我國政府預算體系的演化邏輯及改革取向

摘 " 要：我國政府預算實踐經歷了單式預算向復式預算轉變、復式預算不斷發展和完善的演化歷程，國家經濟職能的實現與財政活動內容的擴展是預算體系演化的核心邏輯和依據。然而，目前“四本預算”賬戶之間調入調出頻繁，勾稽關系復雜，“四本預算”賬戶之間存在割裂分布、交叉重復等問題，在一定程度上制約了財政資源和預算的統籌能力。基于全面性、同質性和獨立性原則，未來預算體系改革應分階段有序推進，短期內，調整“四本預算”收支邊界，加強協調銜接;中期內，加強相關預算整合，提升財政資源統籌能力;長期內，構建兩本預算體系，注重中長期可持續性。

關鍵詞：復式預算;四本預算;一般公共預算;預算穩定調節基金

中圖分類號：F812.3 " 文獻標識碼：A " 文章編號：1003-7543（2025）03-0053-16

黨的二十屆三中全會提出要健全預算制度，加強財政資源和預算統籌。2025年中央政府工作報告進一步指出，開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新，這對我國政府預算管理工作提出了更高要求。政府預算是政府宏觀調控的基本收支計劃，是依法籌集、分配和管理財政資金的重要工具，同時可用于反映、約束、監督政府行為。我國采用復式預算的編制方法，將預算年度內全部的財政收支依照性質劃分，分門別類納入不同預算賬本，形成由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的中國特色政府預算體系。自2014年《中華人民共和國預算法》修正后設立“四本預算”體系以來，“四本預算”在統籌財政資源、提升財政政策效力等方面發揮了重要作用，但在實踐中也逐漸暴露出一些問題。

財政對“四本預算”的整體統籌能力還不夠，隨著經濟形勢的變化，房地產市場的萎縮導致政府性基金預算收入萎縮，同時國有資本經營預算收入規模一直相對較小，且調入一般公共預算力度不斷加大，兩本預算面臨新的定位。“四本預算”賬戶之間調入調出頻繁，勾稽關系復雜，難以真實反映赤字率;“四本預算”賬戶之間存在割裂分布，如政府性基金混列于一般公共預算和政府性基金預算，國有資本經營收入割裂分布于一般公共預算和國有資本經營預算;“四本預算”賬戶之間存在交叉重復，如政府投資基金與一般公共預算支出方向交叉重復等[1-2]。

當前，全球經濟不確定性增加，國內財政收支矛盾日益突出，財政政策作為宏觀調控的重要手段，正逐步從規模擴張轉向質量提升。如何通過優化預算管理、加強財政資源統籌以增強財政政策的精準性和可持續性，已成為擺在各級政府面前的重要課題。2021年發布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》強調，應加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力;規范預算支出管理，推進財政支出標準化;嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性。黨的二十大報告明確提出“健全現代預算制度”。現代預算制度的核心在于完整呈現政府活動的目的與范疇，實現對預算資金的有效調控和預算活動的效益最大化，其中，政府預算的完整性表征為“四本賬”之間的統籌銜接[3]。本文以我國政府復式預算的演化邏輯為切入點，深入分析“四本預算”的現狀和存在的問題，提出改革我國政府預算體系的原則和路徑，為完善我國預算管理制度、提升財政資源統籌能力提供理論支撐和實踐依據。

一、我國政府預算的演化歷程及邏輯

（一）我國政府預算的演化歷程

我國政府預算體系經歷了從單式預算到復式預算的演化。新中國成立初期，我國實行單式預算，雖然操作簡便，但難以精細管理財政資金。隨著經濟的發展，預算體系逐步向復式預算轉型，經歷了“兩本預算”“三本預算”階段，并最終形成由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的“四本預算”體系。

1.單式預算階段

新中國成立之初，我國實行單式預算制度，將所有的財政收入和支出匯總于單一預算賬本進行編制和管理。1951年，政務院發布《預算決算暫行條例》，對預算編制和執行作出規定。這一階段的預算編制主要參考了蘇聯的預算模式，優點在于編制簡單、操作方便。然而，其缺點也比較明顯，將經常性支出與建設性支出混列于同一賬本，不能反映不同類型財政資金的使用效率和具體流向，容易導致資金管理不規范，造成預算外資金迅速擴張，成為政府財政收支之外的第二財源。

隨著社會主義市場經濟體制的正式確立，原有的單式預算體系已難以滿足新的財政管理需求，我國開始向復式預算制度轉變。1991年，國務院頒布《國家預算管理條例》，明確要求“國家預算按照復式預算編制，分為經常性預算和建設性預算兩部分”。這兩部分預算分別對應不同的財政收支管理，其中，經常性預算需確保收支平衡，不列赤字，而建設性預算則可通過發行國債來籌集資金。我國開始推進預算管理體制的系統改革。1992年社會主義市場經濟體制確立后，我國加快了向復式預算制度的轉型步伐。1993年，黨的十四屆三中全會提出“建立政府公共預算和國有資產經營預算”，標志著我國預算體系逐漸擴展，逐步實現全面覆蓋政府各類收支活動的目標。此后，《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》相繼頒布，規定“各級政府預算應按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”，將黨的十四屆三中全會關于復式預算的要求上升至法律法規層面。然而，這一階段的預算結構和內容并未發生實質性變化，主要是嘗試對預算科目進行技術性歸類，本質上仍然屬于單式預算[4]。盡管如此，“吃飯錢”和“建設錢”分離的思想為后續復式預算體系的建立提供了重要啟示。

2.復式預算階段

“兩本預算”階段（1996—2006年）。隨著經濟持續發展和政府財政收支范疇的不斷拓展，基于計劃經濟體制構建的預算管理制度逐漸難以適應新的形勢，突出體現在難以有效監督政府投資額度及債務資金流向。1996年，《國務院關于加強預算外資金管理的決定》發布，要求將部分政府性基金納入預算管理體系，標志著政府性基金預算的初步編列。從1997年的政府預算草案中可以看到，我國預算已將經常性預算和建設性預算重新合并為一般公共預算，并增設了政府性基金預算。1998年，財政部按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》的要求，對政府預算收支科目的設置進行了一次系統調整，按照復式預算體系的組織形式對政府預算收支進行重新劃分，并為新設置的政府性基金預算設計了相應的收支科目。這一時期的預算體系初步完成預算外資金的清理和規范，推動了政府預算管理的進一步完善[5]。

“三本預算”階段（2007—2009年）。隨著國有企業改革的不斷深化，政府與企業之間的利潤分配機制逐步優化。2003年，黨的十六屆三中全會提出建立國有資本經營預算制度，明確國有資本收益應納入預算統一管理。2007年發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》要求單獨編制國有資本經營預算，預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字，這一要求在中央本級率先試行后逐步推廣至地方，規范了國有資本的收益來源和資金用途，為國有資本管理提供了制度支撐。2010年，國有資本經營預算首次納入全國人大審議程序，標志著國有資本經營預算編制、執行和監督的法治化邁出了關鍵一步。一系列政策文件表明，國有資本經營收支逐漸被納入獨立的預算進行核算管理，不僅規范了政府與國有企業的利潤分配，而且在提高預算管理透明度的同時，加強了國有資本收益的規范化管理，推動了國有企業改革和資源的優化配置。

“四本預算”階段（2010年至今）。2010年，《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》發布，要求社會保險基金預算單獨編報，并按險種分別編制。2013年，社會保險基金預算首次向全國人大提交報告，基金預算管理步入法治化、規范化軌道，為應對人口老齡化和提高民生保障能力奠定了堅實基礎。2014年，新修訂的《中華人民共和國預算法》正式確立了包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的“四本預算”體系，標志著我國基于“四本預算”的復式預算體系正式形成。我國政府復式預算體系從初步建立到逐步完善，始終緊扣市場經濟發展的需求，通過精細化和規范化的制度安排，實現了財政資源的高效配置和政府職能的優化履行，為經濟社會高質量發展提供了堅實保障。

（二）我國政府預算演化的內在邏輯

我國預算經歷了單式預算向復式預算轉變、復式預算不斷發展和完善的演化歷程，國家經濟職能的實現與財政活動內容的擴展是預算體系演化的核心邏輯和依據。隨著經濟體制改革的深入，國家經濟職能從計劃經濟時期的經濟建設支持，逐漸擴展至宏觀調控、提供公共服務和社會福利保障以及創新發展等多個領域，財政收支的結構和形式也隨之不斷調整和優化。由于國家經濟職能的實現主要依賴于財政活動進行，經濟職能的擴展必然帶來政府財政活動內容的擴展，這就要求財政收支內容在精細化和復雜化方面不斷提升，以適應不同類別財政活動對財政資金的多樣化需求[6-7]。在這一過程中，我國政府預算從最初的單式預算，逐漸發展為復式預算，并不斷完善成為如今的“四本預算”體系，政府預算體系的構建正是這一邏輯的具象化呈現。

一般公共預算是政府預算體系的重要組成部分，用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等;政府性基金預算服務于特定領域建設職能，以專款專用方式支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展;國有資本經營預算側重發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，強調財政的效率功能，收入主體為國有資本收益;社會保險基金預算側重財政的穩定功能，用來規范社會保險基金收支行為，保障居民的基本生活需要等[1]。通過財政收支結構的分類管理和功能細化，實現“吃飯財政”與“建設財政”的分離，并逐步適應國家治理現代化進程中多樣化、差異化的財政需求。

二、“四本預算”賬戶之間勾稽關系的政策梳理與現狀分析

（一）“四本預算”賬戶之間勾稽關系的政策梳理

我國現行“四本預算”賬戶之間并非完全獨立。根據梳理的政策（見表1），“四本預算”賬戶之間的勾稽關系可簡單概括為：政府性基金預算和國有資本經營預算當年盈余可以調出補充一般公共預算，一般公共預算通過“社會保障和就業支出”和“衛生健康支出”補充社會保險基金預算。此外，一般公共預算和政府性基金預算歷年累積的結轉結余資金，可以調出補充預算穩定調節基金，具體關系見圖1（下頁）。

1.一般公共預算調入調出預算穩定調節基金

預算穩定調節基金是指為實現宏觀調控目標，保持年度間政府預算的銜接和穩定，各級一般公共預算設置的儲備性資金。一般公共預算調入調出預算穩定調節基金時，利用超收收入和結余資金進行補充。調節思路著重于合理控制基金規模以滿足跨年度預算平衡需求，并在預算草案編制時動用基金彌補收支缺口，體現了財政管理的前瞻性和風險應對性。

近年來出臺的政策文件對一般公共預算調入調出預算穩定調節基金作了明確規定，2014年和2018年修訂的《中華人民共和國預算法》均有規定，一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。2018年出臺的《預算穩定調節基金管理暫行辦法》對預算穩定調節基金的設置和補充規則進行了更為細化的要求，明確一般公共預算連續結轉兩年仍未用完的資金，應當作為結余資金補充預算穩定調節基金。2020年，《中華人民共和國預算法實施條例》規定允許設置預算周轉金并明確其額度上限，同時規定預算周轉金可以收回并用于補充預算穩定調節基金。

2.一般公共預算補充社會保險基金預算

一般公共預算補充社會保險基金預算機制不僅是當前化解社會保險基金缺口的重要手段，而且是推動社會保障體系持續健康發展的必要舉措，在保障社會保險制度穩定運行、完善社會保障體系等方面發揮著重要作用。

2010年，《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》提出，社會保險基金預算與公共財政預算和國有資本經營預算相對獨立，這標志著社會保險基金預算開始單獨編報，與公共財政預算有機銜接。“社會保險基金不能用于平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金”，該原則一直沿用至今。2020年，《中華人民共和國預算法實施條例》提出，社會保險基金預算應在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。這整體體現了社會保險基金預算的獨立性、精算平衡和可持續運行原則。

3.政府性基金預算調入一般公共預算

政府性基金預算與一般公共預算統籌力度逐步加大，政府性基金預算調入一般公共預算的力度也在持續提升。2014年，國務院和財政部相繼出臺文件，加大兩本預算之間的統籌安排，并建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制。2015年，國務院印發《推進財政資金統籌使用方案》，進一步加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度，特別是對于與一般公共預算投向類似的資金，規定應調入一般公共預算統籌使用。同時，明確政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應補充預算穩定調節基金統籌使用。在此基礎上，2018年財政部出臺的《預算穩定調節基金管理暫行辦法》規定，政府性基金預算連續結轉兩年未使用的資金應作為結余資金調入一般公共預算，并用于補充預算穩定調節基金。

4.國有資本經營預算調入一般公共預算

2014年修訂的《中華人民共和國預算法》明確規定，“國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算”。在此基礎上，2015年國務院印發的《推進財政資金統籌使用方案》強調，“推進國有資本經營預算與一般公共預算的統籌協調。加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度，2016年調入比例達到19%，并逐年提高調入比例”。為進一步統籌國有資本經營預算與一般公共預算，2024年發布的《國務院關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》提出，分類分檔確定國有資本收益上交比例，按規定安排部分資金調入一般公共預算，統籌用于保障和改善民生。國有資本經營預算調入一般公共預算，體現了國有資本收益的再分配功能，能夠更好地發揮國有資本在促進經濟發展和改善民生中的作用。

（二）“四本預算”賬戶調入調出現狀分析

“四本預算”賬戶之間的調入調出機制為財政政策提供了靈活性，使得政府能夠根據經濟形勢和社會需求，合理調配資源，平衡收支，維護宏觀經濟穩定。本文根據全國財政決算報告①，梳理了2021—2023年“四本預算”賬戶之間的調入調出現狀（見表2，下頁）。由于社會保險基金預算相對獨立，本文重點闡述其他三本預算的調入調出情況。

根據表2所展示的賬戶間調入調出金額，一般公共預算調出比例較低，調入資金比例呈現增長趨勢;政府性基金預算調出比例2022年和2023年明顯提高，而國有資本經營預算調出比例持續維持在高位。2021年的數據顯示，一般公共預算的調出資金比例相對較低，約占當年一般公共預算支出的1.51%，而調入資金比例則相對較高，達到5.49%。政府性基金預算調出資金為1億元，調出比例較小，政府性基金的調入資金比例為0.09%。國有資本經營預算的調出比例達到94.31%。2022年，一般公共預算的調出比例為0.59%，調入資金比例達到12.15%。政府性基金預算的調出資金比例為8.14%，調入資金比例為0.19%。相比之下，國有資本經營預算的調出比例高達77.86%。2023年，一般公共預算的調出資金比例為2.90%，調入資金比例為7.84%。政府性基金預算的調出資金比例為5.53%。國有資本經營預算的調出金額占當年國有資本經營支出的比例高達102.6%。

在此基礎上，本文還原一般公共預算和政府性基金預算調整前的數據，并與實際數據進行對比。總的來看，一般公共預算和政府性基金預算收支壓力持續加大，調入資金及結轉結余資金、專項債券資金對其彌補收支缺口的貢獻較大。不考慮調入調出資金，2021年一般公共預算收支缺口約為4.31萬億元，實際缺口3.57萬億元，其中差額主要來自調入資金和結轉結余。還原后，政府性基金預算收支缺口約為1.54萬億元，實際盈余2.15億元，差額主要來自地方政府發行專項債券籌集收入。不考慮調入調出資金，2022年一般公共預算收支缺口約為5.69萬億元，實際缺口3.37萬億元，其中差額主要來自調入資金和結轉結余。還原后，政府性基金預算收支缺口約為3.27萬億元，實際盈余1.34億元，差額主要來自地方政府發行專項債券籌集收入。不考慮調入調出資金，2023年一般公共預算收支缺口約為5.78萬億元，實際缺口4.88萬億元，其中差額主要來自調入資金和結轉結余。還原后，政府性基金預算收支缺口約為3.06萬億元，實際盈余0.92億元，差額主要來自地方政府發行專項債券籌集收入。

三、我國“四本預算”體系存在的問題

我國“四本預算”體系運行中的問題可以概括為：一般公共預算中非稅收入占比偏高，影響收入結構優化;政府性基金預算項目龐雜且邊界不清，影響資金使用效果;國有資本經營預算支出范圍界定相對不明確，削弱企業自主性;社會保險基金預算中財政職責模糊，影響長期可持續性。與此同時，“四本預算”之間預算收入的割裂分布和預算支出的重疊交叉問題較為突出。

（一）一般公共預算中非稅收入占比偏高

一般公共預算是政府預算體系的核心，主要用于保障基本公共服務和日常行政管理。然而，非稅收入占比較高的問題長期存在，給預算管理帶來諸多挑戰。財政部數據顯示，2024年全國一般公共預算收入約21.97萬億元，其中非稅收入約4.47萬億元，同比增長25.4%。一方面，地方政府財政壓力較大，需依賴罰沒收入、土地出讓金、政府性收費等非稅收入作為補充，尤其是在稅收收入增長乏力的情況下，非稅收入成為緩解地方財政困難的重要手段。另一方面，部分地區存在“化稅為費”的現象，通過增加非稅收入項目規避稅收法定原則和預算剛性約束。非稅收入的隨意性和不可預測性較強，可能導致預算編制的不規范性和不透明。非稅收入的大幅波動對公共服務和項目支出計劃的穩定性構成威脅。

（二）政府性基金預算項目龐雜且邊界不清

政府性基金預算的資金主要來源于專項收入，具有專款專用的特性，廣泛用于土地出讓金相關支出及其他特定領域的項目。然而，其運行中基金項目龐雜的問題，嚴重影響了預算管理效率和資金使用效果。首先，基金項目數量眾多且性質復雜，涵蓋土地相關收入以及部分具有收費性質的專項基金，如鐵路建設基金和教育附加費。這種廣泛且多樣的覆蓋范圍，加上部分基金項目缺乏明確的法律依據或系統化的管理機制，導致預算管理的規范性不足。其次，基金項目分類不清，使用邊界模糊，導致資金配置效率低下，部分項目難以實現其應有的社會效益。最后，政府性基金預算對土地出讓收入的依賴程度較高，土地出讓收入占預算總收入的比重長期居高不下，而房地產市場的波動性使得基金預算的收入穩定性和執行效果面臨較大不確定性。土地市場景氣時，預算執行壓力較小，而當土地市場疲軟時，相關項目可能面臨資金短缺，進一步削弱基金預算的執行力以及對公共服務的保障能力。

（三）國有資本經營預算支出范圍界定相對不明確

國有資本經營預算作為管理和分配國有企業收益的重要工具，其運行中存在支出范圍界定相對不明確的問題。首先，在實踐中，政府部門在支配國有資本收益時，可能會干預企業的生產經營活動，不能明確劃分政府資本收益與企業用于再投資資金的邊界。這種模糊的界定容易導致企業內部資源分配的效率下降，限制企業自主制定長遠發展規劃的能力。其次，部分國有資本收益被用于公共服務或其他社會性支出領域，這種情況下企業承擔了一定的國家戰略任務和社會服務職能，但可能會增加企業的經營負擔，削弱其核心業務的競爭力。最后，國有資本經營預算的預算安排機制不夠完善，缺乏明確的使用方向和考核標準，這可能導致資金使用效率偏低，不能充分發揮國有資本對企業長期發展的支持作用。

（四）社會保險基金預算中財政職責不清與長期平衡缺失

社會保險基金預算是保障社會民生的重要環節，其運行中面臨財政職責不清和長期平衡機制缺失的挑戰。一方面，中央與地方在社會保險基金預算中的財政責任劃分模糊，導致地方在社保支出方面承受較大財政壓力。特別是中西部地區，由于經濟發展水平相對較低，財政收入不足，難以有效保障社會保險基金的正常運轉，區域間社會保障水平的不平衡問題進一步凸顯。此外，社會保險基金預算的收支邊界不清，部分項目長期依賴一般公共預算的財政補貼，而未形成自我平衡機制，影響了社會保險基金預算的獨立性和財政資源的配置效率。另一方面，當前社會保險基金預算過于關注年度收支平衡，缺乏系統的長期可持續性分析。在人口老齡化加速的背景下，養老金收支矛盾日益加劇，老年人口撫養比持續上升，使社會保險基金面臨收不抵支的風險。同時，社會保險基金的投資回報率偏低，增值能力難以匹配未來資金需求的增長，進一步加劇了資金缺口的擴大。

（五）“四本預算”之間預算收入的割裂分布問題

財政預算收入的割裂分布問題主要體現為“狹義”政府性基金混列于兩本預算，以及國有資本經營收入割裂分布于兩本預算。這不僅影響了各預算的獨立核算，而且對整體財政的透明性和統籌管理形成挑戰。

一是“狹義”政府性基金混列于兩本預算。在實踐過程中，我國現行預算體系對政府性基金與政府性基金預算管理的資金范疇產生了一定的混淆與偏離。有些沒有被納入財政部出臺的《全國政府性基金目錄清單》（以下簡稱“目錄清單”）的基金項目被列入“政府性基金預算收入”，如國有土地收益基金收入等。因此，本文將政府性基金的概念進行了狹義和廣義的界定。所謂“狹義基金”，是被納入目錄清單的資金;而“廣義基金”，則是被納入基金預算管理卻不屬于目錄清單的資金[5]，它們具有與目錄清單基金項目相似的特性，即這些資金是專門指定用途的，屬于基金預算中的非稅收入部分。“狹義基金”與“廣義基金”的界定不清問題，是導致“狹義”政府性基金割裂分布于兩本預算的根源。表3展示了2017年財政部公布的目錄清單中納入的政府性基金①，也就是“狹義基金”，共計20項。其中，6項在一般公共預算中管理，屬于“非稅收入”下的“專項收入”;14項在政府性基金預算中管理，屬于“政府性基金收入”。由此可見，“狹義基金”中有30%的項目沒有被納入政府性基金預算中管理。

二是國有資本經營收入割裂分布于一般公共預算和國有資本經營預算。一般公共預算和國有資本經營預算科目中都包括了“國有資本經營收入”，二者的區別在于所包含的次級科目不同。目前，納入一般公共預算管理的主要為中國人民銀行、國有獨資企業等按規定上繳國家的利潤，國有控股、參股企業國有股權（股份）上繳的股利、股息收入等;納入國有資本經營預算管理的部分主要為非金融類國有企業上繳的收益，涉及煙草、石油石化等30類企業。2018年印發的《中共中央 "國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》指出，授權財政部代表國務院履行國有金融資本的出資人職責。目前，特定金融機構和央企上繳利潤納入一般公共預算，部分金融企業利潤收入、金融企業股利股息收入、金融企業產權轉讓收入納入國有資本經營預算。國有資本經營預算收入總體在預算間割裂分布，金融類國有資本經營預算收入的預算歸屬也未被界定清楚。根據預算科目表，與金融類企業相關的國有資本經營預算收入科目設置較為混亂。一般公共預算中的國企上繳利潤收入表現為“中國人民銀行上繳收入”和“金融企業利潤收入”，同時，國有資本經營預算中也存在“金融企業利潤收入”（該科目作“國有資本經營預算”標注）。

（六）“四本預算”之間預算支出的重疊交叉問題

一是一般公共預算與政府性基金預算的重疊交叉。本文梳理了一般公共預算和政府性基金預算中重疊交叉的科目，并通過對照分析表進行了比較。從表4（下頁）可以看出，部分支出項目在兩本預算中完全重疊，而有些項目則存在交集。在一些項目中，政府性基金預算傾向于在特定領域內分配資金，而一般公共預算的資金使用則較為廣泛，也有些項目的支出情況與此相反。例如，一般公共預算中的農村基礎設施建設支出，主要用于改善欠發達地區鄉村道路、住房等生活條件;而政府性基金預算中的該項支出，則用于農村供水保障、村莊公共設施建設和維護，以及與農業農村相關的“以工代賑”等項目。可以看出，政府性基金預算往往按照項目編制，資金專款專用，而一般公共預算則實現資金的統籌使用，二者在“專用性”和“公用性”方面具有不同的功能定位。支出項目的重疊與交叉不僅不利于明確兩本預算的邊界，還會增加預算統籌和銜接的復雜性。

二是一般公共預算與國有資本經營預算的重疊交叉。國有資本經營收入分散在多個預算中，收入分配劃分界限不清可能導致支出計劃的不當，同時，一般公共預算與國有資本經營預算之間也存在支出項目的重疊交叉。國有資本經營預算的支出領域除了向一般公共預算和社會保險基金預算劃撥資金外，還限定用于解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面①，體現為國有資本經營預算支出的“廠辦大集體改革支出”科目。與此同時，一般公共預算內仍涵蓋了國企改革和發展的相關支出，例如“企業關閉破產補助”“廠辦大集體改革補助”“其他企業改革發展補助”等科目，這部分本應由國有資本經營預算來承擔，屬于費用性支出②。在國有資本經營預算已經分配資金的項目上，一般公共預算中相應的資金支持應逐漸減少。除此之外，在國有資本經營預算中，國有企業的資本注入涵蓋了公益性設施投資支出，如通信設施、油氣管道、交通運輸設施和市政服務等。這些投資項目與一般公共預算中的支出項目可能會有所重疊，導致界限不清。

四、我國政府預算體系的改革原則和取向

（一）我國政府預算體系的改革原則

一是遵循全面性原則。全面性原則要求將全部財政收支納入預算，對“全口徑”預算進行公開、透明管理，尤其注重各項涉及民生的內容，其政府性資金收支計劃及公共收支活動均應納入預算管理[8]。一方面，要保證財政收入項目全部納入預算管理體系。稅收收入是財政收入的主要來源，各類稅種的收入劃分已經趨于清晰和成熟，但非稅收入來源較為復雜和廣泛，這就要求各級政府著重對所有非稅收入的來源進行準確統計和分類，確保預算收入的完整性。另一方面，要保證財政支出項目全部納入預算管理體系。政府預算支出應統籌兼顧、突出重點、量力而行，支持國家重大發展戰略和重點領域改革，提高保障和改善民生水平。這要求預算體系全面反映政府的所有支出，包括經常性支出和資本性支出。各級政府應對所有支出項目進行詳細規劃和預算管理，確保預算支出的合理性和有效性。

二是遵循同質性原則，財政收支分類應當明確、清晰，同一類別的資金在特定維度上表現出相同的性質特征。將性質相同或相似的資金納入同一預算中，同等對待、統籌考慮，既有助于準確反映預算收支結構，又便于對財政資金實施總額控制。例如，同屬于國有資本經營收入的金融類國有資本收益和煙草企業上繳專項收入散列于一般公共預算，理應將其轉入國有資本經營預算管理。同質性原則還要求預算體系的設置保證標準和程序的統一，在預算的編制、審批、執行、監督的各個環節遵循相同的管理規則和標準，以保障預算管理的一致性和公平性。

三是遵循獨立性原則，財政收支分類應具備獨特性，保證財政信息層次分明，避免重復冗余。獨立性原則強調預算科目之間應當保持清晰的界限，每個科目都應當有其明確的職能和責任范圍。“四本預算”賬戶應當保持各自的獨立性，承擔不同的財政職能和反映不同的政策目標;不同的預算應根據各自政策目標和需求進行編制和管理，做到權責分明。各個預算科目專注于其特定的目標和任務，有利于減少不同預算科目之間的交叉和干擾，提高預算管理的效率。獨立性原則還要求預算獨立于政府的其他財政活動，保證預算決策的獨立性和公正性。

（二）我國政府預算體系的改革取向

1.短期內，調整“四本預算”收支邊界，加強協調銜接

第一，在保證預算賬本完整獨立性的基礎上設計“四本預算”收支邊界的調整方案，清理調整基本預算間重復項目。在收入端，重新界定并明確那些未列入目錄清單、實行專款專用的基金預算非稅收入及國有資本經營收入的會計核算歸屬，以解決預算收入分散管理的問題。例如，基于對資金性質的重新評估，將車輛通行費和污水處理費重新歸類至一般公共預算下的“行政事業性收費”科目等。在支出端，對一般公共預算、政府性基金預算及國有資本經營預算的支出項目進行重新規劃安排，以清晰界定基金預算內部各基金的特定用途，解決預算支出中存在的重疊與交叉問題。對于政府性基金預算與一般公共預算間存在重疊交叉的項目，如文化和旅游、水利等領域，應采取統一的資金調配策略，予以協調;針對基金預算內部那些用途相近的基金項目，需進一步界定其支出方向，或考慮與一般公共預算進行統籌安排。

第二，明晰社會保險基金預算的籌資來源，優化全國社會保險基金等銜接媒介的資金流轉規則，探索建立以一般公共預算為橋梁、補充社會保險基金預算的常態化機制。應積極推動社會保險基金預算收入的定量化和分項列示，清晰展現銜接資金的來源、流轉情況和用途，全面反映預算統籌銜接的效果，提升社會保險基金預算的公開透明度，實現精算平衡目標。應清晰反映其他三本預算向社會保險基金預算調撥資金的具體應用狀況，特別是地方國有資本劃轉的相關信息。此類信息應納入財政預算體系，以彌補當前科目設置中的不足。此外，以一般公共預算為橋梁，將其作為預算間資金流轉的核心媒介，在合理調配三本預算資金的基礎上，拓寬社會保險基金預算的收入來源，為預算體系的長期穩定運行提供有力支撐。

第三，明確政府性基金預算的銜接規則。在“四本預算”中，與政府性基金預算有關的統籌銜接關系最為模糊，相關的審查難點集中于預算穩定調節基金。政府性基金預算結轉結余資金調入預算穩定調節基金，一般公共預算出現收支缺口時，可動用該調節基金予以彌補。與其他調入一般公共預算的資金源于本年度的資金流轉不同，由于調節基金是用于處理年度間預算銜接的儲備資金，來自政府性基金預算的調入資金主要為以前年度的結轉結余資金，政府性基金預算當年的調出資金與通過調節基金調入一般公共預算的相關收入無必然對應關系。與之相比，國有資本經營預算的調出資金是明確的國有資本上繳收益，與預算穩定調節基金無關，應與一般公共預算相應的調入資金形成清晰的對應關系。應加大對預算穩定調節基金的資金籌集、運用以及運行結果的監督力度，以理順政府性基金預算的統籌銜接規則。

第四，設計預算銜接資金表。預算銜接資金表需清晰展現銜接資金的性質、規模以及相關聯的收支細目，明確區分各類銜接途徑，以防止因規則缺失而導致的資金調配出現模糊地帶。在資金流轉環節，部分銜接資金要保證嚴格對應，例如，一般公共預算中的財政補助支出需與社會保險基金預算中的財政補助收入相對應，國有資本經營預算上繳至公共財政的調出資金需與一般公共預算的調入資金相對應，從而在數量上準確反映對接實況。

2.中期內，加強相關預算整合，提升財政資源統籌能力

第一，適時將國有資本經營預算并入一般公共預算。國有資本經營預算是國有資產保值增值的有效工具，但在實踐中，國有資本經營預算與一般公共預算之間的割裂，導致了資源的重復投入和低效回報。將國有資本經營預算并入一般公共預算，可以減少預算間的“接口”問題，實現資金的直接管理。納入一般公共預算后，國有資本收益的使用將更加符合公共屬性原則。以往國有資本收益的分配更傾向于企業發展和資本積累，而并入一般公共預算后，資金可以根據優先級向民生支出傾斜，如彌補社會保險基金缺口、保障社會公共服務需求等。

第二，推動政府性基金預算分類劃轉。政府性基金預算“以收定支”的屬性，限制了具體資金的靈活使用，削弱了預算統籌能力。近年來，部分政府性基金預算通過費改稅或劃轉至一般公共預算，已取得顯著成效。這種分類劃轉方式不僅優化了預算科目間的資源配置，而且在一定程度上解決了基金預算冗余的問題。然而，當前仍有部分政府性基金預算保持專款專用性質，如地方教育費附加、文化事業建設費等，無法在更廣泛的預算框架內實現統籌管理。為解決現存問題，應繼續推動這類基金預算分類劃轉，逐步將其納入一般公共預算或作為稅費項目，減少預算間的重復核算，提高預算資源的配置效率。

第三，逐步取消一般公共預算內部分專項收入的“專款專用”性質，實現統籌管理。專項收入是指納入一般公共預算管理、具有專項用途的非稅收入，目前尚缺乏明確的政策文件對該類收入作出詳細界定和解釋。它與政府性基金收入的主要相似之處在于“專款專用”特性，這在一定程度上使二者混淆不清。相同性質的非稅收入分別列入兩本預算，不僅不利于資金的統一管理，還可能導致原本復雜的非稅收入體系更加晦澀，降低政府性基金預算的透明度。盡管專項收入的界定模糊，但這類資金有清理壓縮的趨勢。由于專項收入內部包含多種性質的資金，難以對其進行統一分類，因而亟須進行清理和規范。目前，專項收入可以作為承接轉列資金的過渡性科目，暫時承接具有專用性但暫未改變性質認定的政府性基金。未來，應對這類政府性基金進行稅費改革或取消，以便更好地實現預算的統籌管理。

3.長期內，構建兩本預算體系，注重中長期可持續性

第一，結合房產稅改革推進政府性基金預算全部納入一般公共預算。將政府性基金預算歸入一般公共預算，能夠在提高資金使用透明度和效率的同時，減少對土地財政的依賴，促進地方財力來源多元化，增強財政收入的穩定性。當前一般公共預算和政府性基金預算在部分支出項目上存在重疊交叉，特別是部分項目如港口設施、航道維護、城鄉社區基礎設施建設等，在兩本預算中分別以“公用性”和“專用性”的不同功能定位分配資金，造成資源分散和管理復雜化。政府性基金預算強調“專款專用”，但這一屬性在實踐中使得資金用途較為狹窄，難以實現對重大公共需求的靈活調配，相反，一般公共預算的統籌能力能夠更高效地服務于多樣化的公共支出需求。隨著收入結構的調整和房產稅改革的推進，政府性基金預算納入一般公共預算成為趨勢，房產稅改革為政府性基金預算整合提供了政策契機。

在房產稅改革試點的基礎上，可適時逐步推廣房產稅制度。其一，建議以循序漸進的方式實施房產稅改革，將“適時征收”作為核心原則。充分考慮居民的接受能力和地方財政狀況，通過建立公開透明的稅收管理機制，增強公眾對政策的理解和支持。“適時征收”意味著，推行房產稅制度的時機必須慎之又慎，只有當城鎮化水平趨于平穩、個人或家庭住房在總資產中的占比下降到一定程度，以及個人可支配收入水平達到一定水平的條件下，推行才具備一定的社會和經濟基礎[9]。其二，政策實施需因地制宜，制定差異化規則[10]。對于經濟發達地區，改革重點應放在提升公共服務質量和服務類型的多樣化上，而在經濟欠發達地區，應優先保障基本公共服務水平的提升，以縮小地區間公共服務資源的差距，助力區域均衡發展。同時，賦予地方政府適度的自主權，使其能夠根據當地房地產市場狀況、財政需求和公共服務目標，靈活調整稅率和政策細則，以提升政策實施效果。

第二，促進社會保險基金內部精算平衡，限定一般公共預算對社會保險基金的補助責任。為保證我國社會保險基金維持在一個長期且穩定的動態均衡狀態，必須參照精確的保險精算結果并最終體現在社會保險基金預算中。其一，需定期對社會保險基金的財務收支前景進行精算評估，以便及時識別并預警潛在風險。結合經濟社會發展狀況、人口結構變遷等因素，對實現社會保險長期精算平衡的待遇標準、繳費比率及財政補助責任進行測算，以促進社會保險制度的可持續發展。其二，逐步增強社會保險經辦管理服務的科學性。通過對社會保險數據的系統整理和有效挖掘，提升精算能力并鞏固精算平衡機制，加速推進社會保險的精算工作進程及科學化。其三，采取精細且規范的管理措施。根據不同社會保險的統籌層次，明確不同層級管理部門的職責。建立更為明確的精算報告制度，并根據現實情況編制當年預算案以及在必要情況下對報告進行修改[11]。

財政作為社會保障事業的重要支持者，其責任應當是有限的、明確的，而不是無限制的、模糊的。要限定一般公共預算對社會保險基金的補助責任，明確財政在社會保障領域的責任邊界。其一，在法律層面明確責任邊界，通過立法明確一般公共預算對社會保險基金補助的具體條件。明確補助的范圍，比如限定為基本養老保險、基本醫療保險等主要社會保險項目的特定支出部分，不包括基本養老保險中引入的私有化屬性個人賬戶等。其二，建立嚴格的評估機制和規范的補助程序。一方面，設立專業評估機構，定期對社會保險基金的財務狀況進行評估。評估指標包括基金的收入來源、支出項目、基金結余及可持續性等多個維度。另一方面，建立嚴格的補助申請程序，明晰補助的原因及次序[12]。相關部門要對申請進行嚴格審核，包括組織專家論證、數據真實性核查等環節。只有經過審核通過后的申請，才能按照規定的程序和金額進行補助，以確保補助資金合理、合規使用。其三，設定補助上限和比例，設定一般公共預算對社會保險基金補助的絕對金額上限和相對比例，以此控制財政風險，避免因社會保險基金補助壓力過大而影響其他公共支出。 [Reform]

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The Evolution Logic and Reform Orientation of China's Government Budget System

YAO Dong-min " YU Shu-guang " WANG Yi-fei

Abstract： The practice of government budget in China has evolved from a unified budget to a dual budget， with continuous development and improvement of the dual system. The realization of national economic functions and the expansion of fiscal activities are the core logic and fundamental basis for the evolution of the budget system. However， at present， there are frequent transfers between the four budgets， with complex interrelationships， and issues such as fragmentation， overlapping， and redundancy between the four budgets. These problems constrain the capacity for coordinated fiscal resource and budget management. Based on the principles of comprehensiveness， homogeneity， and independence， the future optimization of the budget system should be carried out in stages. In the short term， it is essential to adjust the boundaries of revenue and expenditure for the four budgets and strengthen coordination. In the medium term， the integration of related budgets should be reinforced to enhance the capacity for fiscal resource coordination. In the long term， the two budgets system should be established with a focus on long-term sustainability.

Key words： dual budget; four budgets; general public budget; budget stabilization fund