“多規合一”視角下海洋空間規劃的實施評估與思考

摘 要：海洋功能分區作為沿海省市國土空間規劃編制的基礎，對國土空間規劃體系具有重要的支撐作用。基于山東省海域開發利用、海洋生態環境、海洋經濟發展等方面的數據，通過定量分析與定性描述，構建評估指標體系，全面客觀評估山東省海洋功能區劃的實施成效。評估結果顯示，《山東省海洋功能區劃（2011—2020年）》有效指導了山東省海洋開發和生態環境保護活動，實施效果明顯，但其在優化配置海洋資源、提升海域發展質量、約束圍填海活動、改善重點區域和典型生態系統生態環境健康狀況，以及引導公眾參與等方面仍存在不足之處。根據新形勢下國土空間規劃編制的新要求，從發展理念、規劃體系、分區管控、本底調查及公共參與等5個方面提出針對性建議，以期為新一輪海洋國土空間規劃的編制提供支撐。

關鍵詞：山東省；海洋功能區劃；實施評估；國土空間規劃

中圖分類號：P741 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）6-130-6

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.06.025

0 引言

海洋功能區劃是海洋管理的基礎，是項目用海審批的依據［1］，也是新時期海洋國土空間規劃的重要組成部分。海洋功能區劃的意義體現在2個方面，即規范海域使用秩序、保障海洋經濟環境和社會效益。20世紀80年代，我國海洋功能區劃制度開始萌芽，其發展進程大致可劃分為以下3個階段。2002年以前，主要是功能區劃制度、理論和技術的前期研究探索，以及小比例尺海洋功能區劃的嘗試。2002年，《中華人民共和國海域使用管理法》正式實施，明確了海洋功能區劃的法律地位、編制原則、分級審批主體、修改程序等內容；同年批復的《全國海洋功能區劃》是我國編制的第一輪全國性海洋類空間規劃，標志著海洋功能區劃進入成型階段。2009年，國家海洋局啟動新一輪功能區劃編制工作，2012年《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》和11個省級海洋功能區劃由國務院批復實施，海洋功能區劃成為各級政府管理海域使用和海洋環境的重要依據，海洋功能區劃逐步邁入發展成熟階段。

《山東省海洋功能區劃（2011—2020年）》（以下簡稱《區劃》）于2012年10月由國務院批復實施。隨著沿海城市社會經濟的快速發展，《區劃》在實施過程中逐漸暴露出與經濟發展態勢及用海需求不相適應的問題。《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017版）對海洋生態環保工作提出了新的要求，而這些要求未能在《區劃》中得到體現和落實。渤海海洋生態環境整體形勢依然嚴峻，需要進一步加強其保護工作；國家機構改革以來，建立了陸海統籌的“多規合一”國土空間規劃體系，也對《區劃》提出了新的發展要求。作為國土空間規劃體系全面建立前最后一輪海洋功能區劃，其實施評估結果對省級、市縣級國土空間規劃的編制及落實傳導有著重要意義。

研究以山東省海域開發利用、海洋生態環境、海洋經濟社會等方面的數據為基礎，以目標和問題為導向，構建功能區劃評估指標體系。通過定量與定性相結合的方法，全面客觀評估《區劃》目標執行情況和實施效果，總結《區劃》實施的問題風險，并基于“多規合一”視角下國土空間規劃編制的新要求、新挑戰，提出針對性建議，以期為新一輪海洋國土空間規劃的編制提供支撐。

1 評價方法及數據來源

2007年，我國提出開展海洋功能區劃實施評估。近年來，在眾多學者的努力下，海洋功能區劃評估理論和方法研究取得了長足進步，成果豐碩。徐偉等［2］采用客觀分析與主觀描述相結合的方法，首次闡述了全國海洋功能區劃實施評價的體系構建；岳奇等［3］通過定性描述，對現行全國海洋功能區劃的實施情況進行了研究；陳培雄等［4］以浙江省海洋功能區劃為例，提出了區劃評估從單一結構向多元過程管控轉變的理念，完善了區劃評估指標體系；曹慶先等［5］選取目標實現程度、實施與監督情況、實施經濟社會成效3方面17個指標，對廣西功能區劃實施成效進行了全面分析；董月娥等［6］構建了區劃生態環境目標評估體系，為區劃實施評估提供了支撐。

參考借鑒前人理論研究成果，結合《海洋功能區劃評估技術導則》《近岸海洋生態健康評價指南》等，研究從區劃對海域使用管理、海洋生態環境狀況、海洋經濟社會效益三方面，選取海域使用符合率、自然岸線保有率、近岸海域水質優良比例等23個評價指標，構建區劃評估指標體系（見圖1）。

各單項指標值采用非線效用函數進行標準化分析，除圍填海規模控制為負向指標外，其余22個指標均為正向指標。集成評價采用多指標綜合評價模型，通過各指標值線性加權平均計算得到。指標權重采用層次分析法和德爾菲法，通過判斷評價指標間的相對重要性及對目標層的貢獻程度來確定，評估結果分級標準詳見表1。

研究所用數據來源涉及以下3個方面。一是山東省海洋環境公報、海域海島管理公報、“十三五”海洋經濟發展規劃、2012—2018年海洋經濟相關數據、山東省貫徹落實國家海洋督察反饋意見整改方案、漁業統計年鑒、國民經濟和社會發展公報等官方數據；二是山東省海域使用動態監視監測數據、海洋生態環境監測數據、調查問卷等；三是2018年遙感影像，主要用于海岸線的目視解譯。評估基期為2018年，若相關數據缺失，則采用基期鄰近年份數據代替。

2 山東省海洋功能區劃評估結果

2.1 海域使用管理評估結果與分析

《區劃》實施以來，山東省不斷加強海域管理，規范管理標準，全省海域管理工作保持穩中向好的發展態勢。海域使用符合率超99%，《區劃》在增強海域管理宏觀調控方面的作用顯著提升；新增圍填海1.14萬hm2，有效控制了圍填海用海的規模；海水養殖功能區面積為57.09萬hm2，有效維護了漁業用海穩定，保障了漁民合法權益；6個沿海市級海洋功能區劃編制完成并獲批復，《區劃》在市縣級得到有效傳導落實；海洋環境監測及預報減災體系建設初見成效，海洋行政執法體制和手段逐步完善，為全省海洋空間開發利用提供了有力保障。

評估結果顯示，山東省海域使用管理成效顯著，評估分值達到93.56分，但仍存在一些不足。一是海域開發質量和效率有待提升。例如，海域使用多樣性指數（Gibbs Mirtin多樣性指數）僅為0.12，低于2012年水平，也低于全國平均水平。二是仍存在與《區劃》不符的用海活動。例如，成山頭國家級風景名勝區、大天鵝國家級自然保護區核心區和緩沖區內存在養殖活動，黃河三角洲國家級自然保護區核心區內存在油氣開采活動等。三是部分圍填海、圍海養殖區域未納入海域法管理。相關統計數據顯示，約2.2萬hm2的圍海養殖范圍以合同/協議形式發包而非辦理海域使用權屬證書；2012年以來，全省未依法取得海域使用權屬證書的圍填海面積達1 593 hm2，海域監管力度亟須加大。

2.2 海洋生態環境效益評估結果與分析

保護和改善海洋環境，維護海洋生態系統健康，是《區劃》的目標之一。2012年以來，山東省積極開展海洋保護區建設，形成了較為完善的保護區網絡體系；累計修復岸線247 km，自然岸線保有率超過40%，保留區面積穩定，海域后備資源得到有效保護；海水環境質量狀況基本穩定，近岸海域水質優良比例、功能區水質達標率均超過80%，但渤海灣南部、萊州灣、丁字灣等入海河口較多、水體交換能力較差且用海活動頻繁的海灣，仍存在第四類、劣四類水質或富營養化現象，無機氮超標問題未得到有效改善；黃河口、萊州灣、廟島群島典型生態系統長期呈現亞健康狀態，主要原因是氮磷比例失衡、生物密度和生物量偏離目標范圍［7］。

2.3 海洋經濟社會效益評估結果與分析

近年來，山東省依托海洋產業的經濟規模不斷壯大，海洋經濟發展質量不斷提高，《區劃》在促進海洋經濟社會發展方面發揮了積極作用，該部分評估得分超過95分。2012—2018年山東省海洋經濟總體運行情況見圖2。海洋生產總值由2012年的8 972億元增長到2018年的1.55萬億元，接近“十三五”時期海洋經濟預期指標；海洋第三產業生產總值占全省生產總值的比重穩步提升，由2012年的17.94%增長到2018年的20.27%；海洋產業結構日趨合理，三次產業結構由2012年的7.2∶48.6∶44.2［8］調整到2018年（初核）的4.7∶42.7∶52.8，海洋第三產業占據主導地位，且基本形成集聚狀態；管理部門和用海單位（個人）對《區劃》的認可度較高，但社會公眾對此的認知度、滿意度一般，約30%受訪民眾不知道《區劃》或對其了解不深入，相關宣傳教育活動力度和覆蓋層次略顯不足。

綜上所述，作為海洋環境保護和海域空間管理最直接的工具，現行《區劃》在借鑒上一輪海洋功能區劃編制與實施經驗的基礎上，編制技術及各專題研究工作日漸成熟，有效指導了山東省海洋開發和生態環境保護活動，實施效果明顯，綜合評估得分達到93.91分（見表2）。然而，其在優化配置海洋資源、提升海域發展質量、約束圍填海活動、改善重點區域和典型生態系統生態環境健康狀況，以及引導公眾參與等方面仍存在不足之處，需要探索更加行之有效的方式。

3 新一輪海洋國土空間規劃思考

3.1 規劃體系變革體現國家發展理念的轉變

現行《區劃》編制始于2009年，為應對2008年全球金融危機，這一時期的功能區劃更多考慮的是以發展海洋經濟作為穩增長促轉型的著力點，主要解決海洋開發利用的秩序問題。在發展即規模擴張的理念下，近岸海域的用海需求尤其是圍填海需求迅速膨脹，龍口灣工業與城鎮用海區等功能區應運而生，而對海域空間資源不加節制掠奪，導致圍填海失控，如龍口灣臨港高端制造業聚集區一期空置填海面積達到1 245 hm2。此外，漁業用海面積增長迅猛，由2012年的45.61萬hm2增至2019年的77.62萬hm2，大規模、高密度的養殖活動給海洋生態環境帶來一定威脅。

隨著海洋經濟增速放緩、圍填海政策收緊及現有港口的同質化競爭加劇，海洋生產空間的剛性需求減少，生態空間需求相對增加。海洋國土空間規劃是生態文明體制改革的產物，其按照將生態文明建設與高質量發展相結合的發展理念，強調全域全要素的統籌，主張提質增效、減量增收，規劃引導用海需求，而非規劃調整滿足用海需求。與《區劃》相比，新一輪海洋國土空間規劃更注重在保護海洋資源環境的前提下，實現各資源要素利用效益的最大化，發展方向由增量擴張型向存量挖潛型轉變。

3.2 海洋空間規劃理論及體系有待完善

其一，相比陸域空間類規劃，我國海洋類規劃“多規合一”起步較晚，理論基礎不成熟。陸域“多規合一”的探索實踐可追溯至21世紀初。2003年廣西欽州已提出“三規合一”理念，2014年起中共中央全面啟動陸域“多規合一”試點工作；而首輪《全國海洋功能區劃》到2002年才得以批復，海洋類空間規劃在2019年被納入“多規合一”體系中，且尚未有成熟的試點經驗可借鑒。

其二，海域“五級三類”規劃體系建立仍需要探索。一是分區層級尚未實現全覆蓋。現行海洋功能區劃采取國家、省、市、縣四級管理體系，國家層面提出各區域開發保護定位，省級區劃按照8個一級類對管轄海域進行劃分，市級在不突破省級功能分區的基礎上，細化至22個二級功能區，并細化管控要求，縣級在市級區劃基礎上編制海域使用規劃。而在國土空間規劃中，省級層面劃定海洋開發保護空間、明確主體功能分區；市縣級層面在繼承并優化已有省級海洋功能區劃分區的基礎上，將海洋發展區細化至6類分區和17類用海二級分類；而鄉鎮級既無海洋行政主管部門，各類規程也未針對海域提出明確的細化分類型，難以實現海洋空間分區的五級傳導。二是海域規劃類型不齊全。現有海洋空間類規劃均可歸為總體規劃（如海洋功能區劃）或專項規劃（如海洋牧場規劃、水域灘涂養殖規劃、海岸帶規劃等），是否需要編制海域詳規有待斟酌，加之區域用海的規模、結構及環境容量預測難度較大，目前尚未有類似陸域控制性詳細規劃的較為成熟的海洋空間詳細規劃。

其三，海洋生態空間劃定方法仍需要優化。海洋“雙評價”體系是海洋國土空間規劃的基礎，但受海洋基礎數據獲取難度大、精度較低且時空分布不均勻、評價方法（因子）不完善等因素的限制，其評價結果對海洋空間規劃的支撐作用較為有限。例如，《自然資源部辦公廳關于落實海洋“兩空間內部一紅線”及開展相關試點工作的函》明確將海洋生態保護極重要和重要區域劃入海洋生態空間，但生態保護的極重要和重要區域除部分海島周邊海域外，主要分布在河口、海灣、沿海灘涂濕地、自然岸線周邊等近岸海域。而上述海域多是現狀開發活動密集、用海需求迫切的區域，加之海域評價結果的尺度較大，不宜直接將評價結果作為規劃分區結果。

3.3 海域規劃目標有待進一步細化

現行《區劃》海洋環境目標僅以“主要污染物排海總量得到初步控制，重點污染海域環境質量得到改善”加以定性描述，而未明確重點河口、海灣、其他重點污染海域現有環境狀況及定量的約束性/預期性目標指標，評估考核難度較大，渤海灣南部、萊州灣、丁字灣等海域環境質量提升效果不明顯。鑒于不同海域環境質量現狀差異較大，建議在市縣級海洋國土空間規劃中對河口、海灣等重點海域制定差異化環境目標，以提升規劃的可操作性。

此外，雖然《區劃》在登記表中明確了每一個海洋基本功能區的海域使用管理要求和海洋環境保護要求，但未明確具體的用海方式。例如，現狀圍海養殖區域大部分位于劃定的農漁業區內，符合《區劃》的相關要求，但大規模圍海養殖會引發濱海濕地生態功能減弱等諸多生態環境問題，建議在海洋國土空間規劃分區管控中，除明確用海類型準入外，進一步明確用海方式等具體管理措施。

3.4 全面開展海洋資源環境本底調查

海洋資源及生態環境現狀分析是規劃的基礎，其數據的準確性對資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果有著決定性影響。現階段，我國海洋調查受人員、裝備、資金、政策等因素的限制，基礎調查數據少、精度低、連續性較差且時空分布不均，在一定程度上制約著海洋空間規劃的編制。建議將海洋資源本底調查納入國土資源調查體系，加大對底質類型、漁業資源、生物多樣性、海島等要素的調查力度，形成“全面調查+專項調查+常態化監測”為一體的調查監測網絡體系，建立海洋數據庫，支撐海洋資源的保護與利用及空間規劃的編制。

3.5 公眾參與應貫穿規劃始終

公眾參與是海洋國土空間規劃編制的重要環節，能夠提升規劃的科學性、合法性和社會接受度，促進可持續發展和社會公平。前文對《區劃》公眾參與度、認知度、滿意度的調查結果顯示，滿意度得分：海洋管理部門gt;用海單位（個人）gt;社會公眾，少于10%受訪民眾了解或在《區劃》編制實施過程中提出過意見，公眾參與度不足。究其原因，主要是規劃宣傳不到位、參與渠道不暢及保障機制不夠健全。新一輪海洋空間規劃應強化公眾參與的力度、廣度和深度，促進管控手段由管理向治理轉變，社會公眾與政府部門共同作為治理主體，參與規劃編制和實施的全流程。利用新聞宣傳、微信推文、相關政府部門網站征求意見等多種手段，廣泛調研社會各界意見和需求，并主動接受社會公眾的監督，增強公眾對海洋空間規劃的參與度、認知度和滿意度。

4 結束語

海洋功能區劃實施評估作為現狀評估的重要內容之一，是海洋國土空間規劃不可或缺的基礎研究。筆者嘗試構建功能區劃評估指標體系，應用于山東省海洋功能區劃的評估實踐，客觀評估《區劃》目標執行情況和實施效果，總結《區劃》實施的問題風險，并從發展理念、規劃體系、分區管控、本底調查及公共參與等5個方面，對新時期海洋國土空間規劃進行思考，以期為規劃的編制提供支撐。

參考文獻：

［1］關道明，阿東.全國海洋功能區劃研究［M］.北京：海洋出版社，2013.

［2］徐偉，劉淑芬，張靜怡，等.全國海洋功能區劃實施評價研究［J］.海洋環境科學，2014，33（3）：466-471.

［3］岳奇，朱慶林，劉楠楠，等.我國海洋功能區劃的回顧性評價和新一輪編制建議［J］.海洋開發與管理，2019，36（2）：3-7.

［4］陳培雄，周鑫，徐偉，等.海洋功能區劃評估理論研究：以浙江省為例［J］.海洋環境科學，2018，37（6）：888-892，898.

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［8］王健，李彬，王佳迪.山東省海洋產業結構預測分析［J］.中國漁業經濟，2017，35（1）：106-112.

Implementation Evaluation and Reflection of Marine Spatial Planning From the Perspective of \"Multiple Plans Integration\"

—A Case Study of Shandong Province

WANG Haiyan "DING Mingjun "LI Weiping "WANG Yuming "SUN Peng

Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning， Rizhao 276800， China

Abstract： Marine functional zoning， as the basis for the preparation of territorial spatial planning in coastal provinces and cities， plays an critical role in supporting the territorial spatial system. Based on data of marine area development and utilization， marine ecological environment， and marine economic development in Shandong Province， this study combined quantitative analysis with qualitative description，to construct an evaluation index system for comprehensively and objectively assess the implementation outcomes of the marine functional zoning of Shandong Province. The evaluation results show that the \"Shandong Province Marine Functional Zoning （2011—2020）\" has effectively guided the marine development and ecological environment protection activities in Shandong Province， with obvious implementation effects. However， there are still deficiencies in optimizing the allocation of marine resources， improving the quality of marine area development， restricting reclamation activities， improving the ecological environment health of key areas and typical ecosystems， and guiding public participation. In response to the new requirements for the compilation of territorial spatial planning under the new situation， targeted suggestions are put forward from five aspects： development concept， planning system， zoning control， background investigation， and public participation， in order to provide support for the preparation of the next generation marine territorial spatial planning.

Key words： Shandong Province; marine functional zoning; implementation evaluation; territorial spatial planning