后疫情時代發展地攤經濟的困境及應對措施

摘"要：2020年新冠肺炎疫情暴發以來，世界經濟受到較大的沖擊。地攤經濟憑借低成本、低門檻的特點，在保障民眾就業、促進市場消費方面發揮著重大作用，然而在具體實行過程中卻面臨著很多問題。文章從城市管理視角切入，先分析了地攤經濟在中國的發展背景以及現如今中國政府對其發展的態度，提出了地攤經濟在政策傳導、政府管理、執法方式等方面面臨的困境，并提出了下放執法權力促進多方合作、落實精細化管理、改變政府執法意識等具體措施，以期為地攤經濟的良性發展建言獻策。

關鍵詞：地攤經濟；基層執政；法律保障；城市管理

中圖分類號：F724""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2025）10-0055-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.10.014

1"引言

1.1"研究背景

自2020年新冠肺炎疫情暴發以來，全球經濟受到嚴重沖擊，我國也面臨經濟下行趨勢。“穩就業，保民生”成為政府的首要工作目標。而在我國存在已久的地攤經濟因為其低成本、低門檻的特性，提供了大量就業崗位和消費市場，為后疫情時代中國經濟的恢復和發展發揮了穩定器的作用，更是與中央的“六穩六保”政策高度契合，體現著中國政府以人民為中心的發展思想。而在地攤經濟火爆發展期間，卻自上而下面臨著一系列問題，這就對中國的城市治理水平提出了挑戰。文章以城市管理的視角切入，反思當下地攤經濟存在的問題，企圖提出自己的建議促進地攤經濟長效發展。

1.2"研究意義

地攤經濟治理是城市治理水平的一個重要體現，在面對嚴峻經濟挑戰的當前，促進地攤經濟的良性發展不僅能穩定國內的就業形勢，促進國內市場消費繁榮，還能以此為借鑒，豐富中國特色城市管理理論創新和發展，結合中國實際開展城市治理，以期達到促進經濟發展的同時響應政府提升國家治理能力和治理水平現代化的政策要求。

1.3"研究現狀

城市管理視角下，“城市秩序論”和“城市活力論”都是主流治理思想，但兩者任何之一在指導政策實踐中都存在著大量漏洞，這就需要政府部門在治理過程中把秩序和活力統一起來，保證城市井然有序的同時讓城市充滿活力和煙火氣，這就對政府的治理能力提出了嚴格要求。然而，張梅（2014）認為，如今中國的基層執法隊伍面臨著很大問題，缺乏法律依據和執法指導；燕艷和呂麗梅（2019）認為，政策在落實到基層時面臨著很大的異化可能；黃耿志等（2019）則認為應當構建疏導區模式充分利用城市閑置空間。在地攤經濟發展面臨著諸多問題的當下，運用城市管理理論進行相關分析具有其獨特優勢、理論支撐和現實依據。

2"地攤經濟簡要概述

首先，地攤經濟自從在中國出現以來，其最根本的作用是緩解人民群眾的基本生活壓力，因為其成本和門檻較低的特性，為我國提供了大量的就業崗位和消費市場。自疫情暴發以來，中國的高失業率一直受到國內外及社會各界的廣泛關注，客觀上國家亟須出臺相關政策穩定國內嚴峻的就業形勢，促進國內市場復蘇，擺脫經濟下行壓力，地攤經濟成為符合時代要求的必然選擇。地攤經濟成為許多待業在家的家庭解決生計問題的主要渠道，同時為整個中國的消費市場注入了活力，助力中國經濟復蘇。

其次，地攤經濟在中國存在已久，早已是刻入中國人血脈中的文化基因。在鋼筋叢林的現代化城市中，那一個個熱鬧的集市是城市的煙火氣。但在多年的高壓執法下，地攤經濟的發展遭到嚴重打擊，城市的生活氣息淡了，城市活力不凸顯。地攤經濟是解決基層民眾生活需求和消費需求的重要途徑，是綜合性城市功能的一部分，理應被一視同仁地對待。且保障基層民生也是國家打造服務型政府的應有之義。如果政府出手合理引導其規范性發展，如借鑒城府、西安、天津等地的經驗，將地攤經濟作為當地特色文化的載體，與文旅發展相結合，無論是對地區經濟發展還是文化產業保護都大有裨益。

3"地攤經濟治理困境

3.1"政策傳導過程中產生異化

3.1.1"放寬政策落實度不高

政策的傳導自上而下有一個鏈條，政治學中認為這個鏈條越長，則政策在最末端異化的可能性和程度就越高。而中國作為行政層級數量最多的中央集權制國家之一，這個特點體現得尤為明顯。在上級向下級傳遞政策和同級政府各部門進行利益權衡時，政策的執行總會有或多或少的偏差，層層傳導，以至于政策未能走向預期的方向。鼓勵地攤經濟的初步復蘇雖然多次得到高層領導的支持和贊揚，但大都是在公開場合的非正式性講話，起初并沒有通過文件形式發布，權威性不足，所以地方政府在落實政策時信心不足，大都選擇保守性實施。

決定放寬地攤經濟限制，從中央層面上來說是政府保就業保民生的必然選擇，而對地方政府而言，注重的則是城市的秩序和社會的穩定，面對此種彈性政策，基層政府大都本著“不求有功，但求無過”的心態消極推行，不主動配合上級工作，選擇性忽略群眾聲音，甚至面對基層群眾的呼聲選擇逆向施策，大力治理，更遑論創新性推行發展地攤經濟政策了。

而全國各地面對上級放寬政策時的反應也不盡相同。四川、陜西等地積極響應政策，提升公共服務水平，為地攤經濟的發展推波助瀾，而北京則明確表示不適合地攤經濟的發展，也有部分地區持不積極支持也不反對的中立態度。可見由于各地政府的價值取向和實施態度不同，政策在執行過程中也會產生很多異化，基層群眾無法切實享受到政策帶來的紅利。

該項政策自2020年提出以來，落實到現在也幾經波折，由初期的全國風風火火地推行，中途也曾一度叫停，如今又逐步放寬，這種政策的不確定性也大大打擊了基層政府落實政策的底氣和底層民眾投身事業的信心，基層政府在面對長期以來的“文明城市”等城市面貌建設政策落實和至今不確定的地攤經濟政策落實做出選擇時，大部分基層政府都會選擇前者。在下級壓力和上級壓力不對等的情況下，下級官員為了保全自己的政治生涯，大多會選擇優先完成上層政府要求的任務，而后再考慮群眾民生問題。

3.1.2"政策施行未落到細處

在中央層面明確對地攤經濟表示支持后，落實到各地時各級政府也應當因地制宜，制定符合當地城市發展特點的相關細則，精細化落實國家政策。然而，有些地區政府則選擇過分保守的施行政策，對于上級政令反應極其遲鈍。底層攤販因為當地政府沒有出臺相關細則而迷茫，而基層政府因為中央層面沒有下達明確文件而猶豫，導致此項政策在施行過程中面臨著嚴重失衡局面。

3.2"基層管理水平尚待提高

3.2.1"管理缺乏法律依據

我國的“城管”出現已久，且在底層人民中間“頗負盛名”。然而，城管執法至今，卻并未出現一部專門法作為其執法依據，法理建設方面嚴重落后。在具體執法過程中，城管依據的大都是行政處理法案和地方性法規等各類型多層級法規，在具體執行過程中極易造成與其他執法部門職能重合，各治理主體權責不分明，互相推諉不做事，而城管部門在具體執行事務時也會因為缺少專門法理依據而顯得權威性不足，治理效果受到挑戰。同時，現階段的城管執法的權力只是針對物品的，對違規人員沒有強制執法權，如果遇到某些較為蠻橫無理的違法人員會產生較大麻煩，城管報警的場面也屢見不鮮。

3.2.2nbsp;管理資源不足

目前，基層管理隊伍面臨著嚴重的權責不對等情況，執法力量也嚴重不足。基層執法隊伍負責城市管理、環境保護、安全監督等多項事務，其余部分較難管理的問題基本都交由基層的執法隊伍管轄，這也就直接造成了基層隊伍執法時的有心無力。

而基層執法部門在獨立執法面臨如此之多困難的時候，理應尋求上級乃至同級其他部門幫助，但事實上也面臨著諸多問題。從縱向角度看，行政發包制在不同的執法層級間運行，上級政府對隸屬的執法隊大多都是監督管轄，發放政令，具體執行方面上層政府幾乎不予參與；而在橫向上，基于“條塊管理”的現狀，本地執法部門所負責任客觀上確實比其他部門較大，在尋求其他部門協助時仍然要請示相關部門上級意見，如此一來，多主體治理效率又會快速下滑，基層執法隊伍在管理中面臨著諸多制度性阻礙。

3.3"官方服務性資源滯后

3.3.1"審批機制缺乏

無論是從地攤經濟在中國的千年延續，還是當今這個社會環境下在穩就業保民生方面發揮的重要作用，它都擁有充足的存在合理性。然而，現在的大多數攤販從業者仍然未能獲得法定的身份認可，沒有審批部門可以給他們發放從業許可，而相關執法部門又總以缺乏從業許可為由阻止他們繼續從業，這無疑會影響地攤經濟的高質量發展。而長期讓地攤經濟游離在合法管轄范圍之外，也會更加滋生攤販們的無規則意識，一旦他們非法從業者的身份認同被自身乃至全社會認可，那后期的執法管轄就會遭到更大的困難。

3.3.2"管轄理念陳舊

自溫家寶總理提出要實施政府轉型建設服務型政府以來，中國的政務改良也在不斷推進，“以人為本”理念不斷深入政府領導干部心中。如今當務之急是一面加強執法隊伍的思想教育和法制宣傳，改變其執法思想的同時改良其工作方法，營造良好形象；一面加強法治思想和德育思想在底層群眾的傳播，宣傳其并非獨立的雙方而是服務者與被服務者的關系，緩和雙方矛盾，增進人民群眾的理解與支持，促進執法良性開展。

4"保障地攤經濟發展措施

4.1"下放管轄權力保障經濟發展

4.1.1"提前規劃管理布局

目前，各地地攤經濟的管理方式大多停留在被動管制，即根據上級政府所提意見和群眾的需求，再結合本部門實際治理情況酌情實行政策，具有一定的滯后性，也不能徹底解決人民需求，無法將地攤經濟同地區特色文化因素結合。只有具有清晰的管理規劃和階段性目標，才能保障在政府有限合理介入的情況下保障地攤經濟良性發展。

傳統的地攤經濟并無特定集中區域，而是攤販在人流量大的人口密集區或者其所售商品的高需求地區自發聚集，具有一定隨意性，一定程度上還會造成交通擁堵、環境污染、影響市容等問題。所以政府在開展地攤經濟管理工作時，應當充分考慮到攤販聚集區的公共空間特性問題，既不可一刀切地全面禁止，也不能毫無管制地完全放開，而應當同城市管理部門、環境治理部門、基層執法隊伍各方協力打造攤販經濟區，死守環境污染紅線，遠離環境保護區的同時，根據道路的人流量、周邊功能區、所屬地區實際消費需求等因素展開彈性管制。如有些交通干道和生態水系周邊的環境保護區則絕對禁止擺賣地攤，而某些次要道路、街道寬巷、商圈周圍的街道則可適當放開管制，設置時間供攤販經營。不同季節也可靈活調整攤販經營時間管制，如夏季夜晚人流量較大，則可放寬管制大力開展夜市，到天氣轉涼時再恢復道路全時段運行。既豐富了群眾娛樂和消費需求，也不影響城市的正常運行。

4.1.2"多方協作治理

根據上文的分析得知，由基層政府完全承擔管理地攤經濟的任務有些能力不足。而目前社會上已存在的商會組織、第三方管理、公眾自發組織仍然處于初步階段，管理效果十分有限，這就要求基層政府適當下放權力，開展多市場主體合作。

首先，根據攤販靈活性、自發性的特點，可以建立“攤販自治組織”，按照攤販所在地區或所在行業為基本單位，結合城管和當地社區，選出組織負責人，從而協助基層政府進行管理，如此一來，基層政府可以借助攤販自治組織收集各攤販信息，統一開展培訓與管理。而自治組織內部也可以實現負責人對攤販以及攤販不同個體之間的互相監督，提高攤販經濟的合法程度。攤販自治組織還可以作為攤販們的一個利益表達渠道向上級政府表達自身的需求和不滿，而在攤販與管理部門出現沖突時，自治組織也可以充當潤滑劑的作用調和矛盾。

其次，由于政府在執法過程中的人手不足，還可以采用服務外包的形式下放給社會組織等第三方組織來輔助政府進行管理，由政府進行監管，如此一來不僅減輕了政府的工作壓力，也避免產生某些沖突事件時對政府形象的損害。

4.2"落實精細化管理

4.2.1"彌補相關法律缺漏

自相關政策公布以來，全國各地都在開展執法隊伍改革，明確其執法主體和執法范圍，促進其執法合法化。然而，究其根本是相關城市管理法還有一定局限，并未關注所有參與主體。目前的當務之急是國際層面盡快出臺城市管理專門法，明確各治理主體的權責問題與治理邊界，讓執法隊伍在執法時有法可依，執法行為也更具權威性。各地區也可以以中央出臺的法律為藍本，出臺相關地方性法規，結合當地實際開展特色地攤經濟創建工程，提升執法隊伍的執法威嚴，提振百姓經營的信心。

4.2.2"促進管理因類制宜

目前，基層政府在管理攤販經濟時仍然存在“一刀切”的情況，因為管轄事務眾多而導致管轄粗化，不能切實分析各方實際情況后再做出更為合理的決策。根據不同攤販的種類不同，政府也應當采取不同的管轄措施。

不同的攤販類型，政府的引導方向及管轄領域和力度都應當有所差別。例如地攤經濟中較為火爆的食品攤販，政府就應當著重關注，不定時抽查食品健康資質和消費者身體健康情況，對不合規制的攤販嚴厲打擊。對于某些日用商品的攤販，政府應當引導其前往開闊路段和地域擺攤，避免顧客挑選時造成交通擁堵。對于娛樂活動類的小販則應當關注其最大音量，規定其分貝限制或引導其前往距離居民區較遠的路段以免干擾群眾正常休息。與此同時，在某些地攤經濟存在已久或者地域特色明顯的城市或地區，政府可以著力將地攤經濟與當地文化特色相融合，如天津將相聲、曲藝等融于地攤經濟發展，成都則是精心打造視聽劇苑、晚味去處、風情街區等多元化的夜間經濟示范區，展現“蜀風雅韻、大氣秀麗、國際時尚”的公園城市夜景形象，打造新的旅游增長點。

4.3"完善相關服務措施

4.3.1"促進攤販資質審批合法化

目前，各地的攤販獲得合法經營資質的較少，大都處于非法營業狀態，不僅影響了政府對地攤經濟的相關信息統計，也不利于政府對其實行管轄，更會讓攤販形成“非法營業”的自我身份認同，從而降低攤販的從業自覺和對政府管理的配合。各地政府應當出臺相關管理辦法，給予攤販統一發放營業執照和經營許可證，保障其經營活動合法化，這一措施提及的因時因地規范地攤經營區可配套出臺。一旦攤販的經營得到政府發放的審批證明，那么政府在管理攤販時面對的“游擊戰”局面則會大大改善，既方便了政府的日常管轄以及思想宣傳，也從客觀上對攤販形成了監督機制，保障了其產品質量。

4.3.2"優化基層執法理念

習總書記多次在公開場合強調政府要貫徹以人民為中心的發展思想，把人民群眾的幸福生活當作黨的根本奮斗目標。要轉變政府職能，建設服務型政府，協調處理好“放、管、服”之間的關系。而地攤經濟的從業者作為我國公民，理應享有生存權和發展權，擁有享受基本公共服務的權力。政府在促進經濟轉型發展的同時，應當多多關注底層群眾的生存需求。地攤經濟的從業者有一部分是工作學習之余出于興趣進行嘗試的，但更多的是生活在溫飽線上下的，基本生活不能得到完全保障、賴以生計的人，政府應當對這部分人群投以更大的關注。

與此相應的是，上下級政府間的考核方式也應當做出一定調整。下級政府之所以會選擇較為武斷的“一刀切”執法方式，很大一部分緣于上級政府的壓力和任務要求，過分關注面子工程和經濟增長率，從而忽略了真正應當關注的人民幸福指數。上級政府應當更多的體諒下級政府，嘗試將民眾滿意程度、生活舒適度、社會和諧度作為衡量下級政府工作成果的標準，切實把人民群眾的切身利益作為政府工作的出發點。

5"結語

時任國務院總理李克強曾言：“地攤經濟是人間的煙火。”在中國存在了千年的地攤經濟，理應和蓬勃向上的中國一樣，煥發出新的生機。在當今中國經濟面臨巨大挑戰的時代背景下，地攤經濟更應得到長足的發展，然而在具體落實中央政策的時候還是陷入了諸多困境。

首先，基層執法隊伍在管理布局方面具有滯后性，在執法過程中，面臨權責不對等的問題，執法能力有限卻承擔了過多責任。這就呼吁基層執法隊伍提前規劃管理布局，結合本地特色及時回應民眾要求，適當下放權力，聯合社會組織等多方主體共同管理攤販經濟。其次，基層管理方面過于粗放，相關法律法規還存在缺漏，導致部分參與主體未納入管轄范圍。這就要求基層管理團隊加強城市管理相關法條的關注，避免存在“鉆空子”的情況，同時根據不同管轄主體因類制宜制定管轄方略。最后，基層部門服務資源存在一定滯后性，一定程度上易造成攤販營業非法化現象。這就促使基層部門適當放寬攤販營業資質審批，同時優化執法理念，加快“服務型”政府建設，重點關注基層群眾的生計問題。

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