法治鄉(xiāng)村建設(shè)中人民調(diào)解制度研究

摘要：人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色的社會(huì)糾紛解決機(jī)制，根植于悠久深厚的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化土壤之中，是基層治理，特別是鄉(xiāng)村治理的重要方式。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的變化，人民調(diào)解制度特別是農(nóng)村人民調(diào)解制度存在的社會(huì)條件、矛盾糾紛的類型等發(fā)生重大變化，基層人民調(diào)解組織工作存在虛化、人民調(diào)解員應(yīng)對(duì)能力不足等問(wèn)題制約著農(nóng)村人民調(diào)解制度的健康發(fā)展，未來(lái)應(yīng)在打造高素質(zhì)的人才調(diào)解隊(duì)伍、建立聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制等方面予以優(yōu)化完善。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；農(nóng)村社會(huì)；法治建設(shè)

人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的社會(huì)糾紛解決機(jī)制，深深根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤中，歷經(jīng)了多種意識(shí)形態(tài)的演變后，至今仍然具有強(qiáng)大的生命力。建立在儒家傳統(tǒng)文化“以和為貴”的思想基礎(chǔ)上的人民調(diào)解制度，特別是農(nóng)村人民調(diào)解制度，在解決農(nóng)村社會(huì)矛盾和糾紛、促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮著重大作用。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，如何堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)人民調(diào)解制度的運(yùn)用是重要的破解之道。

1 農(nóng)村人民調(diào)解的運(yùn)作機(jī)制及法治定位

1.1 農(nóng)村人民調(diào)解制度的涵義及運(yùn)作機(jī)制

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，“村民委員會(huì)要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛。”依照《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》規(guī)定，“人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會(huì)在糾紛雙方平等協(xié)商基礎(chǔ)上，通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方式，使雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，以化解民間矛盾和糾紛的機(jī)制”。人民調(diào)解制度作為新時(shí)代預(yù)防和化解民間糾紛的一項(xiàng)基層自治制度，是助推法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要步驟，為構(gòu)建具有本土性、民族性、創(chuàng)新性的中國(guó)式的法治鄉(xiāng)村建設(shè)模式提供了有力的法治保障。

1.2 農(nóng)村人民調(diào)解的特征

1.2.1 農(nóng)村人民調(diào)解的群眾性

農(nóng)村人民調(diào)解大多是解決村民之間的矛盾糾紛，調(diào)解的對(duì)象通常是群眾。人民調(diào)解是無(wú)償?shù)模恍枰m紛當(dāng)事人支付任何費(fèi)用，其目的是化解矛盾，避免當(dāng)事人之間矛盾惡化，為人民群眾服務(wù)。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的最突出的特點(diǎn)是發(fā)揮好廣大農(nóng)村群眾的力量，充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾解決群眾自己的事情，使矛盾不擴(kuò)大、不上交，是農(nóng)村人民調(diào)解群眾性的重要體現(xiàn)。

1.2.2 農(nóng)村人民調(diào)解的民間性

人民調(diào)解是由人民調(diào)解委員會(huì)在雙方自愿的前提下，通過(guò)說(shuō)服教育等方式解決糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解員大多是由當(dāng)?shù)氐拇迕裎瘑T會(huì)主任、村民擔(dān)任，雖然只具備基礎(chǔ)的法律知識(shí)，但對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土民情、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約非常熟知，善于運(yùn)用情理解決農(nóng)村矛盾糾紛。人民調(diào)解的案件多數(shù)是民事案件，如鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾等，由調(diào)解員利用自身威望，通過(guò)感化說(shuō)理的方式化解矛盾糾紛，是一種民間自我調(diào)節(jié)、自我管理的形式。

1.3 農(nóng)村人民調(diào)解制度的功能和法治定位

1.3.1 減輕訴訟成本，節(jié)約社會(huì)資源

從當(dāng)事人的角度來(lái)看，訴訟成本過(guò)高，需要消耗大量的時(shí)間、物力、財(cái)力，而調(diào)解這種非訴訟方式，經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，可以減輕當(dāng)事人的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本；從法院角度來(lái)看，通過(guò)調(diào)解的方式將矛盾化解在基層，可以減少法院案件審理的壓力，節(jié)約司法資源；從社會(huì)角度來(lái)看，可以緩解社會(huì)關(guān)系的緊張性和對(duì)抗性，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，節(jié)約社會(huì)成本。

1.3.2 貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀的核心內(nèi)涵

農(nóng)村人民調(diào)解本質(zhì)上是一項(xiàng)體現(xiàn)基層民主的群眾性自治活動(dòng)。在調(diào)解過(guò)程中，雙方當(dāng)事人基于自由意志做出選擇并通過(guò)行使自己的合法權(quán)利來(lái)解決糾紛，是當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)自由意志的過(guò)程，使其自由價(jià)值得到了充分的彰顯。并且，當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中的地位是平等的，調(diào)解員只是中間調(diào)停者，并無(wú)任何特權(quán)。

1.3.3 助力法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推動(dòng)中國(guó)式鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村人民調(diào)解作為一種基層糾紛化解機(jī)制，充分體現(xiàn)了法治與自治、德治之間的相輔相成、相互促進(jìn)。在調(diào)解的過(guò)程中，人民調(diào)解員通過(guò)教育、規(guī)勸等方式，使矛盾雙方之間達(dá)成和解，既發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又發(fā)揮道德的教化作用。法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的重要一環(huán)，是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，為助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化道路建設(shè)發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]。

2 農(nóng)村人民調(diào)解制度的運(yùn)作困境及其成因

2.1 農(nóng)村人民調(diào)解制度運(yùn)作困境的表現(xiàn)

2.1.1 人民調(diào)解組織工作虛化

依照我國(guó)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》有關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)下應(yīng)設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)，委員一般為3～9人，負(fù)責(zé)調(diào)解民間糾紛[2]。然而在現(xiàn)實(shí)中，并非所有村民委員會(huì)都設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)，有的調(diào)解委員會(huì)甚至僅有一名調(diào)解主任或者調(diào)解員，當(dāng)同時(shí)發(fā)生多起糾紛時(shí)，一名人民調(diào)解員恐難以維持正常的調(diào)解工作。同時(shí)，村民委員會(huì)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)有一定的監(jiān)管職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)中，絕大部分人民調(diào)解員是由村民委員會(huì)成員擔(dān)任，導(dǎo)致村民委員會(huì)很難發(fā)揮其監(jiān)管職責(zé)，這既違背了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定，也不利于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展。

2.1.2 人民調(diào)解員工作效率偏低

根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人民調(diào)解工作給予必要的經(jīng)費(fèi)和支持，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為調(diào)解工作提供必要的辦公場(chǎng)所和設(shè)備[2]。但大多數(shù)村民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)有限，因此在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，人民調(diào)解工作經(jīng)常難以展開。人民調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中需要大量走訪調(diào)查，必然會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)費(fèi)消耗，而案件補(bǔ)貼并不足以支持這些費(fèi)用，二者之間存在巨大的差額。同時(shí)，部分村級(jí)調(diào)解委員會(huì)沒有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致人民調(diào)解員工作效率下降，難以積極主動(dòng)為村民提供法律服務(wù)、化解糾紛[3]。

2.1.3 人民調(diào)解員應(yīng)對(duì)能力不足

近年來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)從熟人社會(huì)到生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)村糾紛類型日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，農(nóng)村矛盾糾紛不再局限于鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾，而是出現(xiàn)了多種復(fù)雜類型。這就要求農(nóng)村人民調(diào)解員不僅要了解基層調(diào)解工作的程序，熟知當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土民情、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約，還需要熟知涉及新型矛盾糾紛的相關(guān)法律知識(shí)。現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村人民調(diào)解員普遍存在年齡大、文化程度較低等問(wèn)題，他們?cè)谔幚砘橐黾彝ッ堋⑧徖锛m紛方面得心應(yīng)手，但面對(duì)復(fù)雜多樣、內(nèi)容繁雜的新型糾紛矛盾時(shí)往往無(wú)從下手，調(diào)解能力略顯不足，導(dǎo)致農(nóng)村矛盾糾紛難以妥善處理。

2.2 農(nóng)村人民調(diào)解制度運(yùn)作困境的原因

2.2.1 農(nóng)村社會(huì)的變遷，基層組織對(duì)人民調(diào)解的重視程度不夠

新中國(guó)成立初期，農(nóng)村社會(huì)仍處于相對(duì)傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，街坊鄰居之間知根知底，追求和諧融洽的鄉(xiāng)村氛圍，因此農(nóng)村人民調(diào)解制度在維護(hù)基層農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，解決了大量農(nóng)村基層社會(huì)的矛盾和糾紛。然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的變化，農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)由“熟人社會(huì)”逐步向“生人社會(huì)”過(guò)渡，傳統(tǒng)的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制不適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)發(fā)展[4]。

2.2.2 農(nóng)村訴訟意識(shí)增強(qiáng)，解決糾紛途徑多樣化

在全面依法治國(guó)的背景下，法治鄉(xiāng)村建設(shè)日益完善，“送法下鄉(xiāng)”“普法宣傳”等活動(dòng)走進(jìn)農(nóng)村，回應(yīng)群眾法治需求，解答群眾疑惑，提高了農(nóng)民的法治意識(shí)。農(nóng)民傳統(tǒng)的“厭訟”“無(wú)訟”的態(tài)度發(fā)生變化，不再抗拒訴訟。因此，當(dāng)通過(guò)訴訟方式能夠更好地解決矛盾糾紛，更有利于個(gè)人權(quán)益的維護(hù)時(shí)，群眾更多地是選擇運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題，致使人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式受到一定的沖擊，這也是導(dǎo)致人民調(diào)解工作遭受擠壓的一個(gè)重要原因。

2.2.3 人民調(diào)解工作缺乏制度和物質(zhì)保障

根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》的有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予人民調(diào)解委員會(huì)適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于人民調(diào)解工作沒有相關(guān)專項(xiàng)預(yù)算，政府提供的補(bǔ)貼遠(yuǎn)不能支持人民調(diào)解工作的運(yùn)行。近年來(lái)，隨著農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，一些基層政府只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視了農(nóng)村人民調(diào)解制度在基層社會(huì)治理中的重要作用，甚至部分人民調(diào)解組織不具備必要的辦公場(chǎng)所[5]。這種情況下，農(nóng)村人民調(diào)解缺乏相應(yīng)的法律保障，從而導(dǎo)致當(dāng)前人民調(diào)解工作在農(nóng)村難以開展。

2.2.4 人民調(diào)解協(xié)議法律效力的缺失

我國(guó)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》規(guī)定，雙方當(dāng)事人經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解后，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以申請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，人民法院在對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查后，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力[6]。可以看出，若調(diào)解協(xié)議未經(jīng)人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這極大地削弱了調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性。并且，我國(guó)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》中對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容做了諸多規(guī)定，如糾紛的重要事實(shí)、爭(zhēng)議事項(xiàng)以及雙方當(dāng)事人的責(zé)任等事項(xiàng)[7]。

3 農(nóng)村中人民調(diào)解制度的完善對(duì)策

3.1 強(qiáng)化宣傳，提高農(nóng)村人民調(diào)解的知名度

首先，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解工作的重視。只有高度重視農(nóng)村人民調(diào)解工作，農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)才能獲得相應(yīng)的物質(zhì)保障，避免人民調(diào)解員工作效率低、人民調(diào)解組織工作虛化等問(wèn)題，保障調(diào)解工作的順利開展。若遇到確實(shí)難以解決的困難，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告，改變“基層積極、上層消極”的運(yùn)行模式，真正實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解在基層。

3.2 打造高素質(zhì)人員調(diào)解隊(duì)伍

3.2.1 實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員選任多樣化

在各地農(nóng)村的差異格局下，在選任人民調(diào)解員時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照各地實(shí)際情況采取不同的人民調(diào)解員選任標(biāo)準(zhǔn)。首先，繼續(xù)保持由村民選舉或者村民委員會(huì)兼任人民調(diào)解員的方式。這種方式產(chǎn)生的人民調(diào)解員對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的情況有一定的了解，可以利用自身威望、感化說(shuō)理的方式化解矛盾糾紛。第二，可以引進(jìn)部分年輕人加入調(diào)解隊(duì)伍，如退役軍人、在外創(chuàng)業(yè)返鄉(xiāng)人員，緩解調(diào)解隊(duì)伍年齡比例不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的人民調(diào)解員隊(duì)伍。第三，在村級(jí)調(diào)解委員會(huì)預(yù)算充足的情況下，鼓勵(lì)推進(jìn)調(diào)解人員專職化，建立一支專業(yè)的人民調(diào)解員隊(duì)伍，也可以選聘退休的法官檢察官、律師等擔(dān)任專職人民調(diào)解員，最大程度地發(fā)揮人民調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)。

3.2.2 加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍培訓(xùn)

加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍培訓(xùn)是提高人民調(diào)解員工作能力和綜合素質(zhì)的重要手段。首先，在培訓(xùn)過(guò)程中，可以邀請(qǐng)法官、檢察官等司法工作人員作為主講人，為人民調(diào)解員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和案例引導(dǎo)。其次，組織農(nóng)村人民調(diào)解員學(xué)習(xí)和掌握與農(nóng)民日常生活有關(guān)的基本法律知識(shí)，熟知涉及新型矛盾糾紛的相關(guān)法律、法規(guī)以及司法解釋等。

3.3 細(xì)化基層組織對(duì)人民調(diào)解工作的職責(zé)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村民委員會(huì)的上一行政層次，需要結(jié)合實(shí)際情況做出符合本地區(qū)的制度設(shè)計(jì)，明確村民委員會(huì)及村領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解工作具體的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)當(dāng)設(shè)立對(duì)應(yīng)崗位落實(shí)“指導(dǎo)”村級(jí)調(diào)解工作的職責(zé)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應(yīng)積極地發(fā)揮其指導(dǎo)作用。對(duì)于村民間發(fā)生的矛盾特別是涉及各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應(yīng)積極指導(dǎo)村級(jí)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作，高效地處理好村民之間的矛盾糾紛。

3.4 建立有效的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛日益突出，矛盾問(wèn)題復(fù)雜多樣，必須采取多種措施，全方位化解各類矛盾糾紛，形成訴調(diào)一體化的多元農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，將訴前調(diào)解機(jī)制與人民調(diào)解相銜接，建立新型的“訴調(diào)”銜接機(jī)制[5]。在受理案件前，人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人有關(guān)人民調(diào)解的受理范圍、調(diào)解程序等事項(xiàng)，詢問(wèn)是否接受人民調(diào)解，若雙方都同意調(diào)解，并且該糾紛在人民調(diào)解的受案范圍內(nèi)，那么可以不訴諸法院，而是通過(guò)調(diào)解的方式更加及時(shí)、有效地化解矛盾。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村人民調(diào)解制度作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要步驟，是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，為推進(jìn)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化道路提供了法治保障。同時(shí)，農(nóng)村人民調(diào)解制度要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流、不斷自我完善，更好地發(fā)揮其在解決農(nóng)村矛盾和糾紛、完善法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的社會(huì)價(jià)值，推動(dòng)構(gòu)建具有本土性、民族性、創(chuàng)新性的中國(guó)式的法治鄉(xiāng)村建設(shè)模式。

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