中國老年友好城市和社區建設的協同治理與空間優化

摘要：建設老年友好城市和社區是應對人口老齡化的關鍵策略，對提高老年人生活質量具有重要意義。本文對香港老年友好城市和社區建設的背景、發展歷程、各參與主體的作用以及合作模式進行系統梳理和總結，并結合我國其他城市在老年友好城市和社區建設實踐中所面臨的問題，從社會空間優化、建成環境提升、服務供給體系完善以及多元主體合作模式創新等方面對國內其他城市構建老年友好城市和社區提出有針對性的建議，以期促進我國老年友好城市和社區的協同發展。

關鍵詞：老年友好社區；老齡化；社區治理；適老化改造；多元主體合作

【中圖分類號】 D669.6" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.02.009

引言

人口老齡化已成為全球大多數國家面臨的共同問題。人口老齡化與社區環境老化給老年人的生活質量與健康帶來巨大挑戰。國家統計局的數據顯示，截至2023年末，我國65歲以上老年人占總人口的比重達到了15.4%，已經達到中度老齡化。與此同時，我國城市化進程持續推進，城市居民人口數量和占比持續上升，2024年常住人口城鎮化率為67%[1]。為了應對全球性人口老齡化趨勢及其伴隨的挑戰，世界衛生組織于2005年率先提出了“老年友好城市”理論框架，并于2007年頒布《全球老年友好城市建設指南》，系統確立涵蓋建成環境、服務供給和社會參與的實施路徑與評價體系。

基于《全球老年友好城市建設指南》的戰略指引，我國自2009年起在東部沿海和東北老工業基地的14個城市或城區逐步開展老年友好社區的試點工作。與世界衛生組織倡導的自下而上的建設理念不同，我國在老年友好城市和社區的建設實踐中主要采取自上而下的規劃與實施路徑，其中政府發揮了核心作用[2]。目前，老年友好社區的試點工作已取得初步成效，但在內容體系、公眾參與、監管機制、多元協同等方面仍有提升空間[3]。作為我國老齡化程度較高的城市之一，香港在老年友好社區建設方面起步較早，初步形成了具有本地特色的老年友好城市和社區建設模式，對國內其他城市在老年友好城市和社區建設方面具有重要借鑒意義。

一、老年友好城市和社區的理論基礎與研究進展

（一）老年友好城市和社區的理論基礎

2005年，世界衛生組織首次系統性地提出“老年友好城市”概念。該概念的提出不僅為應對全球老齡化趨勢提供了新思路，更為推進積極老齡化戰略構建了系統化的實踐框架。自此，世界衛生組織陸續在全球33個城市啟動老年友好城市項目。而這一概念逐漸被各國政府、研究機構以及學術界廣泛采用[4]。

2007年，世界衛生組織發布了《全球老年友好城市建設指南》。該指南首次提出評價老年友好城市的八大維度：室外空間和建筑、交通、房屋、社會參與、尊重與社會包容、公眾參與和就業、社區與健康服務、信息交流[5]。2010 年，世界衛生組織建立了老齡友好城市和社區的全球聯盟（Global Network of Age-friendly Cities and Communities，簡稱GNAFCC）[6]。而老年友好社區則是指具備適老化基礎設施和服務體系，能夠有效滿足老年人需求并促進其社會參與的居住環境[7]。道恩·艾利（Dawn Alley）等學者從“人與環境匹配”的視角出發，將老年友好社區描述為“依托完善的基礎設施和服務體系，充分回應老年人多樣化需求，使老年人能夠積極融入社會活動，并實現其個人價值的社區環境”[8]。

老年友好社區研究在國際學術界已形成系統化的理論范式，其理論基礎主要涵蓋社會整合理論（Social Integration Theory）、人—環境契合理論（Person-Environment Fit Theory）、環境行為學理論（Environment-Behaviour Theory）、社會網絡理論（Social Network Theory）以及積極老齡化理論（Active Aging Theory）等理論體系。其中，埃米爾·涂爾干（Emile Durkheim）等提出的社會整合理論為老年友好社區建設中的社會參與機制構建和信息交流模式優化提供了重要的理論支撐。該理論強調通過價值規范和集體意識將社會中的不同群體聯系起來，并且指出各類集體活動對強化老年人社區歸屬感的重要作用[9]。從理論淵源來看，“老年友好”概念可追溯至環境老年學領域。莫蒂默·鮑威爾·勞頓（Mortimer Powell Lawton）等提出的老齡化生態模型為積極老齡化實踐和老年友好社區建設奠定了重要的理論基礎。該模型強調通過優化建成環境與社會環境來提升老年人的獨立生活能力，主張通過環境改造來補償老年人身體機能下降對其日常生活帶來的影響[10]。此外，在理論應用層面，環境行為學理論著重探討人類行為與建成環境之間的動態關系，強調空間設計對行為習慣和生活質量的調節作用。該理論在人—環境契合理論的基礎上，進一步提出了“環境—行為—個體”的整體性分析框架，為老年友好社區的空間規劃設計提供了理論指導[11]。社會網絡理論則聚焦社會關系網絡的結構特征及其對個體行為和福祉的影響，強調社會網絡在提供支持和增強社區歸屬感中的關鍵作用。該理論為老年友好社區的社會環境建設（如良好的社區互動、社區參與等）提供了重要的理論依據[12]。積極老齡化理論從健康、參與和安全三個維度構建了理論框架，強調通過多層次的社區干預提升老年人的生活質量。該理論特別指出，老年友好社區建設應著重關注環境適老化和社會包容性的協同發展[13]。

（二）國內老年友好城市和社區的研究進展

國內學術界對老年友好城市和社區的研究主要聚焦于社區建成環境適老性提升，包括基礎設施的適老化規劃與布局、公共空間的適老性優化設計[14]、步行環境的適老性提升以及基于多維度評估的老年友好度評價指標體系等核心議題。在基礎設施適老化規劃和布局研究領域，學者們普遍采用空間分析方法，對老年人高頻使用的公共服務設施進行空間覆蓋度、設施可達性的評估，在此基礎上進一步提出設施網絡優化、服務半徑調整等策略[15-16]。就公共空間優化設計而言，王魯豫等學者基于微觀時空行為理論視角，構建了老年友好社區基礎設施布局框架，倡導系統考慮社區中全齡段居民的時空行為特征和使用需求，利用時間維度的協調管理和空間維度的復合功能布局改善公共空間等設施使用，增加居民之間的代際互動、代際融合[17]。鄭宇等以廣州三眼井社區微改造為例，強調兼顧老幼對公共空間的安全性、可識別性、體驗感和社交友好的需求，重點關注公共活動空間節點、綠化空間和共享街道[18]。就步行環境的適老性而言，董慰等學者發現社區可步行性的提升有助于提升老年人的社區歸屬感和原居安老意愿[19]。在老年友好度評價指標體系構建方面，于一凡等學者在梳理國內外老年友好社區評價體系的基礎上，提出了適用于我國的老年宜居社區評價指標體系[20]。該體系涵蓋了多個方面，包括鄰里環境、環境性能、住房條件、道路與交通、服務設施、社會參與、社會包容以及交流與信息等維度的評估指標。然而，有關社會資本和協同治理等社會環境優化路徑的學理探討相對滯后。總體而言，國內學術界有關老年友好社區的研究多聚焦物質環境的適老化改造和優化，而在社會協同治理視角下的多元主體合作模式構建等方面的研究仍顯不足。

（三）老年友好城市和社區建設的框架與實踐

世界衛生組織提出的老年友好社區內容框架主要涵蓋建筑環境、社會環境以及社交與健康服務三大維度（圖1）[21]。其中，建筑環境包括室外空間和建筑、交通、房屋，這些要素直接影響老年人社區生活的便捷度和舒適度、日常出行的安全感。社會環境包括社會參與、尊重與社會包容、公眾參與和就業。它們反映了老年人與社區其他群體間的社會交往情況，以及他們參與社區活動、獲取就業機會的實際情況。社交與健康服務包括社區與健康服務以及信息交流兩個部分。社區與健康服務涵蓋了生活照料、醫療健康護理、老年教育以及文化娛樂活動等多個方面的服務內容，旨在滿足老年人的多元化需求。信息交流是指通過多種渠道，如社區公告、電視、廣播、互聯網等，為老年人提供及時、準確、易懂的信息。

不同國家的政府和相關研究機構構建的老年友好城市和社區建設框架呈現顯著差異，所涵蓋的內容也各不相同。例如，美國老齡機構協會提出的老年友好城市和社區建設模型更注重空間規劃、區域分區、交通、住房、公共安全以及文化與終身學習等方面的內容。該模型詳細探討了社區基礎設施和資源配置，強調了各項建筑環境設計標準，以滿足社區內老年人的多方面需求。而英國政府提出的“終生社區”概念主要聚焦于社會環境，強調構建老年友好的社會氛圍，促進包容性、參與性和個人發展的社會關系質量[22]。英國政府為應對老齡化問題，主要采取與議會部門和志愿組織合作的模式。一方面，動員老年群體參與社區事務，建立老年委員會和論壇；另一方面，尋求與研究人員的合作，評估社區的老年友好性[23]。

二、香港老年友好城市和社區建設的實踐

（一）香港老年友好城市和社區的發展歷程

香港面臨嚴峻的人口老齡化問題。統計數據顯示，香港65歲及以上人口占總人口比重呈持續上升趨勢，已從1961年的2.8%顯著攀升至2022年的19.6%[24]。在應對人口老齡化的政策和實踐方面，香港經過多年的探索與發展，已經逐步建立起具有本地特色的老年友好城市和社區建設模式。

在香港特區政府的政策引導下，香港安老服務體系構建呈現出顯著的制度創新特征。該體系以安老事務委員會為核心，通過跨部門協同機制整合政府資源，實現了老年福利政策的系統化設計與有效實施。1997年，香港特別行政區成立了具有跨部門協同功能的安老事務委員會。該部門作為頂層設計的重要制度安排，主要承擔三項核心職能：為政府制定長者照顧政策提供專業建議、統籌安老服務發展規劃和監督政策實施成效[25]。在具體實踐中，安老事務委員會通過制定“安老服務計劃方案”，構建了面向2030年的中長期安老服務發展規劃框架。在老年友好社區建設中，香港特區政府構建了多個政府職能部門協同治理機制，通過社會福利署、衛生署、房屋署等政府職能部門的具體協作，實現了行政資源的橫向整合和優化配置。這種跨部門協同機制以具體項目為載體，建立了常態化的部門聯席會議制度和工作協調機制。在這個過程中，安老事務委員會協調了多個政府部門的力量，確保老年人福利政策的全面性和系統性，同時推動政府資源在各項老年服務項目中的合理分配。安老事務委員會成員包括從事安老服務及其他界別的專業人士、學者和政府部門代表，例如醫務衛生局代表、勞工及福利局代表、房屋局或房屋署代表、衛生署代表、社會福利署代表等。

在基層社區響應機制方面，香港特區政府構建了“政府—社會組織—社區服務中心”的伙伴關系治理模式。在世界衛生組織全球老年友好城市和社區網絡的倡議下，香港社會服務聯會（簡稱“香港社聯”）于2009年開始發起“長者友善社區拓展計劃”，推動香港各區逐步加入該國際網絡。在這一治理模式中，政府主要提供政策支持和資金保障，第三方社會組織負責根據各區的老年人需求制定具體計劃并申請政府資助，社區服務中心則負責項目的具體實施和日常運營。為了確保政策和服務能夠持續優化，香港建立了完善的反饋評估機制。以香港賽馬會的“齡活城市計劃”為例，該計劃通過焦點小組討論、社區論壇、問卷調查等多種形式，系統收集老年人對現有服務的評價和改進建議，并將反饋結果納入政策調整和服務優化的決策過程，形成了“評估—反饋—改進”的良性循環機制。

（二）香港老年友好城市和社區建設的做法

在老年友好城市和社區建設中，香港特區政府、第三方組織、大學以及社會企業等多元主體協同參與，形成了多層次、多維度的治理體系。

1.特區政府：多措并舉，引領安老事務與跨部門協作協同發展

香港特區政府負責統籌協調安老服務相關的各個政府職能部門的工作。具體而言，在行政執行層面，政府通過社會福利署等職能部門，系統性地開展安老服務的供給、規劃、監管和資源保障工作；在政策制定層面，政府通過宏觀政策設計，并通過安老事務委員會，為老年人提供涵蓋住房、醫療、就業支持等方面的政策建議與制度安排。

在財政投入維度，2024年，香港特區政府社會福利署用于安老服務的財政撥款為164.3億港元，占政府總開支的2.3%[26]。隨著香港本地社區照顧和院舍照顧的成本逐年上漲，香港特區政府養老支持性服務的財政預算數據也印證了香港特區政府在安老服務資金投入中承擔主要成本。

香港特區政府主要從安老服務的提供、住房適老化改造以及交通運輸服務等三個方面推進老年友好社區建設。

（1）香港安老服務體系主要是從社區養老、居家養老、機構養老等方面進行構建，具體包括社區照顧服務、社區支援服務、院舍照顧服務三個部分（表1）。社區照顧服務對應社區養老和居家養老，涉及社區層級的長者日間護理中心及各類試驗計劃；社區支援服務主要涉及老年人的長者教育、志愿服務等各類支援計劃；院舍照顧服務對應機構養老，涉及長者院舍的分級制度及服務認證與評估體系。

香港特區政府在安老服務方面發揮了“資助、規劃、監督、引導及兜底”的作用[27]。作為勞工及福利局下屬的行政部門，社會福利署負責落實安老服務規劃、資源整合、服務監管和資源保障等工作。該署所推行的長期項目或短期計劃，大部分遵循香港特區政府施政報告中的指導方針，致力于為老年人提供基本的養老服務保障。長期項目和短期計劃內容包括但不僅限于長者社區照顧及支援服務、安老院舍服務以及人才培養計劃。社會福利署提供的安老服務，主要是由該署負責組織和發起，由非政府組織進行服務提供。

（2）住房適老化改造方面，房屋署為高齡獨居老年人、與家人同住的老年人提供不同種類的住屋計劃[28]。新建的公共房屋均采用“通用設計”的概念，不僅在住宅樓宇內及公共空間設置無障礙設施，還為老年人提供合適的康養及休憩設施[29]。香港發展局通過修改法律法規的方式鼓勵業界實施一些非強制性的措施，包括獲得寬免樓面面積以及制定長者友善樓宇認證計劃等措施。香港發展局通過成立“推動長者友善樓宇設計”跨部門工作組，將通用設計納入建筑署的樓宇設計手冊中，鼓勵住宅和商業設施采用長者友善設計[30]。建筑署為老年人制定了一套適老化的設計指引，以協助設計師及工程項目倡議者做出設計決定，并探討改善建筑環境的方法。

（3）交通運輸服務方面，運輸署推行“二元優惠計劃”，讓老年人可以享受公共交通票價優惠[31]，并推出“香港出行易”軟件，通過朗讀路線和語音輸入等方式幫助老年人使用公共交通工具[32]。2017年，運輸署還推出“香港好·易行”政策。該政策包括四個方面內容，即連通不同的步行網絡、提供安全和舒適的步行環境、打造愉快的步行體驗以及提供智能化的步行信息[33]。除此之外，香港特區政府還逐步優化了現有的公共行人通道的無障礙通道設施，在坡度較大的地區安裝升降電梯，方便老年人通行。

2.第三方組織：政府與老年群體之間的橋梁

香港的第三方組織是指那些介于政府部門與營利性機構之間，以推動社會穩定與發展為使命的社會公共部門。它們主要依靠會員費、民間捐贈或政府資助等非營利性收入來維持運營[34]。香港第三方組織發展起步早，機構內部組織管理完善。截至2024年11月，香港與長者相關的非營利社會組織已有101個[35]，它們的服務內容涵蓋經濟資助、健康保健衛生、康樂文娛、法律援助、老年教育等領域。

香港社聯是為香港市民提供各種福利服務的志愿機構的聯合組織。它于2009年成立“香港長者友善社區督導委員會”，與非政府機構及各利益相關者共同推動長者友善城市的建設。該委員會通過焦點小組的形式，推動長者參與討論所在社區與老年友好八大主題相關的現狀問題，對香港的長者友善程度進行調查[36]。在此基礎上，香港社聯推出了包括長者優惠計劃在內的一系列項目，如聯合五家企業為長者提供電費、煤氣費等生活服務優惠，設立長者日活動，以“長者友善社區”為主題開展長者友善社區短片制作比賽等活動，旨在加深社會對“長者友善社區”的理解。

作為香港具有重要影響力的慈善機構，香港賽馬會慈善信托基金每年約有70%的收益用于本地慈善活動。在構建老年友好城市和社區過程中，賽馬會慈善信托基金會開展了社區長者支援計劃“樂載耆蹤”，為缺少社會支持、需要提升身心健康以及家居適老性的老年人提供幫助。同時，通過賽馬會齡活城市計劃[37]，基金會舉辦了系列培訓和實施了公眾教育計劃，評選和培訓老年人成為老年友好大使，鼓勵老年人在自己的社交網絡中宣傳老年友好理念。該計劃啟動至今，已經實施140個地區計劃，地區計劃受惠人數高達11.4萬人，培訓出2820多位“齡活大使”，在社區中推廣老年友好的社區文化，營造敬老、愛老和護老的友好社會氛圍。

香港耆康老人福利會為老年人提供院舍照顧、日間護理、綜合家居照顧、護老培訓等服務，為體弱患病的老年人提供長期照顧和支援服務。此外，福利會還利用互聯網平臺，推出“虛擬長者中心計劃”[38]，老年人可以通過互聯網平臺進行康復運動、社交活動，為老年人提供心理支持。福利會還推出了長者友善就業實踐計劃，旨在促進老年人在退休后的靈活就業和社會參與，包括在線就業匹配計劃和定期舉辦招聘會[39]。

香港房屋協會針對不同經濟階層的老年人制定長者發展房屋項目[40]，通過長者安居資源中心提供教育、培訓、健康檢查和專業咨詢，協助社區內的老年人居家安老[41]。

第三方組織在老年福利服務中發揮著至關重要的作用。它們不僅充當政府與老年服務需求群體之間的橋梁，負責傳遞養老政策和居民的需求，還直接為老年人提供多樣化的社會服務[42]。此外，作為直接面向社區居民的服務提供者，第三方組織深入了解老年人群體的實際需求，并能及時將反饋信息傳遞給政府相關部門。

3.大學：老年友好城市和社區建設的創新引擎和實踐引領

香港本地的大學和科研機構在構建老年友好城市和社區中發揮了創新引擎和實踐引領的作用。例如，香港四所大學（香港大學、香港理工大學、香港中文大學、嶺南大學）通過香港賽馬會慈善信托基金的課題資助，開展涵蓋社區安老服務、社區治理模式創新、建成環境適老化改造和科技助老等領域的跨學科研究和實踐。香港大學創新性地構建了“早期干預及預防導向實踐模式”，實施社區嵌入式老年抑郁干預策略，將社區照護能力提升和公眾分層教育進行系統整合。該模式不僅顯著改善了老年人心理健康狀況，同時強化了社區社會資本。

此外，香港本地的大學還發揮了實踐引領的作用。香港本地高校扎根社區，識別社區的老年友好建設和管理短板。具體而言，香港四所大學依托賽馬會齡活城市計劃資助，采用混合式研究方法，對全香港18區開展老年友好型居住環境基線評估。基線評估以世界衛生組織的《全球老年友好城市建設指南》評估框架為基礎，并且從本地社區焦點小組討論提煉出針對香港本地情況的指標，最后形成了共計52項指標的香港居住環境適老性評估體系。基于基線評估的研究結果，香港本地大學進行跨學科技術合作（涵蓋人居環境適老化改造、社會服務資源配置、智能助老技術研發等領域），協同區議會、在地第三方機構以及社區居民，共同制定有針對性的社區干預策略和實施方案[43]。此外，香港本地大學構建了“全球—地方”知識循環體系，推動本土老年友好城市和社區建設經驗的國際化進程。

4.社會企業：為老年人提供就業與優惠服務的關鍵社會力量

通常情況下，企業在老年友好社區建設中扮演的角色相對較少。但是在香港，有一部分社會企業積極投身于這一領域。這些企業的主要貢獻在于協助老年人解決再就業問題、提供優惠產品和服務以及推廣老年友好理念（表2）。

社會企業的營商宗旨是為了實現社會目的（例如為弱勢社群創造就業機會），而并非為了賺取最大利潤[44]。這些企業采用商業化運營模式，其盈余主要用于支持弱勢群體和推動社區發展，側重于創造社會價值，而非單純追求利潤最大化[45]。香港參與老年友好社區建設的企業主要是社會企業。從2006年起，香港民政事務總署實施了名為“伙伴倡自強”的社區協作計劃。該計劃旨在向符合條件的社會企業提供啟動資金，以此激勵它們助力社會弱勢群體實現經濟自給自足。銀杏館、創業軒家園便利店、照顧易等社會企業就受到過“伙伴倡自強”社區協作計劃的資助。

銀杏館是一家以社會企業形式經營，以聘用九成長者為員工的食肆（餐廳）[46]。銀杏館的收入扣除成本后，全部用作服務長者用途，額外開支用于員工培訓。創業軒家園便利店首創不牟利連鎖店形式，專為弱勢社群服務，旨在為長者、殘疾人士、新移民及低收入家庭提供優惠的食物和貨品，由基金支持日常開支，只有弱勢群體才有資格購買優惠的商品[47]。

（三）香港老年友好城市和社區建設的多主體合作模式

香港的老年友好城市和社區的建設方式采用“自上而下”和“自下而上”相結合的方式（圖2）。

香港特區政府在老年友好社區建設中主要發揮頂層設計和監督管理的作用。它提出老年友好社區相關的政策方針，制定安老服務整體規劃，并且篩選、監管提供安老服務的第三方組織。第三方組織作為最早推動香港老年友好社區拓展小組的發起者，不僅是安老服務的提供者，也是串聯老年友好社區計劃各主體的“橋梁”，它們通過橫向聯系，有效地彌補了政府服務與地方治理的不足。香港本地的大學發揮了創新引擎和實踐引領的作用，不僅積極進行涵蓋社區安老服務、社區治理模式創新、建成環境適老化改造等領域的跨學科研究和實際應用，而且積極協同區議會、在地第三方機構以及社區居民建立多元的老年友好城市和社區治理機制。香港的社會企業致力于幫助老年人實現再就業，提升他們的自我效能感，并通過提供日常生活服務的優惠項目，減輕老年人的生活負擔，從而在老年友好社區建設中發揮重要作用。

三、內地老年友好城市和社區的建設現狀

（一）內地老年友好城市和社區建設政策設計

回顧我國老齡政策的演變歷程，可以分為三個發展階段：探索發展期、快速發展期和戰略發展期。

1.探索發展期（1996—2011年）。1996年，《中華人民共和國老年人權益保障法》發布，為保障老年人合法權益提供了法律依據。2000年發布的《關于加強老齡工作的決定》提出完善社會保障體系、推動老年服務產業發展等措施，標志著老齡政策進入系統性探索階段。2008年，《關于全面推進居家養老服務工作的意見》推動居家養老服務設施建設，整合資源，鼓勵社會力量參與，為養老服務發展提供了重要指導。

2.快速發展期（2012—2018年）。2012年，修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》進一步明確了老年宜居環境建設的法律地位，提出構建安全、便利的老年友好環境。2013年，《關于加快發展養老服務業的若干意見》推動養老服務體系多元化發展，鼓勵社會力量參與養老服務，標志著養老服務從傳統社會福利向社會化服務轉型。2016年，《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》提出了 “老年宜居環境建設” 新理念，謀劃了適老居住環境、適老出行環境、適老健康支持環境、適老生活服務環境、敬老社會文化環境等五大老年宜居環境建設板塊及 17 個子項重點建設任務，這為老年友好城市建設提供了具體方向。2017年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》明確了老齡事業發展的總體目標，為老年友好城市建設提供了戰略框架。

3.戰略發展期（2019年至今）。2019年，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》將應對老齡化提升為國家戰略，提出加強社會財富儲備、提升勞動力供給、構建高質量服務供應體系等措施，為老齡事業發展提供了全面部署。2020年，《關于開展示范性全國老年友好型社區創建工作的通知》明確了老年友好型社區的建設標準和推進框架，標志著老年友好社區建設進入實施階段。2021年，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》和《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》進一步細化了老年友好社區建設的具體目標和實施措施，強調完善養老服務體系、提升服務質量、促進老年人社會參與等內容。2023年，《關于推進基本養老服務體系建設的意見》界定了基本養老服務體系的內涵，強調對老年人生活安全保障和失能老年人長期照護服務。2024年，《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》強調推動養老服務事業與產業協同發展，完善養老服務體系。

總體來看，我國老年友好城市和社區建設政策從法律保障到具體實施，從單一服務到多元體系，逐步形成了全方位、多層次的政策框架，為應對人口老齡化提供了堅實支撐，也為老年人的美好生活創造了更加宜居、便利的環境。

（二）內地老年友好城市和社區建設的發展歷程、現狀和問題

在老年友好城市試點創建的背景下，內地逐步開展了全國示范性老年友好型社區創建工作。自2009年起，全國老齡工作委員會辦公室在上海、山東青島、浙江湖州、黑龍江齊齊哈爾及遼寧營口等城市，相繼開展了老年友好城市及其社區的試點創建工作[48]。

各地基于自身的城市特點，在社區層面進行了諸多積極探索，并制定了相應的實施指標體系。例如，浙江湖州市著重于強化城市基礎設施、構建養老保障體系、增設老年活動場所及優化養老環境四個核心維度，并據此構建了一套老年友好型城市建設的評估體系及具體實施方案。上海浦東新區將試點項目納入財政預算，并設立專項經費，以保障試點工作順利開展。上海長寧區創新性地推出了結合頤養與日托服務的居家養老新模式，并通過政府與社會企業的合作，建立了一套多元化的養老服務體系。北京市著重創新居家社區養老服務模式，積極推動區域養老聯合體的建設。該模式以養老服務驛站和照料中心為核心，通過整合區域內外的商戶、公共服務機構和各類服務提供商，構建了一個緊密合作的養老服務聯合體。通過這一合作機制，老年人可以在自己熟悉的社區內方便地享受到就近的居家養老服務。這不僅營造了關愛老人的社會氛圍，也顯著提高了老年人的居家養老生活質量。

然而，基于對多個國內城市的調研發現，我國的老年友好城市和社區建設雖然已取得一定成效，但在物質環境建設、社區社會環境營造、社區養老服務供給、多元主體參與等關鍵維度仍存在一些普遍性問題[49]。

第一，由于歷史原因，我國城市規劃和社區建設更多聚焦于滿足基本居住需求，對老齡化社會趨勢預估不足。隨著我國老齡化程度的不斷加深，社區物質環境建設缺乏對設施和空間適老性充分考量的問題愈發凸顯。例如，社區步行環境的適老化設計尚顯不足，未能充分考慮老年人的生理特征；戶外活動空間的設計細節缺乏對老年人的關照；大多數老舊社區微改造項目內容包含對無障礙設施的加裝，但是精細化程度不足。

第二，大部分城市社區在老年友好建設方面仍然只重視硬件設施的提升，忽視社會環境的改善[50]。社區改造多采用自上而下行政力量主導的改造模式，導致居民僅僅被視為信息提供者，很難進入社區議事核心層[51]。

第三，國內社區養老服務及配套服務供給水平仍有待提升，社區養老服務設施提供的養老服務內容相對單一[52]。社區缺乏多元社會力量參與，政府、社區、第三方組織和涉老企業等主體之間的互聯互通和互補性不足[53]，難以形成有效的合力。

四、香港的經驗對內地城市的啟示

（一）營造以人為本、老年友好的社區物質空間環境

優質的社區環境對于提升老年人的活動量和改善他們的生活質量具有顯著影響。營造老年友好的社區空間環境應從公共空間、交通、住宅的適老化等多個維度進行考量。

在公共空間適老化方面，可以為老年人提供不同的戶外免費活動場地，促進老年人參與各種類型的戶外活動。年滿60歲的長者，租用城市公共運動場地可以享有收費優惠。可以設計一些適合老年人的健身設施和運動場地等，并確保這些設施的高度、寬度和材質都能滿足老年人的特殊需求。

在交通適老化方面，應重點改善慢行交通系統，打造綠色無障礙步行系統，實施交通寧靜化措施，通過步行道連接各類設施，并注重公共設施的無障礙設計。在步行空間的設計上，引入坡道、自動扶梯、寬敞電梯，方便老年人出行；設置適合老年人休息的設施，包括室外座椅、傘棚、衛生間和照明等。這些設施應考慮老年人的實際需求，如座椅高度、舒適度和避風遮陽功能等。

在住宅適老化改造方面，應優化老年人住房改造的申請流程，并加強適老化改造的評估、監督及后續跟進機制。在推動住宅適老化改造過程中，必須構建一個完善的評估體系。這一體系應包括對老年人的身體狀況、日常活動能力、家庭狀況及居住環境等基礎信息的全面調查，并深入了解老年人對住房改造的實際需求和期望。這些數據將為制定具體的改造方案提供依據，并有助于確定相應的經費支持。此外，對適老化改造的整個實施過程要進行監督，確保改造方案的執行符合相關標準和規范。改造完成后，專業人員應定期回訪，通過老年人滿意度調查評估改造效果，并為后續的改進提供有價值的反饋。

（二）探索混合定制型居家養老服務模式

我國的居家養老服務的功能和內容相對單一。一是國內大部分居家養老服務中心提供的服務內容仍然以長者飯堂及全托日托照護服務為主，而老年人對于上門家政及陪護就醫這類服務的需求更迫切。但是由于上門服務需要安排的人手較多，現有的居家養老服務中心人手不足，導致這類服務供給困難。二是國內的居家養老服務供給缺乏動態調整機制，老年人只能選擇固定的服務套餐，缺乏按小時計費、服務模塊自由組合的“菜單式”選擇。三是轉介和評估機制不夠完善，導致老人無法及時調整服務計劃。

國內城市可以探索推出混合定制型的養老服務。在這種模式下，老年人及其家庭可以根據個人的具體需求，在每周內靈活選擇多種服務組合，如7天的日間照料服務和綜合家居照護等。此外，如果老年人在接受長期護理服務期間發現現有的照護方案不符合需求，他們可以向服務中心提出申請，要求重新評估并調整照護計劃。此模式為老年人提供了根據實際情況調整服務的靈活性，體現了養老服務體系的彈性，從而更好地滿足老年人日益多樣化的需求。

（三）完善多元化的養老服務資金籌集渠道

香港的養老服務依賴于多元化的養老服務資金籌集渠道，包括政府資助、基金捐贈以及自籌經費等。香港特區政府承擔了約80%的社區支援服務和養老院的費用。這些資助一般以整筆撥款的方式提供給第三方機構，資金使用上具有較大的靈活性，可以根據實際需求進行安排。為了確保資金的有效利用，特區政府建立了一套完善的管理體系，涵蓋了供應商遴選、津貼與服務協議的制定以及對服務質量的監督和評估等環節。這些管理措施不僅保證了資金的合理分配，還為提升服務質量提供了必要的保障。這些制度能夠激發養老機構的主觀能動性，且通過自我管理和評估的方式，加強了對服務產出的問責。

國內養老服務機構可以借鑒香港的整筆撥款津助制度，在資助方式上注重激發機構的能動性，同時在監管上強調機構的自我管理與自我評估。在基金捐贈方面，可以豐富國內的涉老慈善基金種類，同時搭建愛心企業與養老機構之間的定向捐贈渠道，推動企業和個人為養老服務機構提供志愿服務或物資捐贈，從而形成社會各界共同支持老年服務的良好局面。

（四）構建“政府主導，多主體充分參與”的中國特色老年友好社區建設模式

1.加強政府跨部門協作，推動建立老年友好社區建設的協調機制。目前，國內絕大多數城市的老齡委辦公室隸屬于民政部門。作為其下屬機構，老齡委辦公室的行政級別與同級其他政府部門（如衛生健康委、住房和建設局等）平級或低半級。老齡委若僅為民政部門下屬機構，在跨部門協作時缺乏足夠權威，難以直接調度其他部門資源。各部門從自身職能出發制定政策，易導致政策沖突或重復建設。因此，國內城市為了加強政府多部門協作，一方面可以通過立法或制定政府規章明確老齡委的跨部門協調權，要求其他部門在涉及老齡事務的政策制定中必須征求老齡委意見；另一方面，設立“老齡事務聯席會議”，由老齡委牽頭，相關部門負責人定期參會，共同制定老年友好社區建設規劃，明確各部門任務清單。

2.優化老年人參與機制，發揮其優勢與能力。完善老年人的參與機制，可以通過座談會、參與式工作坊等形式幫助老年人深入理解和參與老年友好社區建設；積極培育老年人組織，同時提供必要的能力建設培訓和相關支持；通過培訓、鼓勵與獎勵等措施，培養一支積極參與的老年志愿者隊伍，從而推動老年人更廣泛地參與社區治理。

3.繼續發揮第三方社會組織的橋梁優勢。政府可以通過政策扶持、購買服務、搭建協作平臺等多種方式，引導第三方社會組織組織精準對接老年群體需求。通過設立專業的評估體系，篩選出具有潛力的第三方社會組織，對其進行扶持，使其更好地為老年人提供多樣化的社會服務。

4.發揮大學創新引擎和實踐引領的作用。首先，要發揮大學的自身專業優勢，形成差異化的合作項目。大學可以幫助社區培訓老年人成為當地的長者友善大使，指導社會工作者學習老年護理相關知識和技巧。其次，要發揮大學在促進不同主體間合作方面的重要作用。對于第三方社會組織而言，大學與許多這樣的組織保持緊密聯系，并通過其廣泛的網絡動員資源，能夠有效推動跨部門的合作。對于政府來說，可以通過提供研究經費和方案設計勞務費對大學參與老年友好社區建設進行支持。大學還能夠定期開展社會調研并匯報研究成果，為政府的政策制定提供理論依據和支持。

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作者簡介：彭昕月，華南理工大學建筑學院碩士研究生。劉于琪（通訊作者），華南理工大學建筑學院副教授。何鴻澤，香港城市大學公共及國際事務學系助理教授。

責任編輯：盧小文

【基金項目】國家自然科學基金青年項目“中國城市流動老年人幸福感的影響機制研究”（42301215）、中國科學技術協會青年人才托舉工程項目“智慧養老社區建設”（2022QNRC001）、廣州市科技計劃基礎與應用基礎研究項目“廣州市流動老年人主觀幸福感的影響機制研究”（2023A04J1593）成果。