新時期企業加強財政專項資金管理的路徑研究

摘要：長期以來，納入國有資本預算的財政專項資金都是財政部門和主管單位關注的焦點。因為撥付到國有企業的財政專項資金是國家宏觀調控手段的重要表現，不但關系國家意志在企業的落實，還能推動重大項目取得實效。文章闡述了財政專項資金管理的概念與內容，闡述了新時期企業加強財政專項資金管理的重要性，梳理了財政專項資金管理中存在的問題，最后從多個角度提出了對策。

關鍵詞：新時期；企業；財政專項資金管理

財政專項資金作為國家通過多渠道籌集的資金能夠以政府轉貸、償還性資助，專項用途的方式投入企業，以期國有企業能提升履職能力，助推企業高質量發展的效果。實際上，由于主客觀因素的影響，部分國有企業在使用財政專項資金中取得的效果還不盡如人意，影響了企業高質量發展。因此，如何能夠提升財政專項資金的使用效率，建立完善的資金管理制度，成為國有企業必須思考的問題。

一、財政專項資金管理概述

政府為扶持特定項目或活動而分配的特定資金稱為財政專項資金。財政專項資金具有明確的項目目標、預期的效益和專門的使用方向。在管理這些資金時，必須堅持透明、公平、合理和高效率的原則，確保資金按照指定用途使用，依法進行行政管理，并實施監督評估和責任追究。根據江蘇省人民政府印發的《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》，“本辦法所稱省級財政專項資金（以下簡稱專項資金）是指為實現某一事業發展和政策目標或者完成特定工作任務，由省級財政通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排的、在一定時期內具有專門用途的資金。”根據該文件，財政專項資金管理內容如圖1所示。

一是設立、調整和撤銷。財政專項資金的設立必須符合國家法律法規，符合公共財政投入方向，力求滿足提供公共產品和公共服務的需求；申請財政專項資金必須出具可行性報告，并實施重大事項財政專項資金績效評估，由省級財政部門和主管部門共同參與可行性論證；財政專項資金批準設立后，省級財政部門會同省級業務主管部門制定資金管理制度，其內容包括資金用途、管理職責、適用范圍、審批程序、績效管理等；當專項資金所需完成任務已經不復存在或者執行進度較為緩慢的，該財政專項資金應被撤銷。

二是使用和執行。財政專項資金納入預算管理，通過國庫集中支付途徑撥付，并嚴格遵守專款專用的原則，注重發揮杠桿作用；財政專項資金應遵循分類管理的原則，比如用于基本建設的，則依照基本建設程序進行，用于政府投資基金的則實施市場化運作等；財政專項資金使用單位在申報資金時應保證材料真實、準確、完整，不得套取財政專項資金；業務主管部門嚴格執行財政專項資金預算，并按照項目進度向財政部門申請撥付資金；不得更改財政專項資金的使用用途和范圍，確需調整的應當經原批準單位審批通過。

三是績效管理和監督。省級財政部門和業務主管部門應當制定財政專項資金績效管理制度，設計考核指標，選擇考核實施辦法，建設考核結果運行體系等；省級業務主管部門設置預算績效目標，待經財政部門批準后下達；省級業務主管部門應當加強對資金預算執行過程的監督與管控，對于發現的預算執行偏差應及時介入將偏差糾正到位；項目實施單位應加強財政專項資金管理，運用財務管理工具提升資金使用效能，及時向財政部門報告財政專項資金使用情況；財政部門和業務部門應當依據程序公開財政專項資金使用信息，自覺接受社會監督。

四是管理職責。省級財政部門的主要職責是審核財政專項資金的設立、調整和撤銷等；組織財政專項資金預算的編制和執行；組織財政專項資金被撤銷后的資金清算和回收等工作。省級業務主管部門的主要職責是健全內部控制制度，實現財政專項資金的規范管理；編制財政專項資金支出預算；具體實施財政專項資金的績效管理工作；督促資金使用單位加強財務管理，規范會計核算，按照規定向審計部門報送資金使用情況。專項資金使用單位的主要職責是按照年度計劃申報財政專項資金；按照規定使用財政專項資金，并加強財務管理和會計核算；有驗收要求的，項目單位可向本級業務主管部門申請項目驗收；配合相關部門開展監督檢查、績效管理等工作。

二、新時期企業加強財政專項資金管理的重要性

新時期企業加強財政專項資金管理的重要性主要體現在四個方面。一是有助于國有企業的穩定健康發展。盡管存在關于財政專項資金的管理辦法，但是由于國有企業在實踐中未能進行有效貫徹，存在財政專項資金投入進度較慢，利用率較低的情況。而加強財政專項資金的管理能進一步提升資金工作的規范性，提升合法性，為國有企業的可持續健康發展提供強大支撐。同時，加強財政專項資金管理，能加強會計核算和財務管理，提升資金信息的真實性、準確性和完整性，能為國有企業的經濟決策提供高質量信息支撐，從而賦能國有企業高質量發展。

二是有助于提升專項資金使用效益。績效管理是財政專項資金管理的重要內容，不僅能通過全面的績效考核指標對各責任主體的履職情況進行監督和評價，還能督促完成問題整改，從而減少資金管理違規行為，降低資金被侵占和挪用的概率，能保證項目收益，提升資金使用效率。同時，財政專項資金的績效管理能增強使用單位的責任感，明確崗位職責和權力，激發資金使用和管理的積極性，這能提升資金使用與分配的合理性與科學性。

三是有助于防范資金使用風險。財政專項資金在使用和管理中蘊含著多種元素的風險，比如市場風險、法律風險、人為操作風險等。如果財政專項資金預算管理不當，就可能出現無審批預算或者資金嚴重浪費的情形。相反，加強資金預算管理能在線監督和管理項目實施單位預算執行進展，并及時介入出現預算偏差情況，并協助項目單位整改到位，這能切實將預算失控風險控制在國有企業可承受水平。

四是有利于提升資源配置合理性。財政專項資金計劃設定了嚴格的申請標準，并與國家經濟與社會發展的藍圖緊密相連。通過評估申請項目的科學性和實際可行性，財政部門能夠確定項目的實施順序，優先將財政專項資金分配給緊急需求的項目，如精準脫貧、社會安全和綠色基建等可持續發展項目等，從而確保資源分配的合理性。

三、企業財政專項資金使用中存在的問題

（一）缺乏資金管理意識

財政專項資金管理的重要性不言而喻，然而部分國有企業缺乏財政專項資金管理的意識。一是部分國有企業高級管理者認為財政專項資金多來源于國家財政部門，資金使用效果都會由財政部門兜底，因此，缺乏提升資金使用效益的責任感和緊迫感。二是財務部門缺乏財政專項資金管理的使命擔當。由于未能充分理解財政專項資金的重大意義，財務部門普遍存在“重視項目申報，輕視績效管理”的現象，且申報項目未能與企業運行實際需求相互結合，導致資金管理效益不佳。三是缺乏財政專項資金專項管理的濃厚氛圍。財政專項資金管理是一項系統工程，需要多個部門的參與。事實上，涉及的基層員工普遍缺乏對財政專項資金管理的價值認同，缺少主動參與的積極性，無法為財政專項資金管理營造濃厚氛圍。

（二）財務人員綜合素質不足

事實上，諸多國有企業財務人員的綜合素質還存在進一步提升空間。一是財務人員對財政專項資金的會計處理較為模糊，未能按照規定設置項目資金明細賬簿，甚至名稱相同實施內容不同的項目也未能專門設置資金明細賬。二是會計核算不規范的現象仍然存在。部分財務人員未能依據會計準則對財政專項資金實施規范核算，存在會計科目應用錯誤、原始單據不合乎規范的問題。比如某項在建工程轉固定資產時缺乏入賬合同和其他財務資料的支撐等。三是業財融合程度不足，業務部門參與配合財政專項資金管理的意識和能力不足。基于業財之間的割裂，業財部門在財政專項資金使用中的出發點和落腳點不足。比如業務部門習慣從效率角度按照資金進度，忽略了資金管理合法、合規方面的要求，導致雙方很難實現財政專項管理的思想統一，這急需扭轉業務部門理念，提升素質。

（三）資金預算管理不完善

一是預算編制的精準度不足。國有企業基于簡便性的考慮習慣在借鑒往期數據的基礎上編制預算，對未來項目各種要素價格的考慮還不深入，預測也不精準，導致編制的財政專項資金預算與實際存在較大偏差。二是部分項目實施單位為了能夠得到更多的財政專項資金額度，時常縮略申報步驟，甚至不再對項目實施可行性研究就匆忙上報。同時，其所提交的項目預算較為粗放，無法實現預算項目的高質量審批。三是對預算執行的監督與管控存在不足。在財政專項預算項目指標下達給責任單位之后，財務部門很難在線監測分析責任單位預算執行進度和質量，僅在預算執行完成之后開展預算分析提供分析報告等。這大大削弱了預算管控的時效性。

（四）績效評價機制不健全

績效評價機制是評價國有企業財政專項資金使用效益的重要制度，能倒逼責任主體履職盡責。然而部分國有企業的績效評價機制并不健全。一是績效評價目標不明確。國有企業未能依據企業發展戰略以及財政專項資金管理的相關制度明確績效評價的目標，導致績效工作開展缺乏指向性。二是績效評價指標不合理。國有企業設計的績效評價指標全面性不足，主要局限在財務指標層面，缺乏社會效益層面指標的引入等。三是績效評價方法不夠科學。由于財政專項資金涉及主體眾多，項目覆蓋面較大，因此應從項目特點出發進行綜合評價。然而國有企業仍然局限在定性評價的方式上，缺乏量化評估方法的引入，導致評價結果缺乏足夠的參考價值。

（五）內部監督力度不足

內部監督是提升國有企業財政專項資金管理效果的重要保障，事實上，國有企業內部監督力度不足。一是財務自我稽核效果不足。會計核算和會計監督是財務會計的兩大重要職能。然而國有企業會計監督效能并不充分，導致無手續支付資金、專款他用的現象仍然存在。對于財務人員而言，自我稽核對員工自身的職業道德存在較高要求，現實中很難通過嚴格自律，在自我稽核中取得效果。二是內部審計效能發揮不夠充分。內部審計部門的獨立性和專業性不足，尤其存在財務人員兼任審計人員的現象，這就導致審計人員很難運用專業技術知識確定科學的審計目標、合理的審計計劃以及恰當的審計程序發現財政專項資金管理中存在的漏洞。同時，內部審計手段較為傳統，仍然局限在手工查詢賬簿、函詢等方面，較少采取信息化手段，導致內部審計效率不高。三是未能形成監督合力。財務、內部審計和紀律檢查等監督部門在關注點上存在顯著不同，由于缺少有效溝通，導致信息無法互通，難以確定關鍵領域，精準實施監督，往往會導致資源的無效利用。

四、新時期企業加強財政專項資金管理的對策

（一）增強資金管理意識

國有企業應從多個角度出發增強財政專項資金管理的意識。一是國有企業決策層應增強學習意識，學深悟透上級部門下發的制度文件，比如《財政部關于進一步完善制度規定切實加強財政資金管理的通知》《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》等，并梳理資金管理中存在的短板弱項，制定本企業的財政專項資金管理辦法。二是財務部門作為資金管理的主要責任單位，應在企業財政專項資金管理辦法的引領下，制定財政專項資金管理的具體方案，并保證方案落實落地。三是努力營造良好的控制環境。國有企業可通過官方網站、微博和公眾號積極宣傳財政專項資金使用的重大意義，為全員參與提供良好控制環境。

（二）提升財務人員綜合素質

一是嚴格把控財務人員招聘的質量。國有企業應立足財政專項資金管理崗位要求，分別從資金管理、財務管理、信息技術以及專業道德等角度對面試人員實施嚴格考核，確保所招錄人員能盡快適應財政專項資金管理工作。二是實施財務人員培訓的長效化和常態化。國有企業應根據財務人員的素質短板及資金管理的要求設計系統性的培訓課程，督促引導財務人員嚴格按照申請項目的名稱設置資金明細賬，實施專賬核算。同時要進一步夯實賬務處理工作，國有企業應當嚴格按照會計準則要求選擇正確的會計科目、統一科目口徑，保管好原始單據，保證在建工程轉固時能夠擁有合同、工程驗收、決算等財務資料支持。

（三）完善資金預算管理

一是選擇恰當的預算編制方法。基于差異化的原則，國有企業應根據工程項目類型的不同，實施恰當的預算編制方法。對于重大工程類項目，可以零為基礎，采用零基預算編制方法，這種方法能擺脫對往期數據的依賴，充分預測未來要素價格的市場變化，所編制的預算數據同實際偏差不大。二是加強對預算項目的審核。國有企業應當根據資金管理需要將預算項目進行細化，并采取多種方法開展預算項目的可行性研究，并報財政部門和業務主管部門審批，待審批通過之后嚴格執行預算。三是加強預算執行的監督與管控。國有企業應同外部供應商合作打造預算管理信息系統，能實現對責任主體預算執行的實時監控。一旦發現預算偏差較大的情形，就應及時協助責任單位采取有效措施將偏差管控到位。資金預算執行流程如圖2所示。

（四）健全績效評價機制

一是要明確績效評價目標。國有企業的財政專項資金項目類型可能較多，因此可以根據類型不同對項目進行分組，各小組在深入研究財政專項資金使用管理辦法的基礎上全面分析項目投入和預期收益，在此基礎上，堅持“跳一跳夠得著”的原則設置績效目標，這樣就能為績效評價明確指向。二是設計全面的績效評價指標。國有企業設計績效評價指標時應至少考慮幾個維度：依據財政專項資金使用范圍確定評價維度；根據項目性質確定評價內容；根據政策要求和項目需要確定指標權重等。三是采取科學的績效評價方法。國有企業要采取定性與定量相結合的方式，全面分析考核指標，并對指標賦值計算，得出結果。同時要及時將評價指標反饋給考核小組，可以此為依據對相關責任主體實施獎懲。

（五）加大內部監督力度

通過科學有效的財務監督能及時發現財政專項資金管理中存在的問題，有助于企業堵塞漏洞，確保問題不漏過。一是加強財務自查自糾。國有企業應建立相對寬松的試錯容錯機制，鼓勵財務部門通過自我稽核發現財政專項資金管理中存在的問題。比如一旦發現超預算支出、無預算支出等問題，即可開展歸因分析，并將結果向領導反饋，及時采取有效措施加以改進。二是加強內部審計建設。國有企業應提升內部審計部門的獨立性，并吸納專業技術較強的審計人員。在實施財政專項資金審計時，內部審計部門應明確審計目標，設置詳細審計計劃，執行恰當的審計程序，及時發現資金管理中存在的問題，出具客觀公允的審計報告，并督促責任部門在規定時間內整改到位。三是形成財政專項資金監督的強大合力。內部審計、財務部門與紀律檢查機構需定期進行交流與協作，及時交換財政專項監督過程中發現的風險要素，并共同分析評估。針對發現的違規違法行為，必須予以嚴厲的打擊和追責，促使國有企業切實履行其職責。

五、結語

國有企業作為國民經濟的支柱，要在新時期充分發揮國民經濟中流砥柱的作用，就必須高度重視財政專項資金的管理工作。但在實際操作中，基于多種因素的影響，財政專項資金使用中還存在一系列的問題，國有企業有必要采取針對性措施打通財政專項資金使用中存在的堵點難點，全面夯實財政專項資金使用基礎。

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【作者單位：上海民政（集團）有限公司】