從《巴黎協定》退群看特朗普能源與氣候政策邏輯

2025年1月20日，開啟第二任期的美國總統特朗普在宣誓就職后簽署行政令，宣布美國將再次退出《巴黎協定》。

《巴黎協定》是全球氣候治理的核心協議，旨在通過全球合作減緩氣候變化的影響。特朗普政府再次退出《巴黎協定》在全球范圍內遭到了廣泛的負面反應，各主要經濟體（如歐盟、中國、印度等）均公開表達了失望和批評，認為此舉削弱了全球應對氣候變化的努力。

特朗普政府強調“美國優先”，認為參與全球氣候治理將損害美國的經濟利益。在第一任期內，他采取了一系列措施扶持石油、天然氣和煤炭產業，包括放松環境監管、開放聯邦土地鉆探、加快化石能源基礎設施審批等。寬松的監管政策在短期內提高了化石能源行業的產出和投資，對GDP形成了正向拉動。同時，特朗普于2017年宣布退出應對氣候變化的《巴黎協定》，減少了美國在減排方面的國際承諾。聯邦政府在決策中優先考慮經濟和就業，而非長期減排目標，進一步削弱可再生能源行業的政策支持力度。2021年，拜登又令美國重新加入《巴黎協定》，如今美國再次退出，反映了其能源與氣候政策的更迭，這背后有著復雜的經濟、政治和外交因素。

政策圍繞“經濟優先”和“能源主導”展開

特朗普的能源與氣候政策圍繞“經濟優先”和“能源主導”（EnergyDominance）戰略展開，在國際上則背離全球氣候行動共識。

特朗普的能源與氣候政策立場鮮明，集中體現在優先發展化石燃料、削弱環境監管，以及對清潔能源與氣候變化緊迫性的質疑上。一方面，特朗普多次強調，擴大石油、天然氣和煤炭的開采是促進就業和提升經濟競爭力的關鍵。他認為，美國的能源政策應該優先服務于經濟增長與國家能源安全。另一方面，特朗普對清潔能源持謹慎態度，認為風能和太陽能的可靠性不足，難以替代化石燃料的穩定供應。他還質疑《巴黎協定》和其他國際氣候協議的公平性，認為這些協議對美國經濟施加了不必要的負擔。總體而言，特朗普的能源與氣候政策，反映出其對“經濟優先”的關注，以及對全球氣候治理合作的保留態度。

特朗普新政府的核心幕僚普遍支持傳統能源產業，傾向于減少環境監管，并對清潔能源政策持懷疑態度。新任財政部長斯科特·貝森特多次強調提升美國本土能源產量對降低進口依賴、穩定價格和抑制通脹的重要性。能源部長克里斯·賴特公開否認氣候危機的存在，主張通過擴大化石燃料開采，來實現能源獨立與經濟增長。內政部長道格·伯格姆支持開放聯邦土地的能源租賃，認為這是推動經濟復蘇的關鍵步驟。環保署署長李·澤爾丁長期反對嚴格的環境監管，計劃削弱對碳排放和甲烷排放的限制，以促進工業增長。與此同時，政府效率部的聯合負責人埃隆·馬斯克雖然在清潔能源技術上深耕已久，但他更傾向于通過市場創新而非政府干預來推動能源轉型。這些成員與特朗普的政策理念高度一致，展現出以傳統能源為核心、削弱環境監管、強調經濟優先的執政方向。在全球氣候合作背景下，他們的立場可能對美國的能源與環境政策，以及國際氣候治理格局產生深遠影響。

政策背后的經濟、政治和外交因素

經濟層面：堅持“經濟優先”的執政理念

特朗普在競選中，多次強調其能源政策將以“經濟優先”為原則。其政策主張中提到，發展化石能源產業不僅有助于提升GDP、帶動就業市場的復蘇，還能夠通過增加能源供給來穩定市場，減輕能源價格對通脹的壓力。

圖1：美國化石能源開采產業增加值占GDP比重

圖2：2023年清潔能源技術投資銷售占GDP比重

從GDP貢獻來看，放松管制、鼓勵傳統化石能源開發，可在短期內提高石油天然氣行業的產出，進而推動GDP增長。傳統化石能源產業目前對美國GDP的直接貢獻仍高于新能源產業。美國聯邦儲備經濟數據庫（FRED）數據顯示，2023年美國化石能源產業的上游開采（油氣開采、采礦業和采礦支持活動）的增加值達到約4118億美元，占GDP的比重約為1.5%（圖1），而整個油氣產業鏈對經濟的拉動更為可觀。美國石油協會（API）的估算表明，涵蓋開采、煉油、化工、運輸等環節的石油天然氣行業，支撐了美國約1030萬個工作崗位，其產值占國內生產總值近8%。這表明傳統化石能源通過上下游產業和相關投資，對美國經濟具有舉足輕重的作用。相比之下，目前美國新能源產業的GDP占比相對較小。2023年，受《通脹削減法案》（IRA）等政策激勵，美國清潔能源投資和銷售增長迅速，對美國GDP增長的貢獻約占6%，但僅占GDP總量的1%左右（圖2），新能源產業增加值在GDP中的占比遠小于化石能源。

在通脹方面，特朗普政府傾向通過提高能源供給來壓低能源價格，進而減輕消費者物價指數（CPI）和生產者物價指數（PPI）中的能源通脹壓力。2024年，全球能源價格波動加劇，特朗普將高油價歸咎于拜登的環保政策，主張通過擴大國內供給壓低能源價格，以降低家庭能源支出和企業生產成本。特朗普政府新任財政部長貝森特也指出，油價是通脹預期的頭號驅動因素之一。事實上，能源價格尤其是石油及其衍生品價格，對通脹具有直接而明顯的影響。一方面，CPI中能源占有一定權重。能源商品和服務約占美國CPI權重的7.5%，其中汽油約占4%。因此，油價上漲會直接推高CPI中汽油、燃料油、電力等分項指數，從而拉升整體通脹率。從歷史經驗來看，不管是2020年疫情，由于需求崩塌使得能源價格驟降，其春季CPI短暫為負；還是2022年俄烏沖突，導致油氣價格激漲，直接影響通脹飆升至9.1%，能源價格的劇烈波動多次造成通脹率的大幅起伏。另一方面，PPI也深受能源成本影響。能源是許多行業的重要投入品，油氣價格上漲會提高運輸、生產的成本，進而反映在PPI中。2022年上半年，全球能源價格飆漲時，美國PPI出現創紀錄的增幅，2022年6月PPI同比上漲11.3%，其中近90%的漲幅歸因于當月能源價格跳升，充分說明了能源對通脹的放大效應：當能源價格劇烈波動時，通脹指標往往隨之大幅波動。

在就業方面，特朗普關注保護傳統能源行業的就業，希望通過傳統能源行業的發展為美國勞動者提供更多直接和間接的就業機會。美國能源部數據顯示，2023年，美國能源行業就業崗位增長3%，從2022年的810萬個增加到2023年的835萬個。傳統能源行業就業484萬，占比為58%，比2022年減少16萬；清潔能源行業就業351萬，占比為42%，比2022年增長41萬。新能源與清潔能源相關行業近年來成為就業增長亮點，其中，可再生能源發電需要大量建設和維護人員，清潔能源技術制造（如太陽能板、風機制造）和安裝服務業也吸納了大批勞動力。但值得注意的是，自2020年以來，清潔能源行業新增崗位占能源行業的48.5%，但不到美國所有新增就業崗位的5%，顯示新能源行業對整體就業的帶動相對有限。與之相對應，美國石油協會（API）的估算表明，涵蓋開采、煉油、化工、運輸等環節的石油天然氣行業直接或間接地支撐了美國約1030萬個工作崗位。美國清潔能源產業的整體就業規模遠小于傳統能源產業，由清潔能源變革導致的傳統能源產業就業崗位減少，引發了對相關就業保護的訴求。另一方面，頁巖油氣、煤炭等產業直接關聯數百萬藍領就業崗位，主要集中在中西部的“鐵銹帶”地區，而這里恰好是美國幾個關鍵搖擺州的所在地，傳統能源行業復蘇被視為穩定選民支持的關鍵。

政治層面：受黨派立場影響

特朗普政府在氣候政策上受到共和黨保守派支持者（尤其是煤炭和石油行業）的強力影響。美國的氣候政策歷來受黨派影響較大，民主黨傾向于支持氣候協議，倡導綠色轉型，而共和黨則更多代表傳統能源利益。自克林頓政府開始至今，美國氣候政策受執政黨輪替而呈現出顯著的差異和周期性搖擺。克林頓時期積極簽署《京都議定書》，小布什時期退出該議定書，奧巴馬時期簽署《巴黎協定》，特朗普時期退出《巴黎協定》，拜登時期重返《巴黎協定》，特朗普第二個任期伊始即宣布退出《巴黎協定》。這一系列國際協定的進與退，反映出美國的能源與氣候政策隨著民主黨、共和黨兩大黨執政周期更迭而前后搖擺。

美國兩大黨的氣候政策在某些方面表現出一定的共同性。一是兩黨都以促進美國經濟發展為目標。美國經濟高度依賴化石能源，化石能源約占一次能源消費比重的83%，減排措施可能增加企業成本、降低利潤。因此，不管是克林頓政府主張通過市場機制實現減排目標，還是特朗普政府以“美國優先”為由、推動傳統能源開發以促進經濟增長，美國歷屆總統都是將維護經濟發展作為氣候政策的重要考量。二是兩黨都希望實現美國的能源獨立。能源安全是美國政府關注重點，兩黨都認識到依賴外國能源，會威脅本國能源安全，希望提高能源自給程度實現“能源獨立”。從克林頓時期的《能源政策法案》到特朗普的“美國優先能源計劃”，再到拜登政府的清潔能源發展計劃，其核心目標均為減少對進口能源的依賴，實現能源獨立。

盡管存在共同點，但美國兩大黨在氣候政策上的差異性更為顯著。一是對氣候變化問題的重要性認知不同。民主黨將氣候變化視為國家安全的重要組成部分，認為環境惡化會對美國國家安全構成威脅，因此積極推動氣候治理。克林頓政府提出“參與與擴展”戰略，強調環境安全關系到國家安全發展，并積極開展環境外交。相比之下，共和黨則更關注傳統安全領域，對氣候變化的科學性持懷疑態度，認為其對國家安全的威脅遠低于外部潛在大國或恐怖主義威脅。二是參與國際氣候治理合作的意愿相異。民主黨主張多邊主義，積極參與國際氣候治理合作。克林頓政府簽署了《京都議定書》，奧巴馬政府推動了《巴黎協定》的簽署，拜登政府則在上臺后迅速重返《巴黎協定》，并承諾提供大量資金支持發展中國家的氣候行動。而共和黨則表現出明顯的消極態度，小布什和特朗普政府均以損害美國經濟利益為由，退出了國際氣候治理機制。三是在能源發展趨向和支持力度上相背而行。民主黨傾向于推動清潔能源和可再生能源的發展，限制傳統化石能源的使用。奧巴馬政府大力扶持新能源產業，提出到2020年可再生能源發電滿足20%的電力需求；拜登政府則進一步提出2035年實現電力部門碳中和的目標，并取消對化石燃料的聯邦補貼。相反，共和黨對化石能源持支持態度，小布什政府強調保障國內能源供應和國外能源合作，特朗普政府則明確支持以化石能源為基礎的工業發展，恢復被奧巴馬封鎖的石油管道，并削減對清潔能源研發的資金投入。

外交層面：將“能源主導”視為地緣政治影響的工具

特朗普提出的“能源主導”戰略旨在鞏固美國作為全球最大油氣出口國的地位，削弱OPEC+對油價的控制力，并通過能源貿易擴大對歐洲、亞洲市場的滲透。在特朗普第一個任期內，借助頁巖革命的東風，美國已成為全球最大的油氣生產國。隨著國內產量飆升，美國石油凈進口量逐年下降，石油凈進口占比從2005年的約60%降至2019年的不到5%，基本實現了能源獨立。一方面，美國貿易逆差中能源部分明顯縮小，2010年石油進口曾占美國貿易逆差近一半，而到2019年這一比例降至接近于零。另一方面，進口石油占比的大幅下滑有效減少了美國對中東和OPEC國家石油的依賴，美國對OPEC石油進口份額已從20世紀70年代的七成以上降至2019年的不足1/7（圖3）。當美國可以隨時增產并出口油氣產品時，OPEC+減產保價的能力將被削弱。此外，“能源主導”戰略不僅是經濟政策，也是外交工具。特朗普政府將能源出口與外交施壓相結合，以削弱對手、扶持盟友。特朗普能源外交的目標是以美國能源供應取代對手的市場地位，從而提升美國的地緣影響力。截至2023年末，超過30個國家和地區購買美國能源，包括歐盟、韓國、日本以及能源需求旺盛的中國和印度等。美國能源正加速滲透歐洲和亞洲市場：在歐洲，美國LNG對俄氣的競爭顯著加劇；在亞洲，中國成為美國原油的主要買家之一（2018年占美國原油出口的20%以上），印度、日本、韓國也大量進口美國油氣（圖4）。

圖3：美國對OPEC石油進口份額持續下降

圖4：美國原油和成品油出口持續攀升

特朗普退出《巴黎協定》的潛在影響

特朗普政府以“美國優先”為核心理念，優先考慮能源獨立與經濟增長，而非氣候責任。這一政策導向的核心舉措之一是美國退出《巴黎協定》，并在國內大幅放松環保監管，以推動傳統能源產業，尤其是石油、天然氣和煤炭行業的發展。特朗普公開宣稱《巴黎協定》對美國“不公平”，認為其限制了就業機會并損害了經濟增長。因此，特朗普以維護美國主權和經濟利益為由，拒絕履行這一國際氣候協議。他還將氣候變化問題與制造業就業緊密掛鉤，迎合化石能源利益集團及選民需求，強調美國不應受到國際協議的約束，保護國家的經濟自主發展。

特朗普的退群舉措對美國國內和國際社會產生了深遠影響。

美國國內層面，短期內，由于環保政策放松，化石能源行業獲得了支持，尤其是在石油和天然氣的開采方面。然而，盡管短期內化石能源行業受益，可再生能源的增長趨勢并未得到遏制，尤其是風能和太陽能的快速發展持續推進。而煤炭行業盡管獲得了部分支持，但煤炭就業依然呈下降趨勢。長期來看，美國放棄氣候承諾可能會削弱其在全球綠色經濟競爭中的地位，尤其是在低碳技術創新和可再生能源領域的全球領導地位。政治上，特朗普的這一決定加劇了黨派之間的對立，尤其是聯邦政府與地方政府之間的矛盾。加州牽頭的“美國氣候聯盟（U.S.ClimateAlliance）”，包括加州、紐約州和華盛頓州，其GDP占全美超過55%，其承諾的2030年減排目標較聯邦政府基準情景提升40%。這種“自上而下”機制失靈與“自下而上”行動勃興形成的比對，或意味著美國的氣候治理進入多中心時代。

國際層面，美國的退出遭到了廣泛譴責，損害了其在國際社會中的信譽。聯合國和歐盟領導人對美國的決定表示遺憾，但強調無論美國是否參與，他們將繼續推動《巴黎協定》的實施，并寄望美國各州、市及企業在一定程度上填補聯邦政府缺席的空白。作為全球第二大碳排放國，美國的退群不僅增加了全球實現減排目標的難度，還對全球氣候治理的公正性和有效性構成了挑戰。美國不再履行溫室氣體排放報告、氣候資金援助等國際義務，削弱了全球氣候機制的權威性和公信力。此外，特朗普政府的決定也為其他國家的氣候政策立場提供了反向示范，進一步推高了全球氣候治理的不確定性。