文化遺產保護督察制度的二元結構與體系整合

現行文化遺產類保護督察工作分為兩大基本類別，物質類文化遺產圍繞文物進行保護督察制度設計，目前已經初具規模；非物質類文化遺產圍繞“名錄建設”和傳承人保護進行保護督察工作，但尚未形成制度安排。在整合兩大類別歸入文化遺產保護督察時，其共通性工作制度需要提煉出來作為文化遺產保護督察的基本制度，在協調不同類別文化遺產保護督察的基礎上，對現行文物保護督察進行歸類、合并、調整，并對非物質文化遺產保護督察進行補充，以完成文化遺產保護督察制度建設，實現文化遺產的系統性保護和統一監管。

問題的提出

傳承中華優秀傳統文化，要求建立文化遺產保護督察制度，推動文化遺產系統性保護和統一監管。

現有的研究并未涉及保障文化遺產保護措施的落實問題，尚未對已有的文物保護督察和非物質文化遺產保護督察工作進行系統研究，尚未認識到文化遺產二元結構分類所帶來的制度割裂問題和系統化制度建設的需求，并未提出相應的制度體系化整合路徑。

為解決上述問題，建構文化遺產保護督察制度，要立足于將文化遺產分為文物和非物質文化遺產的二元劃分，重點處理好二者的關系，從已有的文物保護督察制度中提煉出共通性制度，并且填補非物質文化遺產保護督察的空白，以形成體系化的文化遺產保護督察制度（如圖1所示）。

二元結構及制度模式

我國文化遺產保護督察制度的模式選擇及反思。從文化遺產保護的角度來講，我國僅針對文物保護初步建立了文物保護督察制度，但是針對非物質文化遺產并未進行保護督察。我國對于文化遺產保護的立法模式采取的是分散式立法，以是否具有物質形態為區分進行分別立法，并且由不同行政主體進行主管與保護。物質文化遺產對應《中華人民共和國文物保護法》，非物質文化遺產對應《中華人民共和國非物質文化遺產法》；物質文化遺產的主管行政單位為國家文物局，而非物質文化遺產的主管行政單位為文旅部下設的非物質文化遺產司。在我國的一貫認知中，文化遺產包括物質文化遺產和非物質文化遺產。我國當前文物和非物質文化遺產保護督察不同步與我國對文化遺產的認識與分類有著密切聯系，由于對二者的認識不同、行政主管機關不一，導致我國對于非物質文化遺產的督察保護和文物督察保護步調不一致。

正是意識到將物質類文化遺產和非物質類文化遺產分開立法保護對于文化遺產的整體性保護傳承具有潛在危險，黨中央和國家才從宏觀層面將非物質類文化遺產和“文物保護”相提并論。早在2015年12月20日習近平總書記在中央城市工作會議中就強調要保護好前人留下來的文化遺產，此時就已經體現了對物質類和非物質類文化遺產的保護需要等量齊觀的精神。黨的十九大提出“加強文物保護利用和文化遺產保護傳承”，這是堅定文化自信的重要內容；黨的十九屆六中全會更是要求“增強全社會文物保護意識，加大文化遺產保護力度”；2023年10月全國宣傳思想文化工作會議召開，黨中央首次提出并深入闡釋了習近平文化思想，指出在新時代新征程上繼續推動文化遺產的保護傳承。這種統一的認識模式能夠成為建立統一的文化遺產保護督察制度的重要前提，避免非物質類文化遺產保護督察制度建設落后于文物保護督察制度，也能夠預防非物質類文化遺產保護督察不力導致的整個系統性的文化遺產保護落實不到位（如圖2所示）。

文化遺產保護督察制度模式選擇的路徑依賴問題。歷史原因和經濟學的路徑依賴理論可以用來解釋我國當前文化遺產領域保護督察的制度模式選擇。路徑依賴理論認為，過去的歷史經驗會給現在的選擇形成約束。制度會因過去的行為、知識、經驗等而不斷在該路徑發展上自我強化，從而抵制變革。國內將文物保護和非物質文化遺產分開看待是出現現有制度模式的根本原因。在現有文化遺產管理體制下，國家文物局和文旅部非物質文化遺產司之間形成了某種平衡，制定統一的文化遺產保護督察制度必然意味著要改變原有的管理體制。在缺乏制度外因素對此質疑的情況下，維持制度現狀成為最優的選擇。分散式保護雖然使得非物質文化遺產保護督察制度建設不足，但是卻可以在資源有限的情況下進行重點保護。唯有更高層級的權力機關才能改變現有文化遺產保護督察制度的路徑依賴。

體系化考量與內容構造

文化遺產保護督察的共通性制度。不管是否以物質形態對文化遺產進行分類，文化遺產保護督察的目標和督察行為指向都是相對確定的，保護行為的指向因是否具有物質形態而異，但是督察行為并不直接指向保護行為的對象，而是指向保護行為——相關具有保護責任的公權力主體。因此應當有基本的共通性的文化遺產保護督察制度適用于所有或者大部分的文化遺產保護督察，這是文化遺產保護的總則性制度。

第一，文化遺產保護督察制度的一般規定。文化遺產保護督察制度可以構成文化遺產保護法律制度體系中一個相對獨立的部分。文化遺產保護督察制度應當以一般規定條款對文化遺產保護督察的目標、適用范圍、基本原則、責任主體、一般性義務等進行明確，可以參照部門立法中的“總則”一章明確文化遺產保護督察的一般規定，主要內容可以從文物保護督察相關制度安排中進行歸納和提煉。第二，文化遺產保護督察的基本制度，即原則上適用于文物保護督察和非物質文化遺產保護督察的保護督察基本制度。派駐檢察專員、督察督辦重大案件、檢查地方政府的保護責任、對地方政府首長進行約談等基本工作方式運用于文化遺產保護督察領域需要基本規則的指引，具體化為相關制度規范，作為文化遺產保護督察制度進行進一步具體建構的前提，并避免不當重復。第三，其他文化遺產保護督察領域的通行制度。此類制度并非針對具體類型的文化遺產保護督察而是對所有督察制度都適用的相關安排，理論上不屬于文化遺產保護相關法律的基本制度，但是屬于督察類的通行性制度安排。

文化遺產保護督察制度的體系。文化遺產保護督察的基本內容包括文物保護督察和非物質文化遺產保護督察兩大部分，這是文化遺產保護督察制度的主體。制度安排的邏輯是以對負有保護文化遺產責任的主體進行監督為主，擴展到文化遺產本身保護的源頭監督與相關行為的監督，實質上構成文化遺產保護督察制度的主線，與共通性制度共同建立起文化遺產保護督察制度的體系框架。

文物和非物質文化遺產作為文化遺產的基本要素，各自的保護督察具有相對獨立性。在具體內容上，應當包含以下幾個方面：第一，地方政府履職督察制度。對地方政府履行文化遺產保護職責的情況進行執法督察，對相關政府負責人及時進行約談。第二，重大文化遺產案件督辦制度。對于重大的文化遺產違法案件和安全事故類案件進行依法督辦。第三，執法人員動態管理制度。要加強對文化遺產執法人員的統一動態管理，改變以往文物類執法人員和非物質文化遺產類執法人員互不相通的局面。第四，督察文化遺產類案件的執法程序制度。要建立健全文化遺產類案件行政處罰自由裁量的基準，對文化遺產類案件的行政執法進行全過程記錄。對執法過程不規范的案件進行約談曝光，在執法過程中著重考量比例原則的運用。對文化遺產類行政執法案件進行分級，將嚴重違反法律規定、重大類案件進行掛牌督辦，并且挑選出系列指導性案例。文化遺產保護督察制度涉及對現行有關文物類和非物質文化遺產類保護督察的工作規范進行篩選，將針對基本要素的工作規范整合起來，形成文化遺產保護督察的基本制度體系。

文化遺產保護督察制度的內外部銜接。從內部體系化的角度來說，要建立制度的層級適用關系，這樣的層級適用關系體現為“國省督察、市縣執法”。一方面需要進行重點督察的制度適合由“國省”執行。如地方政府約談制度和重大案件督辦制度的適用層級為國家和省級層面，對地級市和區縣級的督察主體來講，其對地方政府進行約談不具有現實意義。另一方面需要進行常態化督察的制度則適合由“市縣”執行。如督察地方政府的文化遺產保護履職情況可以由市縣級督察主體負責，文化遺產的具體保護行為落在基層，文化遺產保護督察的對象并非“文化遺產”本身，而是“文化遺產的保護義務履行情況”，因此由市縣執行文化遺產保護督察具有現實意義。這一部分行為屬于日常性保護行為，如果其由國家和省級督察主體執行就難以保障督察的常態化。

同時，文化遺產保護督察制度與文化遺產保護相關的法律法規應當有所分工，督察類的文化遺產保護措施歸入文化遺產保護督察制度，實施性的文化遺產保護措施由相關法律法規規定。前述文物保護督察制度的基本制度應當歸入文化遺產保護督察制度中。另外，如果針對文化遺產保護督察制度制定單行法律，那么也并不排除其他部分具體子制度可以制定相應的行政法規或者部門規章。此外，地方文化遺產保護督察制度也是文化遺產保護督察體系的重要內容。文化遺產保護督察制度的相關設計重在國家層面進行文化遺產的系統性保護和統一監管，但是也需要為地方立法保留空間，以因地制宜地具體實施該制度（如圖3所示）。

文化遺產保護督察制度建設任重而道遠，在文化遺產法律體系不斷完善的前提下，激活文化遺產督察制度是保護文化遺產的下一步良棋。在未來文化遺產保護督察制度的建設過程中，既要以理論為依據，又要以實踐為準繩，保障文化遺產的安全和文化遺產事業的發展。

基金項目：2025年度甘肅省高校研究生“創新之星”項目“文化遺產保護督察制度的憲法規范建構”。

（作者單位：甘肅政法大學 法學院）