破除地方保護和市場分割：政策演變、成績進展與問題挑戰

摘 要：破除地方保護和市場分割、構建全國統一大市場是新時代背景下的必然要求，對于推動中國經濟高質量發展、實現共同富裕目標具有重要意義。本文對破除地方保護和市場分割的政策進行梳理，總結近年來的成績進展，并指出新形勢下構建全國統一大市場面臨的諸多挑戰，最后提出政策建議。研究表明，破除地方保護和市場分割的相關政策從1980年至今，經歷了萌芽期、探索期、發展期和深化期四個階段，在營造公平競爭市場環境、推動市場高效聯通和推進重點領域改革等方面均取得一定成績。但在未來的發展中，仍面臨地方政府財權事權不匹配、中央對地方考核體系亟待改進、產業結構趨同和重復建設現象突出、區域市場制度規則存在差異、“顯性阻礙”轉換為“隱形阻礙”、監管和政策執行面臨困境和公平競爭意識有待深化的問題和挑戰。本文最后提出進一步破除地方保護和市場分割、加快構建全國統一大市場的政策建議。

關鍵詞：地方保護；市場分割；全國統一大市場

DOI：10.19313/j.cnki.cn10-1223/f.20250225.009

本文為中國社會科學院經濟大數據與政策評估實驗室（批準號：2024SYZH004）、中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃數量經濟學優勢學科（批準號：DF2023YS29）、中國社會科學院青啟計劃“平臺扼殺式并購對創新影響及規制政策研究”（批準號：2024QQJH129）的階段性成果。

一、引 言

2023年12月，中央經濟工作會議提出“加快全國統一大市場建設，著力破除各種形式的地方保護和市場分割”。2024年7月，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，進一步強調“構建全國統一大市場，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”，明確構建全國統一大市場的全局和戰略高度。地方保護主義指的是地方政府及其相關部門，出于維護或增進區域經濟利益或政治利益，運用行政職權對市場進行不恰當的干預與操控，構筑市場壁壘、擾亂市場機制的正常運作，進而對來自非本行政區域企業的商品流通或服務設置不公平的準入門檻，阻礙其在市場競爭中享有平等權利與機會的行為（譚小英等，2005）。這些行為阻礙了商品、服務、資本和勞動力等要素在地區之間的自由流動，形成區域市場分割，抑制企業研發創新（呂越等，2021）、稅收競爭（張學誕和李娜，2023）、產業結構高級化轉型（宿偉健等，2023）等，也阻礙了地區財政收入增長（劉小勇，2011），導致國內市場規模經濟效應減弱（陸銘和陳釗，2009）。破除地方保護和市場分割，加快構建全國統一大市場是暢通國內大循環、構建新發展格局的必然要求，更是釋放內需潛力、全面建設社會主義現代化國家的關鍵舉措。

諸多學者對地方保護和市場分割問題進行了探討。部分學者指出中國存在區域貿易壁壘（Poncet，2003），這種市場分割現象是傳統計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的特征性現象（Young，2000），中國的市場分割程度正日益加劇。趙永亮和徐勇（2007）構建兩地區邊界效應模型，檢驗了1997—2005年國內市場分割的程度；行偉波和李善同（2009）采用地區間增值稅流動數據，考察了2003—2005年國內省際邊界效應；張皓辰等（2024）基于2018—2020年高度細化的物流貨運數據，運用貿易引力模型估計我國省際邊界效應，發現國內城市間貿易存在顯著的邊界效應，省級行政區域之間存在明顯的市場分割，且該邊界效應強度在樣本期內呈上升趨勢。也有學者對中國市場一體化程度較低的觀點提出了質疑（Naughton，2003），認為經濟一體化已取得一定進展（Xu，2002；桂琦寒等，2006）。白重恩等（2004）對中國產業區域專業化水平的整體趨勢進行了分析，認為中國產業區域專業化水平雖然在早期有微弱下降，但經濟改革幾年來有顯著增加的趨勢。Fan和Wei（2006）研究了影響中國城市對價格差異總體變化的因素，發現對于大多數產品，城市對價格差異的變化隨著時間的推移而減小，即中國不同地區的價格在長期內趨同于一價定律，支持了區域市場在中國日益一體化的觀點。

對于市場分割的成因，林毅夫和劉培林（2004）認為，地方保護與市場分割實際上是分權改革背景下重工業優先發展戰略的邏輯延伸與體現。地方政府出于維護自身利益考量，傾向于構建跨區域的競爭壁壘，偏袒并扶持區域內的國有企業及高稅負企業，確保這些企業能在市場中占據優勢地位，間接為地方政府帶來經濟上的益處（白重恩等，2004）。劉志彪和孔令池（2021）也指出，導致市場分割現象形成的直接原因多元且復雜，包括“為增長而競爭”的激勵機制、區域性政策傾斜與不規范優惠措施的施行、財政分權架構下地方互動策略、小國貿易條件下的對外貿易偏好以及政府合作機制虛化等。而追溯其深層次根源，則可歸咎于追趕型發展戰略所塑造的經濟增長體制，這一體制內在地驅動了市場分割格局的形成與固化。此外，在經濟開放水平較低時，經濟開放會加劇國內市場的分割，國有企業就業比重和政府消費的相對規模也是加劇市場分割的因素（陳敏等，2008；陸銘和陳釗，2009）。

市場分割抑制了經濟增長的國內規模效應，不利于總體經濟增長（付強，2017），但對于地區即期和未來的經濟增長具有倒U型的影響（陸銘和陳釗，2009）。祝志勇和劉昊（2020）進一步將全國分為東部、中部、西部和東北地區進行分組回歸后發現，商品市場分割不利于東部地區經濟增長質量的提升；資本市場的分割抑制中部和東北地區經濟增長質量提升；各類型市場分割對西部地區經濟增長質量均起抑制作用。市場分割也會抑制地方財政收入增長（劉小勇，2011）、稅收競爭發揮（張學誕和李娜，2023）和產業結構高級化（宿偉健等，2023），并降低地區創新的長期效應水平（俞立平等，2022）。從微觀視角看，市場分割抑制了企業的研發創新水平（呂越等，2021），提高了企業退出市場的概率（卞元超和白俊紅，2021），不利于區域內制造業企業生產率的總體提升（孔令池等，2023）。

梳理相關文獻可以看出，地方保護和市場分割作為重要的研究問題，早已引起學界的關注與探索。已有研究對于中國市場分割程度的變化趨勢仍存在不同觀點，對市場分割的成因及影響進行了詳細探討，研究內容不斷豐富深化。破除地方保護和市場分割是全面深化改革、構建高水平社會主義市場經濟體制的重要抓手，是促進要素資源優化配置、激發市場活力、提升國家競爭力的關鍵所在。盡管該領域的研究已取得一定成果，但面對日益復雜多變的社會形勢和現實問題，新時代下如何破除地方保護和市場分割仍面臨諸多挑戰。本文對中國破除地方保護和市場分割的政策演變歷程進行梳理，總結已取得的成績進展，分析新形勢下面臨的問題與挑戰，提出新發展階段加快破除地方保護和市場分割、建設全國統一大市場的對策建議。

二、破除地方保護和市場分割的政策演變歷程

改革開放以來，中央從財政體制改革入手，給地方政府在招商引資、培育主導產業、實施產業政策、吸引集聚要素等領域下放了多項自主權，間接提高了地方政府發展積極性，推動了地方經濟與區域經濟發展，釋放了經濟發展活力，促使我國經濟持續快速增長。但是，這種較大的發展自主權，使得很多地方政府在發展過程中陷入了過度追逐自身利益的路徑依賴，將自身發展利益置于整體發展利益之上。隨著國際競爭環境與國內發展階段的變化，在長期缺乏規范與約束的情況下，地方競爭開始呈現盲目競爭、過度競爭、無序競爭與限制競爭等特點，并最終出現了較為普遍的地方保護與市場分割等問題。這不僅嚴重制約了我國超大規模市場優勢的順利發揮，也在一定程度上阻礙了我國高質量發展目標的實現。為了解決上述問題，我國自20世紀80年代開始，陸續出臺一系列旨在破除地方保護和市場分割的法律法規。通過對這些文件進行回顧和梳理，本文將破除地方保護和市場分割的政策演變歷程大致劃分為萌芽期、探索期、發展期和深化期四個階段，詳見表1。

具體來說，政策萌芽期為1980—1993年，1980年國務院發布的《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》首次提出“打破地區封鎖和部門分割”，其所提倡的開展競爭，為公平競爭概念和政策的出臺奠定了基礎。政策探索期為1993—2016年，這個階段社會主義市場經濟體制初步確立，《反不正當競爭法》《反壟斷法》的出臺為破除地方保護和市場分割奠定了法律基礎，是對市場競爭的有益探索。政策發展期為2016—2022年，隨著2016年《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》發布，代表規制行政壟斷的公平競爭審查制度正式確立，公平競爭審查工作不斷推進。政策深化期為2022年后，這個階段《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》的發布和《反壟斷法》的修訂標志著我國在深化市場經濟體制改革、促進經濟高質量發展方面邁出了重要一步，為強化競爭政策實施、進一步破除地方保護和市場分割提供了制度保障。

（一）萌芽期（1980—1993年）

改革開放初期，市場競爭逐步顯現，助力推動經濟發展和技術進步，政府開始意識到市場競爭的重要性。國務院于1980年發布《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》（以下簡稱《規定》），提出要逐步改革現行經濟管理體制，積極地開展競爭，保護競爭的順利進行。計劃經濟時期，《規定》中最早對于破除地方保護和市場分割的相關表述為“為了開展競爭必須打破地區封鎖和部門分割”。1990年，《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》發布，提出打破地區間的市場封鎖，進一步搞活商品流通。這個時期，打破地方保護和市場分割的思想剛剛萌芽。但當時仍實施計劃經濟，對市場概念不夠明晰，相關法律法規不健全，也缺少主管機構，因此這些政策的實施并未取得相應效果。

（二）探索期（1993—2016年）

1993年憲法修正案明確規定“國家實行社會主義市場經濟”，確立了我國社會主義市場經濟這一體制模式。同年，我國出臺《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》），對行政壟斷導致的市場分割行為進行規制。2001年和2004年相繼出臺《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》和《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》，明確地區封鎖行為和主管部門責任，開展清理地區封鎖的各種規定工作，標志著政府積極采取行動，體現了政府打破地區封鎖、激發市場活力的決心。2007年，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）發布，將“研究擬定有關競爭政策”正式寫入法條中，為競爭政策奠定了堅實的法律基礎，同時設立專章對“濫用行政權力排除、限制競爭”進行了規定，除不得妨礙商品在地區之間的自由流通外，還提及不得限制外地經營者在本地的招標投標活動、設立分支機構等行為，將對行政壟斷的規制范圍進一步擴大。此后，2013年，《消除地區封鎖打破行業壟斷工作方案》《關于集中清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》相繼出臺，強調了消除地區封鎖的必要性和緊迫性，為再次開展相關規定的集中清理活動提供了政策支持和指導。這個時期，市場經濟體制初步建立，競爭政策相關法律法規陸續出臺，反壟斷、反不正當競爭工作持續加強，標志我國破除地方保護和市場分割進入新的階段。

（三）發展期（2016—2022年）

《反不正當競爭法》和《反壟斷法》作為維護市場公平競爭秩序的重要法律基石，出臺后在規制市場主體的不正當競爭和壟斷行為方面發揮了積極作用，但在具體認定標準、懲處規定等方面還不夠詳盡，對于“濫用”及何種程度的濫用構成“排除、限制競爭”缺少具體的標準，在一定程度上增加了法律實踐中的不確定性和操作難度。因此，2016年，國務院發布《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，明確建立公平競爭審查制度，對審查對象、審查方式、審查標準等作了詳細規定，并建立監督機制，強化監督和問責，在規范政府行為、激發市場主體活力等方面發揮了重要作用。2021年，“十四五”規劃中提出“加快構建國內統一大市場，對標國際先進規則和最佳實踐優化市場環境，促進不同地區和行業標準、規則、政策協調統一，有效破除地方保護、行業壟斷和市場分割”。同年6月，市場監管總局等五部門發布《公平競爭審查制度實施細則》，對公平競爭審查制度進一步細化，明確審查機制和程序、審查標準、例外規定、第三方評估、監督與責任追究等相關規定，確保公平競爭審查制度能夠得到有效實施。公平競爭審查制度的正式設立及其實施細則的相繼出臺，標志著我國公平競爭政策體系邁向精細化的發展期，通過細化審查標準與流程，為有效破除地方保護和市場分割提供了堅實的制度支撐與指引。

（四）深化期（2022年后）

2022年，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）發布，彰顯了我國對于促進市場一體化建設、深化經濟體制改革的堅定決心。《意見》強調“加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割”，通過一系列政策措施如強化公平競爭審查制度實施、加強地區間產業轉移項目協調合作、持續優化營商環境等，力求從根本上破除障礙，促進全國統一大市場建設。《意見》的出臺標志著我國在建設高標準市場體系上進入了一個全新的階段，是對未來發展方向的規劃與引領，通過構建全國統一大市場進一步激發市場潛力、釋放發展動能，推動經濟高質量發展。同年6月，《中華人民共和國反壟斷法（2022修正）》出臺，明確了競爭政策的基礎性地位和公平競爭審查制度的法律地位，首次提出“國家建立健全公平競爭審查制度”，這一變化為約束地方無序競爭行為提供了制度保障，是破除地方保護和市場分割的重要工具。12月，《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）》中再次強調了“破除地方保護和市場分割，建設高效規范、公平競爭的國內統一市場”，明確全國統一大市場建設是擴大內需的重要基礎與關鍵舉措。在這之后，2023年陸續出臺了《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》《市場監管總局等部門關于開展妨礙統一市場和公平競爭的政策措施清理工作的通知》，推進公平競爭審查工作進一步實施。2024年6月，為了進一步明確和細化審查標準、審查機制、監督保障等要求，國務院發布《公平競爭審查條例》；7月，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），強調了“加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”，為未來的工作奠定了基調，指明了方向。這個時期，《反壟斷法》的修訂確立了公平競爭審查制度的法律地位，為后續實施公平競爭審查、破除地方保護和市場分割提供了明確的法律依據；《公平競爭審查條例》的出臺也進一步細化了審查標準和流程，標志著制度實施進入成熟期。《決定》中對于“加強公平競爭審查剛性約束”的強調，更是體現了我國將破除地方保護和市場分割作為一項長期任務的堅定決心。

三、破除地方保護和市場分割的成績進展

在分析整理了破除地方保護和市場分割的政策演變歷程之后，本文進而關注這一系列政策實踐所帶來的具體成效。本部分梳理自相關政策實施以來，我國在促進公平競爭和建設統一市場方面所取得的顯著進展，從營造公平競爭市場環境、推動市場高效聯通以及推進重點領域改革三個方面展示破除地方保護和市場分割的政策效果和市場環境的有效改善。

（一）營造公平競爭市場環境

1. 加快清理妨礙建設統一市場和公平競爭的政策措施

為積極推動公平競爭審查機制的深入貫徹與實施，國家市場監督管理總局策劃并推動覆蓋全國范圍的專項整治行動，全面清查與整頓各地域內存在的、對建設統一市場及保障公平競爭構成阻礙的各項規定和做法，營造更加透明、公正的市場競爭環境。2023年，各地區各部門共審查增量政策措施14.8萬件，存量政策措施61.6萬件，修訂廢止妨礙統一市場和公平競爭的政策措施1.76萬件。隨著公平競爭審查制度的不斷完善與深化，涉嫌違反公平競爭審查標準的問題檢出率也得到了有效控制，僅為3.3%，同比下降3.2個百分點①。這反映出各級政府在政策制定時不斷增強公平競爭意識，體現了公平競爭審查制度的積極作用。

2. 加強針對突出問題的專項整治

2023年，國家發展改革委建立“不當干預全國統一大市場建設行為問題整改和典型案例約談通報制度”，針對突出問題組織開展系列專項整治。具體實施中，緊盯經營主體反映強烈的突出問題，深入到政府采購、新能源汽車、能源資源、抽水蓄能等多個關鍵領域，堅持查線索、抓整改，通過深入調查、細致摸排，精準鎖定并糾正了一批具有代表性的痛點、難點問題。截至2023年年底，已征集1100余條問題線索，其中有效問題線索超過九成已督促地方完成整改②。同時，國家發展改革委還積極推廣了一批先進經驗做法，鼓勵并支持部分地區在全省范圍內統一招標文件的規范文本、發布招標文件編制負面清單等創新舉措。這些做法有效降低了企業參與市場活動的制度性交易成本，同時提升了政府服務效率，為市場主體創造了更加便捷、高效、可預期的營商環境。

3. 強化對濫用行政權力排除限制競爭的執法

2023年，國家市場監督管理總局大力開展一系列市場整治行動，依法查處濫用行政權力排除、限制競爭案件39起，重點糾治限定交易、妨礙商品要素自由流通、排除限制外地經營者參加本地經營等行為，形成了強有力的震懾效應。為進一步提升市場主體合規意識，監管部門還組織開展執法約談活動17次○1，指出相關企業和單位存在的問題和隱患，增強市場主體的法律意識，促進政府與市場主體之間的良性互動。通過建立健全制度機制、加強監督檢查、暢通舉報渠道等多種方式，全面排查和清理各類違法違規行為，堅決予以打擊和糾正，有效遏制了市場亂象的蔓延勢頭，進一步提升了市場主體的競爭力和創新力。

（二）推動市場高效聯通

1. 強化市場基礎制度規則統一

全面開展新版市場準入負面清單修訂，明確禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，事項大幅縮減，為各類市場主體提供更加清晰、透明、可預期的市場準入環境。加強市場信用體系建設，特別是規范招標投標領域的信用評價應用，國家發展改革委于2023年正式頒布了《關于規范招標投標領域信用評價應用的通知》，文件指出“規范實施招標投標領域信用評價應用工作，加強針對招標投標領域突出問題的專項治理工作”。科學構建信用評價指標體系，全面、真實地反映市場主體的信用水平。建立健全招標投標領域信用評價機制，確保信用評價結果的客觀、公正、合理應用，防止信用評價被濫用或誤用，以信用為手段促進招標投標活動的公平、公正和透明，凈化市場環境，提升市場主體的誠信意識，有效遏制招投標領域的違法違規行為。

2. 推進市場設施高標準聯通

通過提升市場基礎設施的互聯互通水平，有助于打破地域、行業、部門之間的壁壘，促進各類要素在全國范圍內的自由流動。隨著新能源汽車的蓬勃發展，全國高速公路服務區作為連接城市與鄉村、促進區域經濟發展的重要節點，其服務設施的升級尤為重要。截至2023年年底，我國近九成的高速公路服務區已積極響應國家號召，提前規劃并建設了預留的充電停車位，這一舉措不僅極大地緩解了新能源汽車車主在長途旅行中的“續航焦慮”，也為我國新能源汽車產業的蓬勃發展奠定了堅實的基礎。在商貿物流領域，2023年前三季度重點商貿物流企業的托盤標準化率已高達75.1%，有效減少了貨物在轉運過程中的損耗，加速了物流周轉速度，為構建高效、綠色、安全的現代流通體系提供了有力支撐，標志著我國物流行業在提升效率、降低成本方面邁出了堅實的一步。

3. 建設統一要素和資源市場

在建設統一土地市場方面，全國土地二級市場線上交易服務平臺于2023年10月1日正式開通運行，平臺通過數字化手段，實現土地信息全面整合與實時共享，促進二級市場供需信息公開透明，規范市場交易秩序，大幅提升交易效率，有效降低交易成本，為土地資源的優化配置和合理利用提供了有力支撐。在促進勞動力市場一體化方面，統一失業保險轉移辦理流程的提前完成，打破了地域限制，使得勞動者在跨地區就業時能夠無縫銜接失業保險待遇，有效保障了勞動者的合法權益，促進勞動力要素的自由流動和高效配置。資本市場一體化也取得積極成效，銀行間債券市場與交易所債券市場硬件系統實現互聯互通，這一舉措不僅增強了市場間的聯動性和互補性，還提升了金融市場的整體效率和穩定性，為實體經濟提供了更加多元化、便捷化的融資渠道，有力推動了我國金融市場的開放與發展。

4. 促進商品和服務市場高水平統一

在推動商品和服務市場實現高水平統一的過程中，采取了一系列創新舉措。例如，2023年10月啟動了12315消費投訴信息公示平臺，正式上線以來網絡訪問量已經超過兩百萬人次，公示涉及109萬家企業共計232.9萬條投訴記錄，公示率高達92.7%。平臺的啟用顯著加速了消費投訴的處理效率，提升了調解成功率，有效增強消費環境透明度，強化經營者誠信意識，大幅提升消費者滿意度①。為進一步優化居民日常生活體驗，全國加速構建“15分鐘便民生活圈”，圍繞居民步行15分鐘可達的范圍內布局，滿足居民多樣化的日常消費需求，成為提升居民生活質量的重要舉措。截至2023年10月底，前三批的150個試點地區共計建設完成2973個生活圈，服務居民約6000萬人②。此外，我國還積極開展內外貿一體化試點，探索建立統一的市場準入、監管、標準、認證等制度，實現內外貿高效聯通，助力企業開拓國內外市場，打破內外貿市場壁壘，促進國內外市場相通、產業相融、創新相促、規則相聯，推動形成內外貿一體化發展格局。

5. 加強市場監管公平統一

2023年，國家市場監督管理總局印發《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》，通過明確執法機構及職責、禁止濫用行政權力行為、強化執法程序與監督、促進公平競爭市場環境以及明確法律責任與監督等措施，為構建高效、規范的市場監管體系提供了統一的制度保障。為應對跨區域市場違法行為的復雜性和隱蔽性，相關部門積極構建跨區域線上案件協查機制，利用現代信息技術手段，實現案件線索的快速傳遞與共享，提高了執法效率與精準度。此外，還建立了執法協助與聯合執法機制，進一步打破地域限制，促進同地區市場監管部門的協同作戰，有效解決了單一地區執法力量不足、信息不對稱等問題，形成了對濫用行政權力等不正當競爭行為的震懾力。

（三）推進重點領域改革

1. 深化財稅體制改革

在深化財稅體制改革的進程中，一是若干省份制定并出臺了財政體制改革的具體實施方案，推動構建權責劃分更為科學、合理的財政體制。改革舉措包括明確界定省、市、縣三級政府的財政事權和支出責任、確保政府的財權和事權相匹配、實現權責與財力的有效對接與平衡等。二是完善轉移支付制度，加大對基層財政的支持力度，增強基層政府提供基本公共服務的能力。三是建立健全預算管理制度，提高預算的透明度和約束力，確保財政資金使用的規范性和有效性。通過實施這一系列舉措，提升財政資金的使用效率，增強地方財政的可持續性，激發地方發展的積極性和創造力，推動區域經濟協調發展。

2. 加強統計制度改革

在統計制度創新中，一是深化產業活動單位視同法人統計改革，將原本作為法人單位分支機構而未被獨立統計的產業活動單位，視為獨立的統計單元進行數據處理，更全面地反映經濟活動的真實情況，進一步提升統計數據的準確性和全面性，為宏觀經濟決策提供更加科學、有力的支撐。二是推動在汽車、石油等關鍵經濟領域的外地分支機構在地統計，更加精準地把握行業發展的脈搏，及時監測市場變化，為政府調控和企業決策提供更為翔實的數據參考。三是加強統計工作的標準化、信息化建設，通過運用現代信息技術手段，實現統計數據的快速收集、處理和分析，提高統計工作的效率和質量，為推進區域協調發展、促進全國統一大市場建設提供強大的數據支撐和決策依據。

3. 優化產業布局

在優化產業布局方面，一是舉辦中國產業轉移發展對接活動，通過搭建高效、務實的交流平臺，促進區域間產業資源的優化配置與協同發展。二是實施先進制造業集群發展專項行動，聚焦于培育和發展一批具有國際競爭力的先進制造業集群，通過政策引導、資金支持、技術創新等多措并舉，推動產業鏈上下游企業緊密合作，形成協同創新、優勢互補的集群生態，促進區域經濟的協調發展，提升我國制造業的整體水平，為經濟轉型升級注入強勁動力。

4. 促進區域一體化建設

在區域一體化發展方面，京津冀與成渝等地區積極響應國家戰略，紛紛出臺區域市場一體化建設實施方案，打破地域壁壘，促進資源要素自由流動，構建更加開放、協同、高效的區域經濟共同體。京津冀地區作為中國北方的重要經濟引擎，加速推進交通、能源、環保等基礎設施的互聯互通，實現區域內資源的優化配置與共享；強化產業協同與科技創新合作，共同打造具有國際競爭力的產業集群，推動區域經濟高質量發展。成渝地區則依托其獨特的地理位置和資源優勢，以建設雙城經濟圈為核心，推動市場一體化建設，通過構建一體化綜合交通運輸網絡、強化物流網絡運營能力、優化商貿流通體系及聯合建設商品市場保障體系等措施，促進商品要素資源在區域內的自由流動與高效配置；還積極探索土地制度改革、人才共育共享、區域金融改革等創新路徑，為區域市場一體化提供堅實支撐。

四、破除地方保護和市場分割存在問題和挑戰

近年來，我國雖然在破除地方保護和市場分割方面出臺了諸多政策，也取得了一定的成績進展，但仍不可避免地面臨問題與挑戰。本部分深入剖析當前在推進市場統一與公平競爭過程中遭遇的阻礙和困難，揭示造成地方保護和市場分割的根本問題，政策施行困點與難點，以及問題的潛在影響，從而為尋求有效的解決策略提供思路。正視并深入分析破除地方保護和市場分割面臨的問題與困境，才能為政府和相關部門建設高水平社會主義市場經濟體制提供決策參考。

（一）地方政府財權事權不匹配

自分稅制改革以來，地方政府的財權逐漸萎縮，但需要承擔除國防、外交之外一切與民生相關的事項的支出責任，如近十年的棚戶區改造以及精準扶貧，都對地方政府的投資建設支出提出了較高的要求，但中央政府較少提供直接的配套資金，最終支出負擔落在了地方政府身上。政府為保持財政的穩定和增長，只得尋求增加財政收入的途徑，可能采取地方保護的策略，阻止本地資源流出和外地產品進入，在確保本地稅收不會流失的同時，促進本地發展。此外，地方政府還可能開展稅收競爭，加劇市場分割。

（二）中央對地方考核體系亟待改進

當前中央對地方的考核指標仍主要集中在GDP等經濟數據上。這種以經濟數據為主的考核方式，促使地方政府追求短期內的經濟增長，而可能傾向于采取市場分割等保護主義措施。短期內，通過限制外地產品進入、扶持本地產業發展，確實能夠產生一定的經濟增長效應，迅速提升當地經濟狀況和稅收收入。但長期看，地方保護導致的市場分割可能會嚴重阻礙要素自由流通、降低資源配置效率，進而削弱市場整體競爭力，影響經濟長期發展。此外，現行考核體系與實際工作可能存在脫節，地方政府為了應對考核過于追求形式上的得分，導致公平競爭審查等一些重點工作并未得到應有的重視和支持。

（三）產業結構趨同和重復建設現象突出

區域間存在市場分割的情況下，各地區的市場相對封閉，缺乏統一的市場規則和競爭機制。這導致各地區在產業發展上往往各自為政，缺乏協同和統籌規劃。這種情況下，各地區容易盲目追求短期經濟利益，紛紛投資相似的產業項目，進而導致產業結構趨同和重復建設的問題層出不窮。這種市場分割所帶來的產業結構趨同和重復建設，不僅造成資源的極大浪費，還加劇了惡性競爭，使得部分行業出現產能過剩、企業效益下滑的嚴重后果。更為嚴重的是，這種趨勢若長期得不到改善，將嚴重影響我國經濟的持續健康發展。因此，必須深刻認識到市場分割的危害性，積極推動全國統一大市場的建設，打破地區間的市場壁壘，促進資源的自由流動和優化配置，推動我國經濟實現高質量發展。

（四）區域市場制度規則存在差異

區域間市場準入標準、激勵措施及監管規則等仍存在差異，賦予地方較大的自主裁量空間，對構建全國統一的市場監管體系構成了挑戰。具體而言，一是市場準入歧視現象依然存在。在資源配置如土地、資金分配，以及基礎設施建設、服務業發展、政府采購等環節，不同地區、所有制結構及規模的市場主體通常面臨差異化待遇，包括附加條件與歧視性做法。二是地方保護主義傾向明顯。部分地區制定了地方性法規、政策與標準，實際上是構筑了市場壁壘，破壞市場公平競爭環境，阻礙企業開展跨區域經營活動。三是地方優惠政策存在顯著差異，加劇了區域間非市場因素競爭的不公平性。地方政府為吸引特定企業或投資者，競相提供財政補貼、稅收優惠、土地優惠等激勵措施，扭曲了企業決策行為，造成了不公平的區域競爭環境。四是監管規則不統一、不透明。各地監管規則與執法依據差異較大且頻繁變動，導致企業在跨地域經營時難以確立明確穩定的監管預判，進而提升了企業的制度運行成本，也提高了面臨的不確定性風險。

（五）“顯性阻礙”轉換為“隱性阻礙”

過去在破除地方保護和市場分割的過程中，往往面臨來自多方面的顯性阻礙。這些阻礙多以直接的政策壁壘、地域保護主義、市場準入限制等明確的方式存在，切實對商品、服務、資本及勞動力等要素在全國范圍內的自由流動與高效配置產生影響。但是，隨著市場化改革的深入和競爭政策基礎性地位的確立，這些顯性的阻礙方式已逐漸消失，轉變為更加隱蔽、復雜的形式。當前，全國統一大市場建設面臨的挑戰更多地體現在隱性障礙上，比如地方間隱性補貼政策導致的不公平競爭、通過“優惠政策”構筑非經濟性優勢、信息不對稱引發的市場透明度不足以及從保護本地資源和商品轉向保護本地要素和服務等問題。這些隱性障礙雖然不像過去那樣一目了然，但它們的存在同樣限制了資源優化配置，增加了企業的運營成本，影響了市場的整體效率和活力。國家市場監督管理總局自2023年6月起組織各地開展了為期半年的集中清理行動，清理發現，涉及妨礙商品和要素自由流動領域中，問題的表現形式主要以隱性方式存在，各種“土門檻”“土政策”多發①。

（六）監管和政策執行面臨困境

為破除地方保護和市場分割，中央層面發布并實施了一系列政策。但在地方層面的執行過程中，卻常常出現打折扣、搞變通的現象。這種情況削弱了政策的實際效應，甚至可能引發一系列社會問題。究其原因，可能由于地方對政策的解讀偏差、執行資源的不足以及地方利益與中央政策的沖突等。政策執行中的信息不對稱和執法力度的差異進一步加劇了問題，地方政府對本地企業可能存在偏袒，對外來企業采取更為嚴格的監管措施，這種不公平待遇不僅損害了市場主體的信心，也削弱了政策的有效性。這類行為往往具有高度的隱蔽性，使得監管部門在全面了解和掌握實際情況時面臨巨大困難，這些不正當行為可能以合法形式掩蓋，從而逃避監管。由于地域廣泛、涉及主體多樣，監管部門在調查取證方面也面臨諸多不便，加大了市場監管的難度。此外，監管標準的不統一導致企業在跨地區經營時面臨多重監管要求，增加了合規成本，限制了市場的有效融合。

（七）公平競爭意識有待深化

在推動公平競爭審查制度落實上，“上熱”“中溫”“下冷”的梯度現象依然存在，即中央層面對于公平競爭的重視程度較高，但到了地方，尤其是市縣兩級，政策的執行力度和效果有所減弱。這可能是由于，部分地方政府還未全面準確把握全國統一大市場和地方競爭發展的關系，在面臨短期經濟發展和局部利益誘惑時，容易忽視或弱化公平競爭的重要性。應引導地方政府正確理解和把握全國統一大市場和地方競爭發展的關系，全國統一大市場并不意味著要消除地方特色和優勢，而是要在保證市場公平競爭的基礎上，促進各地資源的優化配置和經濟的協同發展。地方政府應在遵循國家統一政策的前提下，結合本地實際，制定科學合理的經濟發展戰略，實現地方與全國的共贏。

五、破除地方保護和市場分割、建設全國統一大市場的對策建議

在梳理破除地方保護和市場分割相關政策、總結成績進展、剖析面臨的問題與挑戰后，本部分嘗試從體制機制改革、強化競爭政策、加大區域一體化先行先試探索力度等多個角度探索解決問題的有效路徑，為破除地方保護和市場分割、加快建設全國統一大市場提出可操作性的政策建議，推動我國市場經濟持續健康發展。

（一）深化財稅體制改革

通過改革稅收制度，拓寬地方政府的財政收入來源。優化財政支出結構，提高財政資金的使用效率，增強地方政府的財政自給能力，降低其對市場分割等短期行為的依賴。通過中央政府對地方政府的財政轉移支付，彌補地方政府因財權與事權不對等而產生的資金缺口，減輕地方政府的財政壓力，降低其采取市場分割措施的動機。根據經濟社會發展需求，及時調整政府職能配置，確保事權劃分更加科學、合理，減少政府過度干預市場的情況，從而降低市場分割的可能性。加強政府預算管理，確保財政資金使用的透明度和效率。同時，加大對政府財政行為的監督力度，防止權力濫用和資金浪費，提升政府財政管理的規范性和有效性，進而減少市場分割等不規范行為的發生。

（二）建立和完善政府考核機制

2024年發布的《公平競爭審查條例》中提出“縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優化營商環境等考核評價內容”。各級政府應積極響應這一新規，建立和完善公平競爭審查工作的政府考核機制，通過設立明確的考核目標與原則，制定全面的考核指標，包括審查工作及時性、全面性、合規性、公正性等，并構建涵蓋自我考核、上級考核、社會監督等多層次考核體系，更好地評估和監督公平競爭審查工作的實施情況。應將考核結果作為評價各級政府和部門工作的重要依據，對于表現優秀的給予表彰和獎勵，對于存在問題的及時進行整改。具體實施中各級政府應結合本地實際情況，因地制宜地制定詳細的考核評價方案。通過科學、合理的考核評價，推動公平競爭審查工作的深入開展，確保市場公平競爭環境的持續改善。

（三）加快政府職能轉變

推進政府職能從直接干預市場轉變為提供服務和監管，促進要素自由流通和優化配置。消除市場行政壁壘，促進區域市場開放和一體化建設，營造更加公平的市場競爭環境，推動產業結構優化升級，緩解產業結構趨同和重復建設問題。同時，要強化監管，推動政務服務、公共服務數字化轉型，提升政府服務效率。在實施過程中，要密切監督市場動態，及時調整政策方向，通過加強與各方的溝通協作，共同推動市場的健康發展。

（四）完善統一市場基礎制度規則

建設完善統一的產權保護制度，保障各類主體產權均能獲得平等的法律保護。積極推行統一的市場準入政策，嚴格執行“全國一張清單”制度，明確禁止各地、各部門擅自設立帶有市場準入限制的負面清單，促進市場競爭的公平、開放與透明。推進公平競爭制度的統一性建設，確保各類市場主體在市場競爭中享受無差別的公平待遇和機會。研究并制定科學嚴謹的統一大市場建設標準，優化標準供給結構，強化政府制定標準的監督與管理機制，實現審查工作的全面覆蓋與高效執行。通過建立統一的市場基礎制度規則，可以打破地區間的市場壁壘，促進資源的自由流動和優化配置，有助于各地區根據自身的比較優勢和市場需求來發展特色產業，避免盲目跟風投資和重復建設。

（五）完善公平競爭制度規則

破除不利于全國統一大市場建設的各種障礙掣肘，充分尊重市場競爭規律、創新規律、法制規律。深入清理各種隱性壁壘和歧視措施，這些條款往往以隱蔽的形式存在，需要對各類政策措施進行細致的審查，發現并清除那些隱性的不公平、不合理規定。不斷健全競爭政策制度體系，完善相關法律法規，明確市場競爭的規則和邊界，防止任何形式的不正當競爭和壟斷行為。持續開展妨礙統一市場和公平競爭的政策措施的專項清理工作，深入審查各級政府的政策措施，及時糾正妨礙商品要素自由流通等不當干預行為。加大對不正當競爭和壟斷行為的打擊力度，維護市場的公平競爭秩序。強化制度剛性約束，清晰界定地方保護的各種表現形式，并據此制定相應的處罰條款。

（六）推動公平競爭審查責任落實

進一步強化各地區、各部門的公平競爭審查責任體系，確保每項政策措施在出臺前均經過嚴格審查。統籌運用“三書一函”等制度工具，構建高效協同的審查機制，確保公平競爭原則貫穿于政策制定全鏈條。建立健全廣泛覆蓋、高效執行的政策措施抽檢機制，尤其是強化國家層面對地方及部門可能阻礙市場統一與公平競爭的政策措施進行深度監督，實施精準抽查策略。對于識別出的問題及時下發整改通知，緊密跟蹤整改執行過程，并輔以系統性的效果評估，確保所有問題均能得到及時且徹底的糾正。此外，指導并督促各地方、各部門實施定期清理機制，聚焦可能妨礙市場統一與公平競爭的政策措施，努力實現動態清零。加強專項督察，針對各地區政府及其下屬部門公平競爭審查工作的落實情況，開展全方位、深層次的監督檢查，確保各項政策措施落地有聲、執行有力。

（七）提升公平競爭意識和政策執行能力

著力推動將公平競爭審查制度的實施成效深度融入法治政府建設的考核評估體系中，激發地方政府主動加強審查工作的積極性，提升地方政府在維護公平競爭方面的意識與政策執行能力，形成正向激勵效應。增強公務員隊伍對公平競爭原則的理解與認同，培養具備高度公平競爭意識的干部隊伍。策劃并舉辦公平競爭政策宣傳活動，采用多元化、創新性的方式廣泛傳播公平競爭知識，引導社會各界的積極參與，共同構建公平競爭意識。建立健全信息互通共享機制，推動產業政策與競爭政策深度融合，實現兩者的協同增效。通過跨部門、跨領域的緊密合作，形成強大的公平競爭治理合力，構建一個開放、透明、公正、有序的市場競爭環境，為經濟高質量發展提供堅實保障。

（八）加大區域一體化先行先試探索力度

積極倡導并鼓勵京津冀、長三角等經濟發達、城市化水平較高的地區率先開展區域市場一體化建設，充分發揮其經濟基礎、產業布局和人才資源優勢。隨著《深化長三角區域市場一體化商務發展合作協議》《2024年南京都市圈市場監管部門服務建設全國統一大市場聯合行動計劃》《深化京津冀區域市場一體化商務發展合作協議》陸續簽訂，市場監管一體化建設、區域間商務合作邁入新階段。這些經濟發達地區率先推進市場一體化進程，不僅能夠實現區域資源的優化配置，增強市場競爭力，而且還將在市場制度構建、基礎設施建設規劃以及跨區域市場監管協作等領域進行深入的探索和實踐，為全國市場整合與統一提供寶貴的經驗借鑒和示范效應。

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Breaking Down Local Protection and Market Segmentation： Policy Evolution， Achievements and Challenges

RONGJIA ZHANG

（Institute of Quantitative and Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences； Quantitative Economics Association of China）

Abstract： Eliminating local protection and market segmentation and building a large， unified national market are inevitable requirements in the new era， and are of great significance to promoting high-quality economic development in China and achieving common prosperity. This paper reviews the policies to eliminate local protection and market segmentation， summarizes the achievements and progress in recent years， points out the challenges facing the construction of a national unified large market under the new situation， and finally puts forward policy recommendations. The research shows that from 1980 to now， the relevant policies to break local protection and market segmentation have gone through four stages： the embryonic stage， the exploratory stage， the development stage and the deepening stage， and have made some achievements in creating a fair competition market environment， promoting efficient market connectivity and promoting reforms in key areas. However， in the future development， there are still problems and challenges such as the mismatch of local governments’ financial power and functions， the urgent need to improve the central government’s local assessment system， the prominent phenomenon of industrial structure convergence and repeated construction， the differences in regional market system and rules， the transformation of “explicit obstruction” into “invisible obstruction”， the difficulties faced by supervision and policy implementation， and the need to deepen the awareness of fair competition. Finally， this paper puts forward some policy suggestions to further break the local protection and market segmentation and speed up the construction of national unified large market.

Key Words： local protection； market segmentation； national unified large market

〔執行編輯：秦光遠〕

① 資料來源：國新辦舉行加快建設全國統一大市場工作進展情況國務院政策例行吹風會圖文實錄，http：//www.scio.gov.cn/live/2023/33108/tw/。

② 資料來源：國新辦舉行加快建設全國統一大市場工作進展情況國務院政策例行吹風會圖文實錄，http：//www.scio.gov.cn/live/2023/33108/tw/。

① 資料來源：新京報：投訴信息公示平臺上線以來，已公示企業投訴信息232.9萬條，https：//baijiahao.baidu.com/s？id= 1793481155626438331wfr=spiderfor=pc。

② 資料來源：一刻鐘便民生活，“百城千圈”圖景如何？https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1787485901365215221wfr=spiderfor=pc。

① 資料來源：市場監管總局2024年第一季度例行新聞發布會實錄，https：//www.cqn.com.cn/zj/content/2024-03/28/content_9041013.htm。