多源流理論視角下歐盟繼續教育與培訓政策的變遷分析

摘 要：繼續教育與培訓是歐盟社會經濟發展和教育改革的重要組成部分，致力于提高歐盟公民的教育水平、競爭力和創新能力。多源流理論對探究政策的創建過程和內在機理具有較強的適切性，為解讀歐盟繼續教育與培訓政策的設置提供了較為契合的分析框架。研究發現，人員自由流動受阻、結構性失業頻發、社會融合受限、生育率降低與老齡化加快、經濟轉型陷入困境等問題得到歐盟政策制定者的重點關注，構成了歐盟繼續教育與培訓政策出臺的問題源流。在政策源流中，各層級政策企業家的推動、輔助性與相稱性原則和開放協調原則等治理方式的完善助推了政策制定的頂層設計。就政治源流而言，法律法規的推進及兼顧公平與效率的價值導向是推動政策制定進程的利益訴求。在三大源流的互動、醞釀、交織中，政策之窗得以開啟，促成了歐盟推進繼續教育與培訓政策的新一輪改革與創新。

關鍵詞：多源流理論；歐盟；繼續教育與培訓政策

基金項目：2021年度天津市教育科學規劃一般課題“地方工科院校工匠型人才成長機理及培養路徑研究”（項目編號：CJE210250）

作者簡介：朱姍，女，天津城建大學外國語學院副教授，博士，主要研究方向為比較教育；白杉，女，天津城建大學外國語學院2023級碩士研究生，主要研究方向為漢語國際教育；王黎（通訊作者），女，天津城建大學外國語學院副教授，主要研究方向為外國教育。

中圖分類號：G712 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2025）02-0092-13

在歐盟，繼續教育與培訓被視為終身學習體系的關鍵組成部分。根據歐洲職業培訓發展中心的定義，繼續教育與培訓是指學習者在完成中等職業教育與培訓后或進入工作世界后進行的職業教育與培訓，以工作為基礎，旨在提升學習者的知識水平、技術水平和職業能力，并通過再培訓促進他們的專業化發展[1]。與維護主權的普通教育不同，歐洲共同體從成立起就對繼續教育與培訓合作持開放態度。自20世紀50年代以來，歐洲國家一直致力于建立一個單一的共同市場，采取的行動包括消除公民自由流動的障礙。1951年4月，法國、比利時、聯邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭簽訂了《巴黎條約》，倡導各成員國在經濟領域進行合作，并表明歐洲共同體擁有部分政策的制定權，打破了先前只在各獨立主權國家合作的傳統做法[2]。此后多項繼續教育與培訓政策陸續被頒布并取得顯著成效，極大地改善了歐盟的就業狀況，并對歐盟各國繼續教育與培訓的發展方向產生了潛移默化的影響。2019年7月，歐盟對成員國、冰島和挪威的4萬多名25歲以上人群進行了民意調查，結果顯示，幾乎所有人都認識到接受繼續教育與培訓、學習新技能的必要性和好處[3]。

學界對歐盟繼續教育與培訓政策的發展極為關注，且取得了顯著的階段性研究成果。如有學者以歐盟的具體項目“伊拉斯謨計劃”為例，探討了繼續教育與培訓政策在歐盟一體化中所發揮的作用[4]。還有學者介紹了歐盟的教育與培訓技術行動項目，指出該項目推動了成員國密切合作和高技能工人在歐洲內部的流動[5]。就歐盟繼續教育與培訓的治理而言，有學者認為應采用“多層級治理”的方法[6]，堅持“多元一體”[7]，并從政策協調機制、教育行動計劃和政策工具體系等方面進行實踐[8]。總的來說，雖然相關研究取得一定進展，但存在一定不足，如缺少對歐盟繼續教育與培訓這一行動本身生成邏輯的研究，且對政策措施最新動態的跟進研究不夠。歐盟繼續教育與培訓是如何進入決策者的視野與政策話語體系的？推動其成為超國家層面行動的相關政治、經濟、社會等影響因素有哪些？多源流理論可為解釋和分析公共政策的制定和變遷提供強有力的解釋，對研究歐盟繼續教育與培訓政策的議程具有適切性。基于此，本文采用多源流理論的分析框架，試圖對以上問題進行研究，以期探究歐盟繼續教育與培訓政策制定背后的內在機理，并為學界深入了解歐盟繼續教育政策發展的復雜性與動態性提供適切的角度。

一、多源流理論概述

在第二次世界大戰之后，學界對政策科學，如公共政策制定和執行過程的研究更加關注。在約翰· W·金登提出多源流理論之前，政治學家們并未足夠重視政策議程的建立，更多的是簡單、淺顯地對相關概念進行界定，而對影響政策制定前期的內在機理缺乏深入、系統的挖掘。1984年，美國著名政策學家約翰· W·金登依據有限理性的原則，基于科恩等人的垃圾桶模型，首次提出了多源流理論（The Multiple-Streams Theory）[9]。金登認為，政策議程的建立過程受問題源流、政策源流和政治源流的影響。問題源流是指問題本身如何被選擇，重點關注某個時期決策者計劃解決或需要重視的實踐性問題，包括焦點事件、數據指標、反饋評價、負載等要素。政策源流是針對問題解決的政策集合，反映了在經過反復論證、修改、篩選之后，眾多政策方案在范圍上被縮小并最后受到重視的過程。政治源流主要闡釋政黨意識、政權變換、國民情緒、利益集團等因素對政策議程設置的影響[10]。在特定時刻，問題源流、政策源流和政治源流會交匯并產生耦合效應，這意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間進行了有機結合，加之政策企業家的協調和活動，最終促成提案被提上議程。決策者一般會綜合考慮社會群體的利益、政策方案的技術可行性和價值可接受性等因素，選擇合理恰當的政策建議作為備選方案，開啟政策之窗，使新的政策與制度得以制定與實施，甚至還有可能產生溢出效應，推動后續配套政策措施的制定。

多源流理論主要是分析模糊狀態下公共政策的制定，解決的是“決策的系統動態非平衡狀態”，因其強大的解釋力受到國內外學術界的認可，從某種程度上彌補了公共政策研究領域的不足。多源流理論的內涵和分析框架被不斷完善，其豐富的理論內涵與實踐意義影響深遠，廣泛應用于企業管理、民族政策、政治改革、教育政策等多個領域。正因為如此，本文運用多源流理論來分析在復雜、模糊的社會背景下歐盟繼續教育與培訓相關政策議程的設立，以期能夠更科學地解釋政策的產生過程。從政策產生的環境來看，歐盟是由多個成員國組成的兼具民主性與開放性的區域組織，所處的社會背景較為復雜，涉及多方利益，其政策制定是一個考慮多種因素、協調統籌多方意見的過程。隨著各國經濟發展方式的不斷優化、產業結構的不斷升級、人才需求規格的不斷轉變，歐盟對繼續教育與培訓政策必然要作出相應調整。從政策參與度與關注度的前提來看，繼續教育與培訓關系到歐盟公民能否接受平等、高質量的教育，而教育問題是人發展的核心問題。歐盟繼續教育與培訓政策的制定歷來備受重視，其參與者涉及歐盟三大權力機構、歐盟其他職能機構、成員國政府、學術界、行業、企業、非政府組織等。多源流理論對三大源流的劃分，能夠在政策議程的確立過程中對利益共同體的意見進行有效歸類，能夠從經濟社會和政策發展的角度解釋歐盟繼續教育與培訓政策發展的動因。

二、歐盟繼續教育與培訓政策的變遷軌跡

任何一項重大發展戰略的提出都有其特定的背景，其實施和推進也有一個由淺入深、由局部向全面逐漸深化和拓展的過程，歐盟繼續教育與培訓政策的發展也是如此。歐盟繼續教育與培訓政策的發展是一項復雜的系統工程，研究歐盟繼續教育與培訓政策的變遷軌跡不僅僅是描述歷史事實，更是在對這一歷史事實進行追溯和敘述的過程中發現意義的邏輯進路。本文將繼續教育與培訓政策的變遷與歐盟自身的發展歷程結合起來，以重要條約為參照點，輔之以具體的政策行動，將歐盟繼續教育與培訓政策的發展劃分為四個階段。

（一）注重職業培訓的初始合作期（20世紀50年代初至60年代末）

歐盟繼續教育與培訓政策的初始合作期是20世紀50年代初到60年代末。在此期間，歐洲共同體注重職業培訓，開始嘗試通過簽訂法律法規來指導繼續教育與培訓政策的制定，以此促進各成員國的經濟發展。

1951年4月，法國、比利時、聯邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭（以下簡稱“六國”）簽訂了《巴黎條約》，明確指出了各成員國在技術工人的生活、工作和就業等方面的相關合作任務，比如“任何成員國都應為來自其他成員國的煤鋼工人提供重新就業的便利”，相關機構應根據他國政府的請求，“給予一項無償援助，以用來為轉業工人的職業再教育提供資金”，力求解決因共同體引進新的技術工藝等造成剩余勞動力再就業難的問題。1957年3月，六國簽訂《羅馬條約》，宣布成立歐洲經濟共同體（以下簡稱“歐共體”），并對教育與培訓的發展目標、服務范圍、經費安排等作出了更加全面的規定，明確了各國應承擔的責任。1963年4月，歐共體發布了《關于實施共同職業培訓政策的基本原則的決議》，建議各成員國實施“共同的職業培訓政策”，并初步規定了總體目標、實施方式和權責分配細則等。這些事實表明歐共體已經把制定和實施共同的教育與培訓政策提上議事日程，以保障政策的科學性、穩定性和共同認可度，折射出歐共體經濟發展和繼續教育與培訓的緊密關系。

（二）開展深入交流的共同探索期（20世紀70年代初至80年代末）

開展深入交流的共同探索期主要指20世紀70年代初到80年代末。在這一時期，美蘇冷戰持續，歐洲一體化在艱難中曲折前進。隨著成員國數量不斷增加，歐共體成立了歐洲經濟貨幣聯盟，形成了歐洲貨幣體系，建立了關稅同盟，逐步擺脫了美元的控制與影響，為共同體在繼續教育與培訓領域取得成果打下了基礎。

1971年，歐共體六國總理就教育與培訓問題進行會晤，首次提出要以“行動計劃”的方式促使各國加強教育合作，并通過了在職業培訓領域制定行動計劃的大綱。1974年6月，歐共體成員國教育部長通過重要決議，確定了歐共體教育合作的原則，如教育合作必須有具體的目標和要求；不能僅僅把教育視為經濟生活的一個組成部分；必須尊重各國的傳統文化及教育體系的多樣性；不同體系或政策的相互融合并不意味著其終結等[11]。為了鼓勵各成員國開展合作，歐共體先后成立了超國家層面的教育委員會，負責制定與執行共同的教育與培訓政策，將教育與培訓作為一個政策領域納入其職能范圍。20世紀80年代以來，為推動各國的交流與溝通，歐共體先后成立了歐洲教育信息網和國家學術認證信息中心網絡。1986年2月，《單一歐洲法案》提出了“歐洲維度”的理念，表明教育與培訓不是經濟一體化的副產品，而是推動經濟一體化的重要前提。總體上看，這一時期的繼續教育與培訓政策呈現出單一、虛化的特征，與20世紀90年代以后呈現出的多樣化和具體化的特征形成鮮明對比。

（三）強調質量提升的共享發展期（20世紀90年代至21世紀初）

強調質量提升的共享發展期是指20世紀90年代至21世紀初。在這一階段，歐盟接納了更多的成員國，更加強調繼續教育與培訓的公平性與高質量發展，并通過多種方式來促進各國共享教育與培訓資源，推動繼續教育的發展。

步入20世紀90年代，歐共體發布的最重要的政策之一是1991年12月發布的《馬斯特里赫特條約》，把教育政策制定的目標與原則寫進聯盟的法律文件中，擴大了歐共體在教育中的作用。1997年10月，歐盟15個成員國簽署了《阿姆斯特丹條約》，鼓勵成員國為“基礎和高級職業培訓”等領域的合作提供便利。為應對全球金融危機的沖擊，歐盟委員會于2000年3月推出了《里斯本戰略》，力求促進歐盟經濟和社會改革、提高歐洲競爭力、創造更多就業機會和加強歐盟社會融合，鼓勵各國開展合作[12]，推動歐共體的教育與培訓政策進入了新的歷史時期。2002年11月，歐盟發布了《哥本哈根宣言》，該宣言指出，希望各國執行促進教育與培訓領域合作的計劃，提升技能、能力和資格框架的透明度；提高教育與培訓的質量和吸引力等[13]。為進一步促進繼續教育與培訓領域的合作，歐盟發布了《馬斯特里赫特公報》（2004）、《赫爾辛基公報》（2006）和《波爾多公報》（2008）等一系列公報，梳理和總結了歐盟在繼續教育與培訓領域所取得的階段性成果，展望了未來的發展方向。在這一時期，歐盟開始制定了更為具體和多樣化的階段性任務，通過制定和推行共同的繼續教育與培訓政策工具和方案來促進歐盟不同層級間的合作，但多以鼓勵、協調和補充為主。

（四）關注可持續發展的縱深推進期（2010年至今）

自2010年起，歐盟繼續教育與培訓政策的發展進入了關注可持續發展的縱深推進期。在經濟危機的沖擊下，面對技術短缺、人口老齡化、全球激烈競爭等挑戰，歐盟再次強調各成員國必須進行深度交流與學習才能解決共同的困難。

為應對上述多重挑戰，2010年6月，歐盟委員會批準了《歐洲2020戰略》，倡導通過知識和創新實現智能、包容性和可持續的經濟增長，對就業、教育與培訓基準設置了一定的標準[14]。同年12月，歐盟發布了《布魯日公報》，總結了“哥本哈根進程”的成就，為2011—2020年歐洲職業教育與培訓合作制定了長遠目標，規定了國家層面的具體行動[15]。2015年6月，歐盟發布《2015里加總結》，希望在“哥本哈根進程”的背景下提高職業教育與培訓的整體質量和地位，支持更廣泛的歐洲經濟增長和就業議程[16]。為了使歐盟更具競爭力、凝聚力和復蘇力，2018年12月，歐盟職業培訓咨詢委員會在《職業教育與培訓崗位2020未來展望》中提出了未來歐盟教育系統的愿景，再次強調了職業教育與培訓應具有包容性。2020年11月，歐盟發布了《奧斯納布呂克宣言》，建議各方進一步加強在歐洲職業教育與培訓領域的合作，支持數字化和綠色轉型，提高就業能力和競爭力，從而刺激經濟增長[17]，決定繼續推動歐洲教育區的建設和實施“國際維度”的繼續教育與培訓，為哥本哈根進程提供了新的動力，并將框定當前的政策周期。在這一階段，歐盟各層級的利益相關主體更加注重教育的可持續發展和終身學習的開展，逐漸認同繼續教育對維系社會穩定和經濟發展的價值，歐盟繼續教育與培訓進入了更加深入、全面的發展階段。

三、多源流理論下的歐盟繼續教育政策發展軌跡分析

由歐盟繼續教育政策的發展軌跡可以看出，歐盟始終圍繞促進各國交流與合作、提升繼續教育與培訓質量、構建歐洲教育區開展活動。為系統地考察影響歐盟繼續教育政策發展軌跡的多重因素，本研究構建了歐盟繼續教育與培訓政策演進的多源流理論模型（見圖1），以多源流理論作為分析框架，力求揭示歐盟推進繼續教育的原因和相關政策執行的前期基礎問題，以期為隨后政策之窗的開啟奠定基礎。

（一）問題源流：時代的發展與待解決問題的變化

問題源流是問題進入決策者視野的途徑或方式，主要包括重要指數的變化、焦點事件、對政策執行效果的反饋等。隨著一體化的推進，破解人員流動難題、降低結構性失業率、緩解人口老齡化問題成為歐盟需要著重解決的問題。

1.人員跨境流動呼吁更靈活的繼續教育與培訓政策。人員自由流動是衡量歐洲單一市場的重要維度，也是平衡歐洲勞動力市場供給與需求的重要方式之一。在成立初期，歐洲共同體就已經意識到人員的自由流動能夠帶動資本與服務的流動、加速建立單一市場的步伐。隨著成員國數量的增多和歐盟一體化進程的加快，各國紛紛尋求培養、留住和爭奪優秀人才的渠道。為了規范各國技術人員的跨國自由流動，歐共體于1965年4月在《歐共體條約》第三十九條中規定，歐共體應保障勞動者在歐共體范圍內自由流動的權利，廢除相關的歧視規定。隨著歐盟的東擴，大量中東歐工人被高工資和高福利吸引，他們更傾向到發達國家就業，這在某種程度上加劇了發達國家的失業情況。這些移民也面臨著語言、生活技能等諸多問題，而且往往對當地勞動力市場不太了解。社會學家Rosario Scandurra曾對歐盟青年勞動力市場一體化進行了研究，認為青年流動的跨地區差異還歸因于就業條件、技能供給和技術資源[18]。但由于各國繼續教育與培訓體系之間不具備兼容性，歐盟的人員流動面臨著一系列障礙，比如缺乏職位空缺信息、職業資格的不可轉移性、無法認證現有技能和接受技能再培訓、各國繼續教育與培訓機構的信息難以共享、語言和社會文化差異、公共當局缺乏合作意愿等，導致勞動者不必要的重復學習以及資金與人員的浪費。

2.經濟轉型對勞動力技能提出更高要求。亞當·斯密在分工與絕對利益理論中提出經濟相互依賴的觀點。歐盟的經濟一體化發展與經濟全球化緊密相連，全球經濟社會的重大變化必然影響到歐盟各國。2008年，全球金融危機爆發后，歐洲經濟持續低迷，在競爭力、發展潛力等方面面臨不少阻力，歐洲鋼鐵和造船等行業受到了第三國產能過剩相關的“傾銷”進口產品的沖擊。2009年，歐盟27國的經濟同比萎縮4.2%，各成員國的經濟結構都處于不斷調整之中，中小企業（雇員在250人以下的企業）面臨著前所未有的困難和挑戰。歐盟的中小企業占所有企業的99.7%，雇傭了歐盟93%的勞動力，占歐盟各國經濟總增加值的三分之二。2010年，在歐盟27國中，約三分之二的中小企業為員工提供了職業培訓[19]。盡管大多數中小企業轉向了技術密集型產業，但提供的繼續教育與培訓質量參差不齊。受經濟危機影響，歐盟各國失業率持續上升，而且區域差異較為明顯。2012年，歐盟的平均失業率達到了10.2%，僅9月份的失業總人數就接近2 580萬，而且失業大軍中的人口主要是青年[20]。大量青壯年人口失業會造成該地區社會勞動力資源的嚴重浪費，進而影響整個區域的經濟發展與社會穩定。歐盟各國的失業問題輕重不一，但都具有明顯的結構性特點，即“人才瓶頸”與“技能短板”同時存在。

3.勞動力短缺需要開發老年人力資源。自20世紀中期開始，歐盟的人均預期壽命不斷延長，但人口生育率卻持續下降。從1960年到l995年，歐盟男性的人均預期壽命延長了8歲，女性延長了7歲。根據歐盟統計局的數據，發達國家維持人口數量需保持2.1%的生育率。但到20世紀末，歐盟所有國家都低于這個水平，法國的生育率為1.92%，為歐盟最高，隨后依次為瑞典（1.8%）、愛爾蘭（1.81%），以及丹麥和英國（1.79%），西班牙和意大利生育率最低，均為1.34%，大多數國家人口老齡化的形勢嚴峻。歐盟統計局的數據表明，2020年，歐洲65歲以上人口的比例已達到20.6%，到2080年，這一比例將上升至28.7%[21]。而早在1999年，歐盟委員會就發布了《面向所有年齡的歐洲通報》，指出促進老年人就業是成功應對人口老齡化挑戰的關鍵。《里斯本戰略》（2000）也表明，老年工人在勞動力市場上的參與不足是歐盟的主要弱點之一，設定到2010年，55—64歲年齡段人口就業參與率達到50%的目標。人口結構的變化直接導致歐盟勞動力數量的縮減，歐盟勞動力的有效供給不足，使得歐盟的經濟發展越來越倚重包括老年人在內的現有勞動力群體。在大多數國家的勞動力市場，50歲以上老年人的就業率整體偏低且失業風險較高。老年工人的職業生涯發展也面臨著更為復雜的挑戰，如健康問題、技能過時和個人優先事項的改變等。

（二）政策源流：多主體的推動與治理方式的完善

政策源流是政策共同體對意見、主張、政策建議或政策方案進行討論、重視和采用，最終促進政策議程的標準化形成。就發展軌跡來看，多主體的推動與治理方式的完善是影響歐盟繼續教育與培訓政策變遷的政策源流。

1.多主體的推動。鑒于歐盟獨特的發展歷程以及各民族國家強烈的主權意識，除歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲議會三大權力機構之外，歐盟繼續教育與培訓領域的利益相關主體還包括歐盟教育與培訓職能機構、各成員國政府及相關職能機構、教育與培訓機構、國際合作組織、行業、企業、非政府組織等。多元主體的推動有助于政策扎根本土實踐、形成多元化組織形態，是歐盟教育與培訓政策得以順利推進的可靠保障[22]。雖然各主體所代表的利益群體不盡相同，但他們能夠通過談判和合作的方式交換信息和資源，并在協商中最終達成符合各方利益的繼續教育與培訓政策。

一是歐盟繼續教育與培訓職能機構的全力支持。此處的繼續教育與培訓職能機構主要指歐洲職業培訓發展中心和歐洲培訓基金會。歐洲職業培訓發展中心定期向歐盟委員會提供歐盟及其27個成員國、英國、歐洲自由貿易區和候選國家的7個國家（冰島、挪威、瑞士、北馬其頓、黑山、塞爾維亞和土耳其）的現有數據[23]。在每一輪教育與培訓政策改革之前，歐盟決策層都會委托歐洲職業培訓發展中心的內部專家和學者圍繞歐盟教育與培訓制度、政策和實踐等問題開展深入研究，鼓勵他們提出新的政策建議，這些新的政策建議與舊有的政策問題共同推動了新政策的形成和發展。歐洲職業培訓發展中心不僅為快速變化的職場趨勢提供了高質量的證據，如推出歐洲技能指數、技能預測和技能全景等信息平臺[24]，還為各簽約國的決策者、公司和培訓機構等提供歐洲勞動力市場當前和未來技能需求的信息，從而更好地匹配整個歐盟技術工人的技能供需。歐洲培訓基金會支持各成員國的教育發展和改革，對人力資本開發和歐盟相關繼續教育與培訓機構的改革做出了貢獻。除此之外，歐盟還成立了職業培訓咨詢委員會、教育視聽與文化執行署等機構，搭建了歐洲信息中心網絡、國家學術認證信息中心、歐洲培訓村、歐洲通行證等信息網絡平臺，促進了歐盟繼續教育與培訓政策的執行和各成員國之間的合作。

二是成員國的積極配合。根據《歐盟運行條約》第一百六十六條，歐盟認可成員國負責設定國家教育與培訓的內容和組織安排，而歐盟主要起補充作用。在歐盟有關繼續教育與培訓的指令、決定或者建議頒布之后，成員國政府此時的關鍵任務是協調國內各利益主體的關系。各國的繼續教育與培訓管理機構、職業院校、繼續教育與培訓機構和專家都會參與到協商過程中，他們參照歐盟繼續教育與培訓政策，制定適合本國的繼續教育與培訓計劃運行框架、具體的資助辦法以及職責分配規定等，還負責監測與反饋歐盟繼續教育與培訓政策在本國的實施效果，為歐盟調整繼續教育與培訓政策提供依據。

三是社會力量的廣泛參與。社會力量包括民間團體、行業協會、非政府組織等，它們在歐盟教育與培訓一體化發展中扮演著重要角色，代表超越單個國家范圍的廣泛的公眾利益，有助于解決市場失靈和政府失靈等問題，從而推動官方和民眾達成區域教育與培訓發展的共識，為歐盟繼續教育與培訓政策的發展帶來新的管理思路、經驗和資金。比如，歐盟一直與聯合國教科文組織保持緊密合作，建立了約300個聯合國教科文組織國際職業技術教育培訓中心，為推動歐盟繼續教育與培訓的跨國合作提供了渠道。

2.治理方式的完善。為了高效地協調繼續教育與培訓領域多層級行為主體之間的權能配置，歐盟采用了輔助性原則與相稱性原則來推動歐盟繼續教育的發展進程。為提高政策落實的效率，歐盟又采取了開放協調原則，緩解歐盟一體化與成員國多元化的矛盾。

一是輔助性與相稱性原則。輔助性原則能夠有效地限制共同體權力的過度膨脹，從而維護成員國獨立的地位。相稱性原則主要是指建議提出的行動與追求的目標應相稱，即擬議的行動應尊重成員國的做法和制度的多樣性。1991年的《馬斯特里赫特條約》正式將輔助性原則確定為歐洲共同體建設的基本原則之一[25]。1997年6月，《阿姆斯特丹條約》明確了輔助性原則和相稱性原則的適用條件，準確定義了應用標準，確保所有機構都能嚴格遵守，指出輔助性原則與歐盟基礎條約賦予歐洲共同體的權力并不沖突[26]，歐盟無權干涉成員國的國家政策，只能起到“輔助”的作用。在繼續教育與培訓領域，歐盟各成員國可依據輔助性原則，以自愿或半自愿的方式參照或關聯歐盟層面的政策，并進行靈活的變動。當各國在政策合作與執行產生分歧時，歐盟不得不設法做出一些差異性安排和彈性策略，使歐盟與簽約成員國可以在不需要所有成員國同意的情況下進行合作[27]。根據相稱性原則，歐盟力求在政策執行中充分考慮成員國不同的經濟社會狀況和勞動力市場條件，并從超國家層面為各成員國提供強有力的政治合作基礎，從而激發成員國在教育與培訓領域的潛力和活力。

二是開放協調原則。開放協調原則的形成最初源于歐盟對失業問題的解決。在教育與培訓領域，開放協調原則旨在推廣不同國家和地區的優秀做法和成功經驗，逐步實現歐盟在繼續教育與培訓領域所制定的階段性目標，以有效地緩解歐盟一體化與多元化之間的矛盾。開放協調原則的形成最初源于歐盟對失業問題的解決。在歐盟現有的制度框架下，教育與培訓政策仍然只是“軟政策”，并不足以與其經濟權限相比。從歐盟兼具超國家性質和政府間合作的特點來看，這種差異性發展也是必然的。開放協調原則旨在促進成員國就不同的繼續教育與培訓系統進行更深層次的交流、合作和理解，由歐盟的超國家機構推動成員國就教育政策、經驗和想法進行持續的比較，在此基礎上協調各國的繼續教育與培訓政策，給各國的教育體系注入“歐洲維度”的內容，即“制定行動綱領—提供指標參照—形成國家行動報告—實施評價監督”四個階段，形成政策制定、政策目標分解、監督和績效評價等政策過程的完整周期。從實質上看，歐盟繼續教育與培訓治理方式的完善不僅僅是為獲取數據和構建進一步的政策建議提供分析基礎，還可以作為打破僵局的工具，推動歐盟繼續教育與培訓政策措施在各國落實生效。

（三）政治源流：立法的推進與價值導向的形成

政治源流是指影響政策問題上升為政策議程的政治事件和活動，公眾情緒、政府更迭、執政理念、利益集團、國家相關戰略、公眾輿論等因素對議程設置有明顯的促進或抑制作用。影響歐盟繼續教育與培訓政策發展的政治源流包括立法的推進和價值導向的形成。

1.立法的推進。立法能夠在體現規制性要素特征的基礎上，對組織起到制約和規范作用[28]。歐盟是建立于法治基礎之上的超國家組織，其各項活動均是以民主和法治原則為基礎。歐盟先后簽署了《羅馬條約》《單一歐洲法案》《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》等基礎條約，明確了歐盟及其各成員國的責任，為負責啟動、制定和實施繼續教育與培訓安排的個人和機構提供咨詢意見，是歐盟一切行動的基礎。歐盟基礎條約所規定的目標一般是通過二級立法等法規形式來實現的，根據決策的目的和內容，二級立法主要包括條例、指令、決定、建議與意見等。在繼續教育與培訓領域，最常見的就是“建議”和“意見”這種軟法形態的使用。二者雖然只具有指導作用，對成員國也不具有法律約束力，但代表了歐盟的態度與立場，可對指向的對象產生無形的壓力，迫使對方采取措施達到歐盟的要求或與歐盟的要求趨于一致。三級立法的保障也對繼續教育與培訓政策的執行起了保障作用，三級立法主要指歐洲法院的判例。根據《歐洲聯盟條約》的有關規定，歐洲法院對歐盟機構行為的法律形式享有否決權（或稱宣告無效權），對界定歐盟法和歐盟機構的行為享有解釋權，對其管轄權范圍內的案件享有裁決權，對實施歐盟法具有強制權，并通過在具體案件中行使司法解釋權來發揮其立法功能。歐盟層級分明的法律法規為歐盟繼續教育與培訓一體化發展提供了合法性基礎，使繼續教育與培訓利益相關者的所有活動都處于法律監督范圍內，為確定各國的權利和義務、解決各種沖突與糾紛提供了法律依據。

2.堅持公平與效率相統一的價值導向。鑒于歐盟特殊的發展歷程和形成模式，公平與效率相統一的價值導向符合各成員國共同進步的現實需求，確保各國受益于歐盟為其繼續教育與培訓發展所提供的培訓和支持。一方面，以公平為重點。《羅馬條約》提及通過實施共同的政策，向技術人才提供繼續教育與培訓，這充分體現了歐共體對歐洲公民接受公平的繼續教育與培訓及公民個人發展的關注。此外，《單一歐洲法案》《尼斯條約》《馬斯特里赫特條約》《里斯本條約》等眾多基礎條約的簽署，也為保障歐盟公民能夠更容易、更公平地獲得技能提供了法律依據。另一方面，以效率為驅動。教育與培訓的效率是指通過合理落實與推進繼續教育與培訓政策措施，勞動者得到充分就業的同時，社會經濟也得到發展。2006年9月，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提交了《歐洲教育與培訓體系的效率和公平》的通報，旨在提高繼續教育與培訓領域的效率，指出歐盟及各成員國應重視繼續教育與培訓對抑制犯罪、促進融合等方面的價值，并最大限度地發揮繼續教育與培訓的經濟和社會潛力。若無效率，則無法形成高質量的繼續教育與培訓，公平性也失去其應有價值[29]。各成員國繼續教育與培訓體系邁向現代化的進程，也是由尋求更高的效率和成本效益所驅動的。

（四）三源流匯聚與政策之窗的開啟

多源流理論認為，三大源流既相對獨立，又存在著前因后果、相互作用的關系。在某個特定的關鍵時期，三大源流匯聚并在合適的時機耦合，這意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間進行了有機結合，加上政策企業家的外部推動，最終促使政府部門重視相關問題，有關促進繼續教育與培訓的相關問題及其備選方案就會被提上政策議程。

問題源流是政策議程設置的動力源流，對待解決問題的明晰是歐盟繼續教育與培訓政策議程設置的基礎和前提。從影響發展軌跡的多重因素來看，歐盟繼續教育與培訓具有明確的問題驅動性。歐盟最主要的困難在于各國技術人才的規格難以滿足單一勞動力市場的需求，這些問題更是制約了歐盟社會和經濟發展的深度。政策源流是共同體產生的備選方案和政策建議。當問題源流被識別并引發社會廣泛關注，三大權力機構、歐盟繼續教育與培訓職能機構、各成員國政府及非政府組織等政策參與主體從自身角度出發，為破解所面臨的共同問題提出各自的政策建議和主張。歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會不會過度迎合公眾情緒，而是趨向于主動引導，在超國家層面為繼續教育與培訓政策的出臺提供了支持。歐盟繼續教育與培訓職能機構及其各成員國專家學者的建言獻策為繼續教育與培訓政策的制定提供了技術支撐。非政府組織的積極參與也為繼續教育與培訓相關的內容上升為政策議程提供了更多助力。政治源流是影響政策議程設置的政治力量，三級立法的保障、公平與效率相統一的價值導向是繼續教育與培訓政策議程設置的重要推動力。在三大源流的互動、醞釀、交織中，政策之窗得以開啟，從而促成了歐盟推進繼續教育與培訓發展的新一輪改革與創新。

四、結語與思考

通過對歐盟繼續教育與培訓政策產生過程的分析，可以看出歐盟繼續教育與培訓政策的變遷經歷了初始合作期、共同探索期、共享發展期和縱深推進期，呈現出明確的問題驅動性和量變與質變交織的特性。問題源流促使歐盟繼續教育與培訓改革的相關議程進入決策者的視野，政策源流提供了解決歐盟繼續教育與培訓改革的備選方案，政治源流提供了歐盟繼續教育與培訓改革的政治制度保證，而政策之窗則開啟了歐盟繼續教育與培訓改革的政策議程。可見，歐盟繼續教育與培訓政策的演進不是只由社會精英和智者主導的社會進程，其各項具體政策議程從根本上看都是以歐洲公民的福祉和歐洲的整體利益和價值為根本導向，經由歷史的沉淀和時間的檢驗而得以成型并發揮作用[30]。政策之窗的開啟是政策決策的關鍵環節，它還有可能產生溢出效應，推動后續配套政策措施的制定。在當前全球市場競爭進一步加劇、各國面臨產業結構升級和經濟發展方式轉變的背景下，歐盟各利益相關主體對繼續教育與培訓政策需求必將更加迫切，政策出臺也會更為快捷。

我們也應認識到，三大源流并非完全獨立，政策源流與政治源流聯系緊密，政策企業家與政治家具有一定的重合性，如歐盟委員會的工作人員既是政策企業家，又以政治家的身份推動了相關的政策文件出臺。他們既能代表一定群體的利益，又因為所處的政治地位可以軟化相關的政策方案，從而影響政策走向。與此同時，歐盟不同歷史時期的繼續教育與培訓政策在內容和時間上具有連貫性、延續性和可追溯性，且始終與歐盟所面臨的一系列問題密切相連，為繼續教育與培訓政策議程與其他政策學習提供政治保證，這樣更有利于實踐的推進，也有別于多源流理論中關于源流順序模糊性的假定。

政策執行是動態的過程，執行問題永遠無法全部解決，而是一個多層次、不斷反復的過程[31]。未來，歐盟的決策者應該重視回應問題源流，不斷關注動態發展的問題變量，暢通公眾利益的表達渠道，積極傾聽處境不利群體的需求，進一步擴大政策源流的反映渠道，讓更多的社會群體參與到政策商討過程中，最大限度地提升政策企業家的影響力。決策者也應更好地發揮政治源流的篩選功能，綜合考慮所代表的群體利益、政策方案的技術可行性和價值可接受性等因素，選擇合理恰當的政策建議作為備選方案，使新的繼續教育與培訓政策得以制定與實施。

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