鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”問題探討

摘要：“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，也是農村改革的重大制度創新。農村承包地“三權分置”是鄉村振興的有力抓手，有助于促進農業規模化經營，提高農業生產力。基于此，闡述了鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”的必要性，梳理了相關政策，總結出農村承包地“三權分置”的成效，針對當前存在的問題，提出針對性的解決對策，為解決農村承包地“三權分置”提供新思路，助力鄉村全面振興。

關鍵詞：鄉村振興；農村承包地；三權分置；問題

一直以來，“三農”問題備受社會廣泛關注，能否解決“三農”問題關系到城鄉融合發展成效。鄉村振興戰略是指導“三農”工作、推動農村發展的重大戰略，在鄉村振興戰略實施過程中，還需牢牢把握農村承包地“三權分置”制度[1]。隨著城市化進程的推進，原有的城鄉格局逐漸打破，農業生產發生變化。農業農村部數據顯示，截至2023年，我國土地流轉率已達到36%，流轉面積約0.53億hm2。這些大量的農村承包地流轉問題帶來更多復雜的經營權與承包權關系，因此還需提高重視程度，推進“三權分置”制度，促進農地流轉市場的健康發展。

1 “三權分置”概述

“三權分置”主要是指宅基地所有權、資格權、使用權，結合當前農村發展的實際情況分析，“三權分置”的基礎在于土地的所有權，重點在于放活農村土地經營權，而核心在于土地流轉。現階段我國涉及土地承包經營權流轉的法律法規包括《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等[2]。《中華人民共和國農村土地承包法》對“三權分置”相關要求進行說明，明確了農村承包地流轉的原則與方法。在相關法律法規的保障下，我國已確立承包地“三權分置”制度體系，對于推動現代農業發展十分有益。

2 農村承包地“三權分置”對鄉村振興的促進作用

農村承包地實施“三權分置”后，承包地的承包經營權派生出經營權，農村承包地相較于以前有了財產屬性，更注重收益，真正成為農民增加財產收入的途徑。“三農”政策強調促進鄉村產業的發展，增加農民的收入。而農村承包地“三權分置”制度的實施，促進了農村土地的機械化耕作[3]。這一制度讓留在農村從事生產經營的企業或個人可以全身心投入農業當中，不僅有助于實現農業規模化經營，振興鄉村產業，還能促進農民的就業，幫助農民提高收入水平，滿足了鄉村振興中的“生活富裕”和“產業興旺”兩項重要要求，對于促進鄉村振興有十分積極的作用。

3 鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”問題

3.1 土地經營權性質不明確

2018年12月新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》和2019年12月通過的《民法典草案》對土地經營權進行規定，其中，《中華人民共和國農村土地承包法》第一次在法律上明確經營主體的土地經營權，在此基礎上《民法典草案》進一步明確了經營權和承包權的再次分離，形成農村承包地“三權分置”。但是這兩個法律規定在土地經營權性質方面都不夠細致，仍需完善。如《中華人民共和國農村土地承包法》中規定了兩種土地經營權類型，一種為“以家庭為單位承包的土地”，另一種為“以其他方式，即拍賣、招標等形式承包的土地”。在以家庭為單位承包的土地上建設土地經營權，其相關規定就存在性質不明確的問題。《中華人民共和國農村土地承包法》第41條規定“流轉期限為五年以上的土地經營權，當事人可以向登記機關申請登記。未登記不得對抗善意第三人”，這一規定對流轉期限五年以下、不登記的土地經營權性質未做規定，導致存在爭議[4]。相關學者曾表示，在農村承包地“三權分置”過程中，大多先提出相關經濟政策，隨后完善相關法律法規。而這也說明了在相關法律法規中，對于土地經營權性質的規定仍舊有待完善。

3.2 集體所有權虛置

鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”的實施獲得一定成效，但是改革效果與預期之間仍舊存在差異。我們國家的農村經濟由最初的集體化產權集中，逐漸發展成為家庭聯產承包責任制，后來推行“三權分置”，在發展過程中集體所有權整體呈現退讓趨勢，農村承包地的經營權則進一步充實[5]。相關學者認為這一變化導致承包經營權與集體所有權的權能發生改變。家庭聯產承包責任制強調家庭生產須具備較高積極性，還要充分發揮集體作用。“三提五統”稅費取消以后，農民集體收益權被擱置，加之當前農村人口存在流失情況，進一步使農民降低對集體的依賴，而集體土地所有權的權能和地位也難以發揮作用。這從側面體現出集體所有權虛置問題，不利于規模化經營的發展。

3.3 土地流轉中“非農化”現象凸顯

農村承包地“三權分置”的實施需要牢記耕地紅線原則，不能為了經濟效益減少農村耕地面積，影響農業生產力，更不能損害農民的利益。“三權分置”制度的實施進一步推動了農村土地流轉，社會資本進入農業生產領域以后，其更關注利益問題，核心目標為盈利，這就導致很多投資行為不規范，逐漸突破耕地紅線。尤其當前我國的農業生產面臨嚴峻考驗，土地流轉中的“非農化”問題會進一步加大農業發展壓力。相關部門只有重視“非農化”現象，才能真正發揮“三權分置”作用，推動農業生產的進步，保障農民的財產與利益。

3.4 農村土地流動服務體系不健全、流動性不強

農村承包地“三權分置”存在土地流動服務體系不健全、流動性不強的問題，主要體現在以下兩方面：一方面，當前很多農民為了提高收入，選擇進入城市打工，導致大量的農村土地處于閑置的狀態。而農民為了失業以后有保障，會將土地視作最后的退路，所以不愿意買賣，導致土地流動性不強，長時間處于閑置狀態，不利于農業生產發展[6]。另一方面，在農村土地的流轉大多是轉讓的形式，農民自行商量，很少嚴格遵循相關法律程序，所以容易喪失法律的保護。農村土地流轉服務體系不健全，雙方利益得不到保障，針對土地流轉價格，缺少相應的標準依據，導致流轉困難，而這也會影響農村經濟的穩定發展。

4 鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”對策

4.1 通過立法明確土地經營權性質

鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”是為了更好地利用土地資源，促進經濟的發展。“三權分置”制度的良好運行需要從法律角度明確土地經營權的性質。在土地流轉的情況下，為了更好地界定與維護承包農戶與第三方經營者各自的農地權利，可以將承包農戶的土地承包經營權分為土地承包權和土地經營權。農戶將土地的經營權“租借”給別人，后者獲得相應的權利，而農戶也保留自己的承包權[7]。從全國各地土地經營權流轉合同分析，存續期取決于雙方的意愿。在權利內容上，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權利，在合同期滿以后，就需要將這些權利歸還給流出方，其并沒有獲得物權性權能。所以，土地經營權的性質為債權，而不是物權，這符合“一物一權主義”。從實踐分析，將土地經營權性質定義為債權，則不必針對現有的農地權利關系展開變革，這樣有利于節約制度變革成本，同時也能更好地實現農業適度規模經營的目標。在今后，隨著對實際耕種者的重視，土地經營權的物權屬性將會加強，但其債權本質不會改變。

4.2 激發農民主體性發揮集體作用

《中華人民共和國民法典》中針對集體土地所有權主體問題作出明確規定，將其定為“農民集體”，這就說明農民都具有集體所有權。當前在農村土地發展中，逐漸顯現出農地拋荒問題，影響適度規模經營的發展。在鄉村振興視角下，如何提高土地利用率、提升農民主體性已經成為亟需思考和解決的重要問題。以“安徽皖河農場兩田制案例”為例，安徽皖河農場由于人口多、基礎差、底子薄成為“貧困場”，為了沖破重重阻力，打破“均田制”，農場推行了“兩田制”改革。改革后，土地經營機制發生轉型，“招標田”被承包戶競相租賃經營，并逐步向種田能手集中，建立了土地適度規模經營新機制，形成了“少數人種多數田”的新格局。皖河農場水稻生產面積約4萬畝，“兩田制”改革使種糧戶有了施展空間，農村土地取得較高生產效率。由此可以看出，農村承包地“三權分置”還應充分發揮集體作用，加強落實集體所有權功能[8]。值得注意的是，集體土地所有權具有雙重屬性，它既是公有權，也是私有權，強調在公有基礎上實現集體利益。具體而言，集體土地所有權的公有權體現在集體承包地的使用監管、承包方案制定等方面，而私有權則是個人依法獲得土地的使用或承包權，是集體的分散形式，具有土地收益和支配權利。

4.3 加強對農村土地流轉的監管

在經濟因素的影響下，現階段農村土地流轉“非農化”問題不斷凸顯。在鄉村振興視角下，農村承包地的流轉要注重長遠發展，保護生態環境，關注農民的需求和利益，不能只看重經濟發展。鑒于此，地方政府應結合當地的政策與規定，針對農地流轉“非農化”“非糧化”問題展開專項治理，將工商企業等社會資本的介入控制在合理范圍內。此外還需要充分發揮其監督作用，加強對農村土地流轉的監管，堅守糧食紅線，保障農業生產的可持續發展，真正做好經濟效益與生態效益的協同發展[9]。國家土地總督查辦公室針對土地流轉監管問題發布重要通知，在文件中明確要求各地土地督查機構需加強對土地流轉“非農化”問題的監管，將工商企業“毀約棄耕”“花錢圈地”等違法行為作為監管的重點，督促地方政府嚴肅查處。及時糾正影響耕地保護、損害農民權益的違法行為。以天水市農業農村局為例，通過制定《天水市工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權審批管理辦法》，組織縣區圍繞“拖欠農民土地流轉費、違背農民意愿強行流轉”等問題，開展大排查。截至2024年10月，全市共排查整治流轉問題35個，涉及流轉面積415.75 hm2。

4.4 健全土地流轉服務體系

鄉村振興視角下農村承包地“三權分置”制度的實施，需要健全土地流轉服務體系，才能有效激發農業生產活力。一方面，應明確土地流轉機制，針對當前存在的農村土地流轉信息不對稱問題，從機制處著手，強化信息準確性。通過建立完善的土地流轉價格評估體系，充分保障農民的經濟利益。通過完善農業生產經營資質審核機制，保障經營主體合法合規[10]。此外還應建立激勵機制，鼓勵農民主動把閑置的土地作為耕地使用，給予相應的土地承包權作為獎勵，或者予以耕地保護補貼，提高農民的積極性。另一方面，在農村承包地“三權分置”不斷深化的背景下，要想優化土地資源，還需完善土地增值收益分配機制，在保障農民權益的基礎上，積極探索兼顧多方增值收益分配的調節機制，既保障公平又注重效益，真正實現取之于民用之于民。

5 結語

鄉村振興視角下，農村承包地“三權分置”有助于實現農業適度規模經營，促進農村土地機械化耕作，提高農民收入。現階段農村承包地“三權分置”還存在土地經營權性質不明確、集體所有權虛置、土地流轉“非農化”問題顯著等。為了有效解決上述問題，相關部門還應通過立法明確土地經營權性質，激發農民主體性，發揮集體作用，提高農村土地生產效率。通過加強對農村土地流轉的監管，發展農業適度規模經營，推動現代農業規模化高質高效發展。通過健全土地流轉服務體系，推動農村土地流轉，激發農業活力，實現農業增效與農民增收。

參考文獻

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