環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應

摘 要：協同推進減污降碳是中國實現生態環境多目標協同治理和經濟社會發展全面綠色轉型的必然要求。本文基于2014—2019年區縣級面板數據，以2016年中國省以下環保部門垂直管理改革政策為準自然實驗，采用雙重差分法實證檢驗了環保部門垂直管理改革對減污降碳的影響及作用機制。研究結果顯示：環保部門垂直管理改革能夠實現減污降碳協同效應。環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應在經濟發展水平低、環保重視程度低的地區更明顯；環保部門垂直管理改革通過增加企業環境治理投入和提升環境規制執行力度實現減污降碳協同效應；環保部門垂直管理改革能夠促進試點地區的綠色轉型，但降低了重污染行業企業的全要素生產率，擠出了重污染行業企業的研發支出。本文從多目標協同治理角度出發，驗證了環保部門垂直管理改革的治理成效，為基層環境治理提供了經驗證據。

關鍵詞：環保部門垂直管理改革；減污降碳；環境治理；環境規制；綠色轉型

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2025）03-0046-12

基金項目：國家自然科學基金重點項目“央地財政關系與財政制度優化研究”（72133001）

一、問題的提出

改革開放以來，中國經濟發展取得舉世矚目的成績，實現了經濟增長奇跡。但是，經濟高速增長的同時伴隨著大量的能源消耗和污染排放。黨的十八大以來，中國環境保護事業取得重大成就，環境質量得到較大改善，碳排放總量和碳排放強度持續下降。但是，中國生態文明建設形勢依然嚴峻，建設美麗中國和實現碳達峰碳中和目標仍需要較長時間的努力。目前，中國面臨減少環境污染物排放和實現“雙碳”目標兩大戰略要求，協同推進減污降碳已成為加快經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。

然而，協同推進減污降碳并非是一蹴而就的，需要高效的環保管理體制作保障。2016年以前，在行政分權的體制背景下，中國的環保管理體制主要實行“以塊為主，條塊結合”的模式，但這一管理模式具有比較強的地方性和分散性[1]。地方環保部門管理人員由地方政府任命，績效由地方政府考核，財政收入也來源于地方政府，這使得環保部門缺乏獨立性。作為中央環保政策的主要執行者，地方政府是中央政府和企業的“中間人”，然而受晉升激勵機制的影響，地方政府可能會放松環境規制，默許或縱容企業的違規排污行為[2]。因此，“以塊為主，條塊結合”的環保管理體制在實踐中容易導致地方保護主義，地方環保部門對污染企業的監管難以落實，環境規制效果不盡如人意。

2016年9月，國務院發布的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》提出四點要求。第一，調整市縣環保機構管理體制，市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，縣級環保局調整為市級環保局的派出分局。這將環保管理體制由“以塊為主”轉變為“以條為主”。第二，加強環境監察工作，試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。這加強了對市縣環境執法的管理和指導，提高了環境監察執法的專業性和統一性。第三，調整環境監測管理體制，試點省份及所轄各市縣生態環境質量監測等工作由省級環保部門統一負責，現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構。這保證了環境監測數據的準確性和可比性，為環境決策和環境執法提供了更加科學的依據。第四，加強市縣環境執法工作，環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。

已有研究中關于垂直管理與屬地管理的討論多局限于理論模型分析，認為垂直管理制度更有利于環保部門的監管，但監管效果取決于績效考核方式。如果沒有明確的績效考核方式，不僅不利于環境治理，還會打擊地方政府的信心[3-4]。有少量實證研究探討了環保部門垂直管理的環境治理效應。韓超等[5]發現，地級市自主探索實施的市以下環保部門垂直管理改革抑制了城市中SO2等污染物的排放；張琦和鄒夢琪[6]發現，省以下環保部門垂直管理有利于促進企業的環保投資。美國、歐盟等國家和地區的經驗表明，減污或降碳不僅僅是單一環境規制政策的主要目標，實現減污降碳協同效應已逐漸成為各國選擇環境規制政策的主要標準。那么，在面臨多重環境治理目標的壓力下，中國省以下環保部門垂直管理改革是否具有減污降碳協同效應？

與已有研究相比，本文可能的邊際貢獻在于以下三個方面。第一，本文分析了環保部門垂直管理改革對減污降碳的影響，豐富了環保部門垂直管理改革環境治理效應方面的研究。第二，本文從企業環境治理投入和環境規制執行力度兩個方面檢驗了環保部門垂直管理改革對減污降碳的作用機制，并立足于地區制度特征差異，從經濟發展水平、環保重視程度兩個方面解釋了環保部門垂直管理改革對減污降碳可能存在的異質性影響。第三，本文從成本和收益視角綜合評估了環保部門垂直管理改革的影響，進而為更客觀地從減污、降碳和增長視角綜合比較和審視環保部門垂直管理是否優于屬地管理提供證據。

二、理論分析與研究假設

中國的環境治理成效是中央政府、地方政府、環保部門與企業等多方博弈的綜合體現[7]。作為環保政策的頂層設計者，中央政府在兼顧經濟發展與環境保護的條件下制定總體目標；地方政府是中央戰略方針的執行者，并負責出臺具體措施；環保部門是環境規制的主要實施者；企業既是經濟活動的創造者和地方經濟發展的依賴對象，也是污染的制造者和環保部門環境規制的對象[8]。在這一博弈過程中，環保部門的隸屬關系一直是影響環境治理成效的關鍵因素[9]。長期以來，中國的環保管理體制以“屬地管理”為主，環保部門僅在業務上由上級環保部門指導，人員編制、晉升考核、績效管理仍然隸屬于同級地方政府。根據委托代理理論，傳統的“屬地管理”體制下，地方環保部門面臨多層級的委托代理關系，既要聽從上級環保部門的專業指導，又要服務于地方政府的綜合發展目標[10]。這使得地方環保部門在環境規制執行過程中時常陷入兩難困境。一方面，嚴格的環境規制可能在短期內阻礙地方經濟增長，與地方政府追求GDP等政績目標相悖。另一方面，地方政府掌握著環保部門的人事、財政大權，削弱了環保部門行使環境規制執法的獨立性和自主性。環保部門垂直管理改革打破了這一僵局，省級環保部門對市縣兩級環保部門的人事、財政等進行統一管理，減少了地方政府對環境規制執法的不當干預，使得環保部門更加專注于環境質量改善這一核心任務。這就如同為環境規制搭建了一條“專線通道”，信息傳遞、決策執行更為順暢高效，避免了地方保護主義對環境規制的干涉。在減污降碳目標導向下，這種垂直管理體制優化了環境規制的動力機制。環境的公共物品屬性決定其具有明顯的跨區域外部性[11]，屬地管理易引發“搭便車”現象，導致各地在減污降碳投入上動力不足。環保部門垂直管理改革后，省級層面統籌協調力度加大，能基于全省乃至更大區域的生態系統完整性考量，統一規劃減排任務，制定碳排放標準，促使各地協同作戰，避免“以鄰為壑”，從而形成規模效應。

從信息經濟學來看，垂直管理強化了環境信息收集、處理、反饋的準確性與及時性。一方面，省級環保部門統一建設監測網絡，破除市縣環保部門的“信息孤島”，實現數據縱向貫通，能第一時間分析污染排放、碳足跡追蹤等信息，為精準施策提供有力支撐。另一方面，執法信息共享機制促使環境執法依據更充分，對違規排污、超標排放企業形成強力威懾，從源頭上提升環境規制效果。根據以上分析，本文提出如下假設：

H1：環保部門垂直管理改革能夠實現減污降碳協同效應。

地方政府官員處在以GDP為核心的激勵體系中，因而在執行中央政策的過程中很難兼顧經濟發展與環境保護，往往會陷入經濟發展優先于環境保護的固有思維模式[12]。為了吸引更多的企業進駐轄區，以及保障轄區內已有企業的正常運轉，對于超過排放配額的國有企業和重點稅源企業，地方政府有能力且有動機采取一定的“保護”行為[13]。這些“保護”行為被掩蓋在為促進地方經濟發展的“外衣”下，使環保部門在執法過程中受到行政力量的掣肘。

“屬地管理”模式下的環保執法者與違法者處在同一利益共同體中[14]。環保部門的核心利益均由地方政府掌控，因而環保部門的環境監測結果容易受到地方政府操縱。如果環保部門對轄區內高污染排放企業強硬執法，則可能遭到地方政府在晉升考核等方面的“為難”。基于此，環保部門可能選擇與地方政府、企業“合謀”。垂直管理從根本上改變了環保部門的隸屬關系，環保部門的核心權益不再由地方政府掌控，環保部門在與地方政府、企業的博弈關系中不再處于劣勢地位，可以減少在環境規制過程中因受到行政力量鉗制而不得已發生的妥協行為[15]，從而使基層環保部門更好地執行上級環保部門的任務。

污染企業面臨環保壓力時是否會增加環境治理投入取決于環境違法被查處的成本和環境治理投入成本兩者之間的權衡[6]。面對環境規制，重點稅源企業和國有企業往往擁有更高的議價能力和一定的豁免權，可能不愿意增加環境治理投入。環保部門垂直管理改革弱化了環境治理中的地方保護主義，使重點稅源企業和國有企業因環境違法被查處的成本增加。當環境違法被查處的成本高于環境治理投入成本時，這些企業會選擇增加環境治理投入，從而實現減污降碳協同效應。根據以上分析，本文提出如下假設：

H2a：環保部門垂直管理改革通過增加企業環境治理投入實現減污降碳協同效應。

環保部門垂直管理改革將環境監測權、監察權統一上收至省級環保部門，區縣級環保執法權上移至市級環保部門，環境監測權、監察權、執法權不再交織在一起，環境事權責任劃分更明確[16]。環境監測主要是對各項污染物指標的排放情況進行日常監測、披露和評估。將這一職責由區縣級環保部門上移至省級環保部門，可以使環境監測結果更具可靠性。環境監察主要是對環境監測情況和環境執法情況進行監督。省級監察能依據省級監測結果，及時發現轄區內環境質量是否得到明顯改善，從而判斷區縣環保部門執法是否存在妥協或疲軟行為。這改變了以往區縣環保部門既是監察者，又是執法者，執法質量難以得到有效監督的局面，很大程度提升了省級環保部門對下轄區縣環保部門的監督力度。環境執法主要指執法機關對破壞環境的單位和個人進行行政執法，環保部門垂直管理改革將區縣級環保部門的執法權上移至市級環保部門，由市級環保部門統一管理，區縣級環保部門不再具有獨立環境執法權，從而避免了區縣級環保部門在執法過程中受到地方政府的干擾，進一步提升了環境執法的力度。根據以上分析，本文提出如下假設：

H2b：環保部門垂直管理改革通過提升環境規制執行力度實現減污降碳協同效應。

三、研究設計

（一）變量定義

⒈被解釋變量

本文的被解釋變量是空氣污染水平（PM2. 5）和二氧化碳排放量（lnCO2），分別采用各區縣空氣中PM2. 5濃度和二氧化碳排放總量的自然對數值衡量。一方面，PM2. 5是許多地區的主要空氣污染物之一，PM2. 5濃度過高會嚴重危害人們的健康，降低PM2. 5濃度、提升空氣質量一直是中國環境治理的重要目標。另一方面，控制和減少二氧化碳排放量是中國實現碳達峰碳中和目標的主要任務。

⒉解釋變量

本文的解釋變量是環保部門垂直管理改革（Policy=Treat×Time）。對于試點區縣變量Treat，當區縣位于試點省份時，Treat取值為1，否則取值為0。對于改革實施時間變量Time，本文在各省份生態環境廳網站上收集相應省份實施環保部門垂直管理改革的時間，以某一省份環保（或生態環境）機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案的發布時間作為該省份環保部門垂直管理改革實施的時間，考慮到方案實施會有一定的延遲性，如果方案在6月份及以前發布，則視為改革在當年實施；如果方案在7月份及以后發布，則視為改革在下一年實施，在改革實施當年及往后年份，Time取值為1，否則取值為0。

⒊中介變量

企業環境治理投入（lninvest），本文借鑒張琦和鄒夢琪[6]的研究，采用企業環保投資的自然對數值衡量。環境規制執行力度，本文借鑒孫曉華等[17]的研究，分別采用每百萬元工業產值的環保行政處罰案件總數（perlaw）和環保行政處罰案件總數的自然對數值（lnlaw）衡量。

⒋控制變量

本文借鑒范子英和趙仁杰[18]、Wu等[19]、王杰和李治國[20]的研究，選取如下地區層面控制變量：人均GDP（lnpergdp），采用區縣人均生產總值的自然對數值衡量；產業結構（ind），采用第二產業產值占區縣生產總值的比重衡量；人口密度（dens），采用區縣單位土地面積的人口數量衡量；經濟增長率（growth），采用區縣生產總值的增長率衡量。由于空氣中PM2. 5濃度還受氣象因素影響，本文還控制了以下變量：溫度（temp），采用年平均2米露點溫度衡量；濕度（humidity），采用年平均空氣濕度衡量；降雨量（rain），采用年平均降雨量衡量；風速（wind），采用年平均風速衡量。

（二）模型構建

其中，i表示區縣，p表示省份，t表示年份，S表示政策實施前一年的控制變量，S×δ表示控制變量與年份固定效應的交互項，σ表示區縣固定效應，δ表示年份固定效應，ε表示隨機誤差項。

（三）數據來源

本文研究樣本為2014—2019年中國1 566個區縣。考慮到2014年前后，中國開始建立健全環保統計指標，如PM2. 5限值監測指標等，為環保數據的收集和分析提供了更為準確和全面的依據，以及從各地區環境統計年鑒、環境公報和政府公開網站上可查詢到的信息來看，全國各地區在2020年已全部完成環保部門垂直管理改革，因而本文研究樣本期為2014—2019年。其中，區縣PM2. 5濃度數據來源于生態環境部披露的日度數據，將其加總為年度平均數據。二氧化碳排放總量采取基于化石能源消費的方式核算，并對其取自然對數。各類能源消費的數據來源于《中國能源統計年鑒》、各省市縣年鑒、各縣的環境公報。氣象數據來源于國家氣象中心。本文在機制分析中用到的企業環保投資數據及其他特征變量數據來源于Wind數據庫中上市公司的財務報表。環保行政處罰案件數據來源于北大法寶網。為了避免價格因素的影響，與價格有關的指標均以2014年為基期，采用GDP價格平減指數進行平減。此外，本文剔除主要變量缺失嚴重的樣本。

表1是主要變量的描述性統計結果。

四、實證結果與分析

（一）基準回歸分析

表2是環保部門垂直管理改革對減污降碳影響的基準回歸結果。環保部門垂直管理改革對空氣污染水平影響的回歸結果如表2列（1）和列（2）所示。表2列（1）的回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數為-2. 8165，且在1%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革降低了空氣污染水平。另外，是否成為試點區縣與該地區的經濟社會發展水平、氣候條件等因素密切相關，而這些原本存在于試點區縣與非試點區縣的差異，可能會隨著時間的變化對區縣的空氣污染水平產生不同的影響，進而造成估計結果的偏差。基于這個考慮，本文采用Lu等[22]的方法，在回歸模型中引入控制變量與時間趨勢的交互項、時間趨勢平方的交互項、時間趨勢三次方的交互項。表2列（2）的回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數為-2. 6935，且在1%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革降低了空氣污染水平。

同樣地，環保部門垂直管理改革對二氧化碳排放量影響的回歸結果如表2列（3）和列（4）所示。表2列（3）和列（4）的回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數均為-0. 0004，且至少在5%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革降低了二氧化碳排放量。因此，環保部門垂直管理改革能夠實現減污降碳協同效應，H1得到驗證。

本文以政策前一年為基期，若在t<-1的時期，使用事件研究法進行回歸時，系數χk不顯著，則證明處理組與對照組在政策實施前滿足平行趨勢假設；反之，則證明處理組與對照組在政策實施前已有顯著差異，不滿足平行趨勢假設。在環保部門垂直管理改革以前，處理組與對照組的PM2. 5濃度和二氧化碳排放量均無顯著差異，如圖1所示，表明本文滿足平行趨勢假設。

（三）穩健性檢驗①

⒈剔除特殊樣本

在2016年以前，已有部分地級市實施了市以下環保部門垂直管理改革。根據韓超等[5]的研究，約74個市環保局實施了市以下環保部門垂直管理改革。為了更清晰地識別省以下環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應，本文將以往實施市以下環保部門垂直管理改革的樣本剝離出來，重新進行回歸。以往實施市以下環保部門垂直管理改革的地區分為兩類：一類是政府頒布了明確的改革方案，改革力度較強，如陜西省；另一類是政府沒有頒布明確的改革方案，改革力度相對較弱，如山西省、黑龍江省、湖南省、廣東省和遼寧省。由于2016年環保改革與陜西省的改革有相似之處，為了控制樣本差異對本文回歸結果造成的偏差，本文剔除陜西省的樣本重新進行回歸。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數均為負，且在1%水平上顯著。盡管除陜西省外，其他自主探索環保部門垂直管理改革的地級市沒有明確的改革方案，但這一改革相對于以往的環保事權屬地管理制度，仍然有重要進步，為了控制這一部分樣本可能對回歸結果造成的偏誤，本文進一步將這部分樣本刪除，重新進行回歸。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數均為負，且在1%水平上顯著。因此，本文基準回歸結果是穩健的。

⒉排除其他政策的干擾

在樣本期內，還有一些其他環境規制政策可能會對基準回歸結果造成影響，為了排除這部分政策的干擾，本文搜集并整理了樣本期內可能會影響區縣環境治理的環境政策，包括2013年起實施的第二批低碳試點城市政策、中央環保督察政策。在模型（1）中引入了相關政策的虛擬變量，包括是否為第二批低碳試點城市虛擬變量、中央環保督察分批次城市虛擬變量，重新進行回歸。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數均為負，且在1%水平上顯著。因此，本文基準回歸結果是穩健的。

（四）異質性分析

⒈經濟發展水平異質性

在以GDP作為重要衡量標準的晉升考核方式下，經濟欠發達地區的地方政府為實現經濟發展，往往更容易與污染排放量多的重點稅源企業形成“合謀”[24]。本文采用人均生產總值衡量經濟發展水平，如果區縣人均生產總值高于中位數，為經濟發展水平高的地區，否則為經濟發展水平低的地區。表3是經濟發展水平異質性回歸結果。回歸結果顯示，在經濟發展水平低的地區，環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應更明顯。

⒉環保重視程度異質性

在探討環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應時，除了經濟發展水平的差異外，地方政府對環保的重視程度同樣是一個不可忽視的因素。在環保績效考核與問責機制日益完善的背景下，地方政府對環境保護的重視程度往往影響其政策執行力度與效果[25]。具體而言，那些將環保視為重要發展理念并付諸實踐的地方政府，更可能與企業和公眾達成環保共識，采取更為嚴格的監管措施，從而有效推動減污降碳目標的實現。本文根據地方政府環保重視程度將樣本區縣分為環保重視程度高的地區和環保重視程度低的地區。本文采用各區縣政府工作報告中的環保詞頻衡量環保重視程度。如果環保重視程度高于中位數，該地區為環保重視程度高的地區，否則為環保重視程度低的地區。表4是環保重視程度異質性回歸結果。回歸結果顯示，在環保重視程度低的地區，環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應更明顯。在環保重視程度低的地區，環保部門垂直管理改革能夠更有效地破除地方保護主義，提升環境規制的獨立性和執行力，從而促進減污降碳。這反映出在環保重視程度低的地區，環保部門垂直管理改革能彌補以往在環保政策執行上可存在的不足，進一步印證了環保部門垂直管理改革對實現減污降碳協同效應的重要性。

五、機制檢驗與進一步分析

（一）機制檢驗

⒈增加企業環境治理投入

其中，c表示企業；lninvest表示企業環境治理投入；Z包括tax和state；tax表示企業納稅額，如果企業納稅額在前20%，tax取值為1，否則取值為0；state表示企業產權性質，如果企業為國有企業，state取值為1，否則取值為0；Policy×Z表示環保部門垂直管理改革與企業納稅額或企業產權性質的交互項；X表示企業規模、企業杠桿、企業盈利能力、企業員工數、企業價值等企業層面的控制變量；τ表示企業固定效應；其他變量含義同式（1）。

在面對環境規制時，重點稅源企業往往擁有更高的議價能力和一定的豁免權，這會減弱環境規制的效果[26]。另外，國有企業在過去“以塊為主”的環保管理體制下，相對于非國有企業更容易獲得屬地保護[27]。環保部門垂直管理改革弱化了環境規制中的地方保護主義，使受地方政府“保護”的重點稅源企業和國有企業在環境規制過程中的議價能力得到抑制。為了檢驗上述分析，本文利用模型（3）分別檢驗環保部門垂直管理改革對重點稅源企業和國有企業環境治理投入的影響，如表5列（1）和列（2）所示。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數分別為0. 7197和0. 6286，且均在5%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革增加了重點稅源企業和國有企業的環境治理投入。以上結果分別從重點稅源企業和國有企業兩個角度證明了環保部門垂直管理改革有利于增加企業環境治理投入。因此，H2a得到驗證。

⒉提升環境規制執行力度

根據前文的理論分析，本文借鑒李長英和王曼[28]的研究，構建如下計量模型：

環保部門垂直管理改革改變了以往環保部門的績效和晉升考核方式，使環保部門在環境治理上有更多的動力和話語權，這有利于提升環保部門的環境規制執行力度，從而影響減污降碳效果。本文利用模型（4）檢驗環保部門垂直管理改革對環境規制執行力度的影響，如表5列（3）和列（4）所示。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革提升了環境規制執行力度，從而有利于實現減污降碳協同效應。因此，H2b得到驗證。

（二）進一步分析

⒈綠色轉型

其中，e表示城市，gtfp表示綠色全要素生產率，γ表示城市固定效應，其他變量含義同式（1）。

在測算綠色全要素生產率時，本文以勞動、資本和能源消耗量作為投入指標，地級市的生產總值為期望產出指標，城市的SO2、工業廢水、工業廢氣排放量為非期望產出指標，并采用SBM方向性距離函數進行計算。勞動投入量用城市就業人數衡量，資本投入量用固定資產凈值衡量，能源消耗量用城市用電量衡量。在計算過程中，剔除主要指標缺失的樣本。環保部門垂直管理改革對綠色全要素生產率影響的回歸結果如表6列（1）所示。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數為0. 0341，且在5%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革提升了綠色全要素生產率。這一研究結果為中國深化環保體制改革和加快經濟社會發展全面綠色轉型提供了經驗證據。

盡管環保部門垂直管理改革對減污降碳具有顯著的積極作用，但在面臨更加嚴格的環境規制情況下，企業付出的經濟成本也是高昂的，合理評估此類公共政策，還需要將其經濟效應納入考量。環保部門垂直管理改革提升了環保部門的環境規制執行力度，增加了重污染行業企業的額外生產成本，可能會影響企業生產效率。

⒉企業生產效率

為了分析環保部門垂直管理改革對重污染行業企業生產效率的影響，本文構建如下計量模型：

其中，tfp表示重污染行業企業的全要素生產率，RDcpt表示重污染行業企業的研發支出，其他變量含義同式（1）。

環保部門垂直管理改革對重污染行業企業全要素生產率的影響如表6列（2）所示。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數為-0. 0789，且在5%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革降低了重污染行業企業全要素生產率。環保部門垂直管理改革對重污染行業企業研發支出的影響如表6列（3）所示。回歸結果顯示，環保部門垂直管理改革的系數為-0. 2358，且在5%水平上顯著，表明環保部門垂直管理改革擠出了重污染行業企業的研發支出。

六、研究結論與政策建議

本文基于2014—2019年中國區縣級面板數據，以2016年中國省以下環保部門垂直管理改革政策為準自然實驗，采用雙重差分法實證檢驗了環保部門垂直管理改革對減污降碳的影響及作用機制。研究結果顯示：環保部門垂直管理改革能夠實現減污降碳協同效應，且通過了平行趨勢檢驗和一系列穩健性檢驗；異質性分析結果顯示，環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應在經濟發展水平低、環保重視程度低的地區更明顯；機制檢驗結果顯示，環保部門垂直管理改革通過增加企業環境治理投入和提升環境規制執行力度實現減污降碳協同效應；進一步分析結果顯示，環保部門垂直管理改革能夠促進試點地區的綠色轉型，但降低了重污染行業企業的全要素生產率，擠出了重污染行業企業的研發支出。

根據上述研究結論，本文提出四點政策建議。第一，向經濟發展水平低和環保重視程度低的區縣傾斜改革資源，確保環保部門垂直管理改革的有效實施，特別是在環保基礎設施建設和環境監測網絡建設等方面給予重點支持。第二，強化環保部門對重點稅源企業和國有企業的監管，確保環保法規不受企業類型或稅收貢獻影響，推動公平競爭。同時，鼓勵重點稅源企業和國有企業積極履行社會責任，增加環保投入，促進綠色轉型。第三，進一步提升環境規制執行力度，加強對環保部門的人員培訓和技術支持，提高其執法效率和準確性。建立健全環保監管體系，利用現代信息技術手段提高監管水平，確保環保法規得到有效實施。第四，針對環保部門垂直管理改革減污降碳效應不明顯的地區，制定并實施更加具有針對性的環保政策措施。對積極采用環保技術和實施節能減排措施的企業給予稅收減免優惠，降低其轉型的成本；設立專項補貼和獎勵基金，對在環保領域取得顯著成效的企業給予物質獎勵，引導這些企業采用低碳環保的生產方式和技術，鼓勵更多主體投身于環保事業，從而有效促進減污降碳目標的實現。

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The Synergistic Effect of Pollution Reduction and Carbon Reduction of Vertical Management Reform in the Environmental Protection Departments

ZHOU Huijun1， LYU Wei2

（1. Institute for Northeast Full Revitalization， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China； 2. School of Economics， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Summary：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， China has made significant improvement in environmental quality， and a continuous decline in total carbon emissions and carbon intensity. Coordinated promotion of pollution reduction and carbon reduction has become an inevitable choice for the comprehensive green transformation of China’s economic and social development， which requires an efficient environmental management system.

Based on the panel data of districts/counties from 2014 to 2019， this paper takes the policy of direct management reform of environmental protection departments below the provincial level in 2016 as a quasi？natural experiment and empirically examines the impact and mechanism of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction by difference？in？differences （DID） method. The results show that vertical management reform can achieve the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction. The synergistic effect of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction is more obvious in areas with low economic development and low government attention to environmental protection. The vertical management reform has achieved the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction by increasing investment in environmental governance and improving the implementation of environmental regulations. The vertical management reform promotes the green transformation and development of the pilot areas， but reduces the total factor productivity （TFP） of enterprises in heavily polluting industries and squeezes out the RD expenditure of enterprises in heavily polluting industries.

The possible marginal contributions of this paper lie in the following aspects. First， this paper analyzes the impact of vertical management reform on the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction and enriches research on the environmental governance effect of vertical management reform of environmental protection departments. Second， this paper explores the synergistic effect of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction from the aspects of environmental governance investment and environmental regulation implementation， and explains the possible heterogeneity of vertical management reform of environmental protection departments in terms of economic development and environmental protection attention based on regional institutional differences. Third， this paper comprehensively evaluates the impact of the vertical management reform from the perspective of costs and benefits and provides evidence for a more objective comparison and examination of whether the vertical management of the environmental protection sector is better than the territorial management from the perspectives of pollution reduction， carbon reduction， and growth.

Key words：vertical management reform of environmental protection departments； pollution reduction and carbon reduction；environmental governance； environmental regulation； green transition

（責任編輯：孫艷）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2025.03.004

[引用格式]周慧君，呂煒.環保部門垂直管理改革的減污降碳協同效應[J].財經問題研究，2025（3）：46-57.

① 穩健性檢驗結果未在正文中列出，留存備索。