的合規(guī)使用和控制工程造價(jià)，尤其是控制工程造價(jià)超出概預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)，無形中強(qiáng)化了審計(jì)的減價(jià)目的性。由于審計(jì)程序的限制，分包人幾乎無法直接參與到審計(jì)過程中，最終承分包之間達(dá)成的協(xié)議名存實(shí)亡，分包結(jié)算似乎變成了“政府指導(dǎo)價(jià)”。對結(jié)算造價(jià)主導(dǎo)權(quán)的喪失，無形中大大戳傷了分包人的競爭積極性，也給分包人的經(jīng)營發(fā)展帶來困難。

2.2 無法掌握結(jié)算進(jìn)度進(jìn)程

工程實(shí)踐中，對“審計(jì)”一詞的使用并不規(guī)范，既可能指發(fā)包人內(nèi)部審計(jì)，也可能指發(fā)包人單方或承發(fā)包人雙方委托的第三方審計(jì)，“一詞多義”給了發(fā)承包人更多迂回借口的同時(shí)，也為分包人制造了反復(fù)審計(jì)的窘境。對于審計(jì)的程序和審計(jì)進(jìn)程的快慢，分包人均無從參與更無甚話語權(quán)，這使得分包人無法準(zhǔn)確掌握結(jié)算的進(jìn)度進(jìn)程，結(jié)算工作的推進(jìn)變得非常被動。

2.3 潛在的追償成本巨大

在“以審計(jì)為準(zhǔn)”的分包結(jié)算中，分包人明顯喪失主動權(quán)的前提下，審計(jì)結(jié)論于分包人而言絕大多數(shù)顯失公平，分包人不得不進(jìn)行維權(quán)，這需要分包人在追償舉證上傾注大量的心血。筆者曾經(jīng)手一個(gè)案例，案涉金額一百多萬，歷經(jīng)四年才結(jié)案，期間的時(shí)間成本、人力成本等可想而知，而最終結(jié)果也未必令當(dāng)事人滿意。

3 相關(guān)政策與觀點(diǎn)

為了糾正審計(jì)與結(jié)算在建筑市場的錯(cuò)亂關(guān)系，國家先后出臺了一系列政策文件。2017年國務(wù)院法制辦印送的《關(guān)于糾正處理地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的函》，全國人大常委會法工委的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》，2020年住建廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知》和《關(guān)于印發(fā)房屋市政工程復(fù)工復(fù)產(chǎn)指南的通知》以及國務(wù)院發(fā)布的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，均指出除合同約定外，不得強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，對直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的做法應(yīng)進(jìn)行糾正［3］。

依據(jù)上述政策法規(guī)，通過對以往大量的類似審判案例的研究后發(fā)現(xiàn)，主要有以下觀點(diǎn)。

3.1 條款性質(zhì)的辨析方面

3.1.1 “以審計(jì)為準(zhǔn)”不代表合同權(quán)利義務(wù)的部分轉(zhuǎn)讓

合同權(quán)利義務(wù)的部分轉(zhuǎn)讓，即便受讓方不必參與簽約，但合同中被轉(zhuǎn)讓部分的內(nèi)容應(yīng)由受讓方履行，且受讓方履行相應(yīng)內(nèi)容的行為應(yīng)由原合同決定且應(yīng)屬于民事法律行為。但在施工合同中約定“以審計(jì)為準(zhǔn)”，其中政府審計(jì)的執(zhí)行、審計(jì)過程中依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)以及最終結(jié)論的確定，均依據(jù)的是行政法律法規(guī)，施工合同中的權(quán)利義務(wù)并沒有因此轉(zhuǎn)讓給政府審計(jì)機(jī)關(guān)，是純粹的行政行為而非民事法律行為。

3.1.2 “以審計(jì)為準(zhǔn)”非附條件條款，不影響合同的支付條件成就

“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款于分包人而言，除了結(jié)算價(jià)款不能確定外，還直接影響分包人主張工程款。事實(shí)上，導(dǎo)致審計(jì)受阻的原因可能有多種，可能有承包人原因、發(fā)包人原因甚至是審計(jì)機(jī)關(guān)自身原因，審計(jì)時(shí)限的不確定增加了支付風(fēng)險(xiǎn)。而在業(yè)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的性質(zhì)并非“合同附條件”，而是“合同條款附條件”，也即整個(gè)施工合同已經(jīng)生效，“以審計(jì)為準(zhǔn)”這一條件僅限制合同項(xiàng)下某個(gè)義務(wù)的履行效力，其是履行規(guī)則，不是效力規(guī)則，當(dāng)該條件無法滿足時(shí)，不能得出不結(jié)算不付款的結(jié)論的，而應(yīng)是如何結(jié)算以及如何付款。在最高院（2020）最高法民申1122號、（2021）最高法民申49號判例中，最高院均確定了審計(jì)機(jī)關(guān)未在合理期限內(nèi)審計(jì)的，判決認(rèn)為涉案工程款的付款條件成就。

3.2 條款認(rèn)定方面

3.2.1 “以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的成立應(yīng)以合同明確約定且當(dāng)事人明確接受為前提

這有兩層含義，一是合同結(jié)算以審計(jì)為準(zhǔn)必須在合同條款中有相關(guān)明確的約定，不能因項(xiàng)目為政府投資項(xiàng)目就當(dāng)然地認(rèn)為該項(xiàng)目結(jié)算必須經(jīng)審計(jì)審查并以此為結(jié)論；其二，當(dāng)事人是否接受此條款，合同中也應(yīng)有明確的意思表示。在最高人民法院（2018）最高法民終651號民事判例中，其專用條款約定表明，雙方當(dāng)事人同意將案涉工程最終造價(jià)的確定方式約定為審計(jì)方式，但通用條款又約定發(fā)包人應(yīng)在收到承包人竣工結(jié)算報(bào)告及結(jié)算資料后28天內(nèi)進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)后支付工程結(jié)算價(jià)款。雖從合同的解釋順序來說專用條款優(yōu)先于通用條款，但由于兩者前后意思不一致，且專業(yè)條款存在約定不清的情況，最終法院認(rèn)為不能認(rèn)定專用條款改變了通用條款關(guān)于竣工結(jié)算的約定。

3.2.2 程序結(jié)果上接受認(rèn)可何種審計(jì)，不能通過解釋推定的方式

在實(shí)踐中，各參建單位對審計(jì)一詞的理解往往存在誤區(qū)，容易將建設(shè)單位委托的造價(jià)咨詢審計(jì)、公司或集團(tuán)內(nèi)部的審計(jì)以及政府部門的監(jiān)察審計(jì)三者的概念進(jìn)行混淆。認(rèn)知的偏差使各參建單位對本應(yīng)協(xié)商一致的合同條款有了不同的理解，這也就為結(jié)算爭議埋下了伏筆［5］。例如在最高人民法院（2012）民提字第205號一案中，分包合同約定合同最終結(jié)算價(jià)按照業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)。最高院認(rèn)為該合同為分包合同，此處的業(yè)主審計(jì)應(yīng)理解為該工程最終結(jié)算價(jià)須通過業(yè)主專業(yè)的審查和確認(rèn)，不排除業(yè)主委托第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。但卻不能通過解釋推定的方式，認(rèn)為須在業(yè)主接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行結(jié)算。由此可見，當(dāng)事人對接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，必要時(shí)還應(yīng)寫明審計(jì)部門全稱，而不能通過解釋推定的方式。

4 應(yīng)對策略

通過上述分析可看出，合同約定不清是此類糾紛最大的爭議之處，雖從以往判例來看，分包人勝訴的可能性通常不低，但結(jié)算支付長時(shí)間的懸而未決卻是實(shí)力和規(guī)模均較弱勢的分包人難以承受之重，分包人必須因勢利導(dǎo)做出一些應(yīng)對之策。

4.1 加強(qiáng)合同管理，提高風(fēng)險(xiǎn)意識

分包合同中“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款其實(shí)隱含了多個(gè)條件，包括接受審計(jì)的范圍、接受何種審計(jì)、總承包合同的結(jié)算計(jì)價(jià)方式等，而承分包人之間的糾紛往往就在于這些隱含條件沒有說清道明。是政府行政審計(jì)還是業(yè)主委托的第三方咨詢機(jī)構(gòu)？是全部執(zhí)行審計(jì)結(jié)論，還是部分執(zhí)行，這跟合同的價(jià)格結(jié)算方式又有很大的關(guān)系。另外，對總承包項(xiàng)目的審計(jì)依據(jù)的是總承包合同，其中總承包合同的結(jié)算計(jì)價(jià)方式與分包合同的結(jié)算計(jì)價(jià)方式又是否一致，依據(jù)不同勢必帶來結(jié)算結(jié)果的差異，這又該如何解決？這些都是作為分包人在簽訂合同時(shí)應(yīng)充分考慮的問題要素。分包人應(yīng)重視合同管理，可以通過對相關(guān)案例的學(xué)習(xí)積累，來提升此類合同的風(fēng)險(xiǎn)敏銳性，此為事前防范之要。

4.2 加強(qiáng)過程資料的收集整理

在以往的案例中，分包人通常疏于管理，在糾紛發(fā)生時(shí)存在舉證困難的情況，其根本原因在于對過程資料的不夠重視。兵者有云，無勝不為之戰(zhàn)，也就是說不能打無準(zhǔn)備之仗。合同開始實(shí)施之時(shí)，分包人就應(yīng)有意識地對可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行籌劃，采取措施防范于未然。比如及時(shí)做好過程變更簽證，保留好當(dāng)事人雙方的往來函件，必要時(shí)對對方口頭協(xié)議之事形成書面的洽商記錄等，此乃事中應(yīng)變之策。

4.3 利用法律手段積極追償

倘若審計(jì)結(jié)論與承分包結(jié)算結(jié)果因差異較大產(chǎn)生糾紛的，分包人對“以審計(jì)為準(zhǔn)”結(jié)算方式有異議的，可走司法程序提起訴訟或仲裁；若接受“以審計(jì)為準(zhǔn)”的結(jié)算方式但對審計(jì)結(jié)論或意見的正確性有異議的，必要時(shí)可通過申請司法造價(jià)鑒定重新確認(rèn)，如施工單位能提供證據(jù)證明審計(jì)結(jié)論具有不真實(shí)、不客觀情形的不排除人民法院通過質(zhì)證或鑒定等方式糾正審計(jì)結(jié)論，重新確定工程結(jié)算價(jià)款，此為事后彌補(bǔ)之方。

5 結(jié)束語

建筑分包合同中“以審計(jì)為準(zhǔn)”的結(jié)算方式并不少見，分包人在這種結(jié)算方式下常顯劣勢。通過對大量的司法判例和業(yè)界觀點(diǎn)的分析，該條款是否成立與合同表述有直接的關(guān)系，因此作為分包人，勢必應(yīng)重視項(xiàng)目合同的簽訂環(huán)節(jié)，提高事前風(fēng)險(xiǎn)防范管理的能力，未來分包人還應(yīng)在合同經(jīng)營管理方面針對這類問題做出更多的努力和探究。

參考文獻(xiàn)

［1］ 何紅鋒，王金閣.結(jié)算、決算與審計(jì)的關(guān)系探析［J］.財(cái)政研究，2014（4）：77-80.

［2］ 穆露萍. 政府工程項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)研究［D］.西安：西安石油大學(xué)，2021.

［3］ 鄧愛雯.淺談對審計(jì)為工程結(jié)算依據(jù)的幾種看法［J］.建材與裝飾，2020（10）：117-118.

［4］ 王振鐸.合同行為與審計(jì)執(zhí)法在國家建設(shè)項(xiàng)目糾紛案件中的效力認(rèn)定［J］.審計(jì)月刊，2009（2）：29-30.

［5］ 徐大森.建設(shè)工程總承包合同中“以審計(jì)為準(zhǔn)”條款的適用［J］.學(xué)理論，2019（12）：92-94.