區(qū)域和空間發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)回顧與展望

【摘要】區(qū)域發(fā)展和國(guó)土空間發(fā)展在經(jīng)濟(jì)工作中經(jīng)常被統(tǒng)籌研究和規(guī)劃。從戰(zhàn)略部署看，我國(guó)已形成由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所構(gòu)成的“3+1”戰(zhàn)略架構(gòu)，而其面臨的首要挑戰(zhàn)就是多重戰(zhàn)略如何融合發(fā)展、發(fā)揮疊加優(yōu)勢(shì)。應(yīng)在下一步戰(zhàn)略落實(shí)中明確目標(biāo)，明確原則，加強(qiáng)戰(zhàn)略創(chuàng)新。在總體架構(gòu)上，要分別為三大區(qū)域戰(zhàn)略注入新的內(nèi)涵和動(dòng)能，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)是加強(qiáng)戰(zhàn)略腹地建設(shè)，區(qū)域重大戰(zhàn)略的重點(diǎn)是研究新的“落子”，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重點(diǎn)是推動(dòng)精細(xì)化治理。在此基礎(chǔ)上完善拓展空間發(fā)展的思路，構(gòu)建一個(gè)為中國(guó)式現(xiàn)代化服務(wù)的國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略。下一步，要不斷完善空間發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)空間發(fā)展理論研究，形成系統(tǒng)的學(xué)術(shù)和政策成果。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域戰(zhàn)略" 空間格局" 多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略" 疊加優(yōu)勢(shì)" 戰(zhàn)略格局

【中圖分類號(hào)】F127" " " " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.003

區(qū)域發(fā)展和國(guó)土空間發(fā)展，是一個(gè)硬幣的兩面，在經(jīng)濟(jì)工作中經(jīng)常被統(tǒng)籌研究和規(guī)劃。在涉及經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域發(fā)展的謀劃中更多納入對(duì)空間結(jié)構(gòu)、空間格局和空間發(fā)展的考量，已經(jīng)成為發(fā)展理念和手段更新的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視區(qū)域和國(guó)土空間領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，提出了一系列重大戰(zhàn)略，初步構(gòu)建起系統(tǒng)的戰(zhàn)略架構(gòu)和戰(zhàn)略布局。在對(duì)相關(guān)重大戰(zhàn)略的脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)回顧和梳理的基礎(chǔ)上，如何按照促進(jìn)戰(zhàn)略融合的思路，研究提出面向中國(guó)式現(xiàn)代化的區(qū)域和空間發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，是一個(gè)十分重要的課題。

新時(shí)代區(qū)域發(fā)展挑戰(zhàn)與原因

20世紀(jì)末到21世紀(jì)前十年是我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略提出和實(shí)施的階段。在這一階段，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，一些矛盾和問(wèn)題也開(kāi)始凸顯。黨的十八大后，按照相關(guān)部署和要求，筆者曾經(jīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了一些總結(jié)，并對(duì)問(wèn)題的原因進(jìn)行了分析。

區(qū)域發(fā)展存在的問(wèn)題。2012年前后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在“三期疊加”的階段，過(guò)去長(zhǎng)期積累的一些矛盾和問(wèn)題出現(xiàn)，其中不少都與區(qū)域發(fā)展密切關(guān)聯(lián)。

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面追求GDP，導(dǎo)致區(qū)域之間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)筆者觀察到，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施十余年后，尤其是金融危機(jī)后區(qū)域之間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始加劇，區(qū)域?qū)I(yè)化程度不僅沒(méi)有明顯提高，反而在個(gè)別年份還出現(xiàn)了下降。反映區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)自2003年后開(kāi)始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年的0.829。[1]2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國(guó)際平均水平。[2]不僅如此，在這些產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，當(dāng)時(shí)仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過(guò)剩呈加劇之勢(shì)，制約了資源空間配置效率的提高。

二是區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距有所縮小，但絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大。反映區(qū)域差距的對(duì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差，在2005年之后隨著東部地區(qū)工業(yè)化接近完成和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略發(fā)揮作用而逐步顯現(xiàn)，區(qū)域差距開(kāi)始逐步縮小，由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。但從絕對(duì)水平看，區(qū)域差距卻一直在擴(kuò)大，1978年省際人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經(jīng)擴(kuò)大到75484元。即便扣除價(jià)格的影響，這一差距也已經(jīng)達(dá)到26565元。2010年，東部地區(qū)的公路密度達(dá)到1.04公里／平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部和西部地區(qū)的0.82公里／平方公里和0.24公里／平方公里。[3]

三是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚程度已經(jīng)超越了當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力。區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)的集聚程度與資源環(huán)境的承載能力不匹配的現(xiàn)象，突出反映在水資源過(guò)度開(kāi)采和空氣嚴(yán)重污染等方面。當(dāng)時(shí)海河流域的水資源利用率已經(jīng)超過(guò)100%，50個(gè)最大的城市均因過(guò)度開(kāi)采地下水而出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。最大的500個(gè)城市中，只有不到1%達(dá)到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)時(shí)世界上污染最嚴(yán)重的十個(gè)城市之中，有7個(gè)在中國(guó)。[4]

四是四大板塊的劃分仍然過(guò)大，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策亟待完善和突破。當(dāng)時(shí)區(qū)域領(lǐng)域?qū)嵭械闹饕且晕鞑块_(kāi)發(fā)、中部崛起、東北振興、東部率先為主要內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，政策單元過(guò)大，而由于板塊內(nèi)部不同地區(qū)之間在自然稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布等諸多方面存在差異，區(qū)域政策的精準(zhǔn)度不高。同時(shí)，在21世紀(jì)的頭十年，國(guó)家出臺(tái)了大量區(qū)域領(lǐng)域文件政策，當(dāng)時(shí)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2012年，國(guó)家層面已出臺(tái)的各類區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策性文件和綜合改革方案等超過(guò)100個(gè)，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的區(qū)域政策“碎片化”現(xiàn)象。[5]同時(shí)，跨行政區(qū)域的城市群和產(chǎn)業(yè)集群受行政區(qū)劃影響較大，制約了各區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的分工合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。

產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析。根據(jù)當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，為給相關(guān)決策提供建議，筆者曾認(rèn)真分析了問(wèn)題背后的原因，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，區(qū)域領(lǐng)域法治化水平不高。當(dāng)時(shí)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的管理仍然主要依靠行政權(quán)層次的管理，主要表現(xiàn)為各種經(jīng)濟(jì)政策和紅頭文件。不可否認(rèn)經(jīng)濟(jì)政策的廣泛運(yùn)用對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的早期發(fā)展起到過(guò)巨大的作用，但是由于其不具有法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性、普遍性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，導(dǎo)致其調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期效果并不理想。此外，部門或者地方政府利用手中的行政權(quán)保護(hù)部門或者地方利益的操作空間較大，甚至有可能將部門或地方利益凌駕于國(guó)家利益之上，存在部門或地方立法沖突現(xiàn)象，難以形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，難以合理配置資源，各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)未能得到很好發(fā)揮。

第二，區(qū)域發(fā)展與區(qū)域利益簡(jiǎn)單結(jié)合造成發(fā)展不可持續(xù)和區(qū)域功能錯(cuò)位。在發(fā)展初期，區(qū)域發(fā)展與區(qū)域利益結(jié)合是有利的，但進(jìn)入更高階段后，往往不能采取簡(jiǎn)單結(jié)合的方式。一方面，簡(jiǎn)單結(jié)合造成“官出數(shù)字、數(shù)字出官”，使地方政府超權(quán)限涉足經(jīng)濟(jì)、超自然承受力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，越俎代庖、掠奪式發(fā)展，造成生態(tài)的嚴(yán)重破壞，得不償失。另一方面，區(qū)域功能同質(zhì)化，盲目“一刀切”搞國(guó)際化大都市、外向型經(jīng)濟(jì)、重化工業(yè)，導(dǎo)致城市群發(fā)展的特色不清晰、功能失調(diào)。當(dāng)時(shí)京津冀地區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題就是一個(gè)典型的例子。

第三，主體功能區(qū)戰(zhàn)略作用未得到充分發(fā)揮。國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要發(fā)展和理論創(chuàng)新。一些地方認(rèn)為實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略會(huì)帶來(lái)區(qū)域發(fā)展差距的擴(kuò)大，沒(méi)有將限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量差距擴(kuò)大視為正常的結(jié)構(gòu)調(diào)整。加之當(dāng)時(shí)受財(cái)稅體制的制約，沒(méi)有發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的積極作用，使得部分區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略可持續(xù)性大打折扣。

第四，缺乏完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。行政區(qū)劃的局限，以及價(jià)格等要素改革的滯后，阻礙了生產(chǎn)要素在區(qū)域之間自由流動(dòng)，制約了產(chǎn)業(yè)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的正常轉(zhuǎn)移和升級(jí)，影響了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用沒(méi)有充分發(fā)揮。例如，當(dāng)時(shí)一些省份已形成了一些二、三產(chǎn)業(yè)高度集中的地區(qū)，土地、能源、淡水等供給已出現(xiàn)短缺，交通運(yùn)輸也十分緊張，資源環(huán)境的承載能力大大下降。[6]但是，地方政府仍然通過(guò)各種稅收優(yōu)惠等政策，拖延產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)換代。

黨的十八大后區(qū)域戰(zhàn)略體系的形成

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展戰(zhàn)略在治國(guó)理政中的作用，通過(guò)運(yùn)用一系列新的發(fā)展理念、戰(zhàn)略思維和科學(xué)方法，謀劃提出各個(gè)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)。其中在區(qū)域?qū)用妫瑯?gòu)建形成了由若干區(qū)域戰(zhàn)略組成的框架體系。

區(qū)域戰(zhàn)略體系的基本框架。從戰(zhàn)略部署看，區(qū)域領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)主要包括三大戰(zhàn)略，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，同時(shí)，城鄉(xiāng)領(lǐng)域的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[7]也往往納入空間布局領(lǐng)域進(jìn)行部署，這就形成了“3＋1”的戰(zhàn)略架構(gòu)。這些戰(zhàn)略的演進(jìn)非常清晰地勾勒了黨的十八大以來(lái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思路不斷完善的過(guò)程。

一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的形成。黨的十八大提出繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，黨的十九大將這一戰(zhàn)略升級(jí)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入新發(fā)展階段后，戰(zhàn)略內(nèi)涵發(fā)生新的變化，由過(guò)去的“西部開(kāi)發(fā)、中部崛起、東北振興、東部率先”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴苿?dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化”，也就是對(duì)每一個(gè)區(qū)域板塊都提出了新的要求。同時(shí)還提出了“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)”，[8]總體上是一個(gè)“4＋3”的工作格局。2019年十九屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，要在發(fā)展中營(yíng)造平衡。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。”[9]通過(guò)運(yùn)用這樣的辯證法，國(guó)家推動(dòng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上形成新的局面。

二是區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，就是在全國(guó)一盤棋中“落子”，形成若干帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。這是黨的十八大后改變過(guò)去“碎片化”的區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)更加集中資源、發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域輻射帶動(dòng)作用的戰(zhàn)略決策。目前，區(qū)域重大戰(zhàn)略主要是“3（京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)）＋2（長(zhǎng)江、黃河）”的基本架構(gòu)。習(xí)近平總書記親自謀劃、部署并推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略，這些地區(qū)將更好發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源作用，成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“龍頭”區(qū)域。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略出臺(tái)過(guò)程中，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，提出了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的方針和“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的要求，及時(shí)統(tǒng)一了思想，糾正了一些錯(cuò)誤的傾向。之后在黃河流域保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題上，黨中央同樣作了部署，有力保障了母親河的生態(tài)安全。

三是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實(shí)施。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是建立在2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》基礎(chǔ)之上的，主要在兩個(gè)層面發(fā)揮作用。宏觀層面是明確全國(guó)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，微觀層面是通過(guò)“三區(qū)三線”等推進(jìn)國(guó)土空間的精細(xì)化治理。黨的十八大后，黨中央要求完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全主體功能區(qū)制度體系”的任務(wù)，意味著主體功能區(qū)將成為體系化的制度安排，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

四是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。在2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記闡述了以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的戰(zhàn)略思路，其中的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。會(huì)議要求，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。在“十三五”“十四五”規(guī)劃中，黨中央均對(duì)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、進(jìn)程和路徑作了具體安排，包括“1億人落戶”等要求。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，黨中央繼續(xù)把新型城鎮(zhèn)化工作作為重要抓手，出臺(tái)了五年行動(dòng)計(jì)劃，使這一戰(zhàn)略在穩(wěn)增長(zhǎng)中發(fā)揮更大的作用。

從空間角度認(rèn)識(shí)不同戰(zhàn)略間的關(guān)系。三大區(qū)域戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略聚焦的層面不同、重點(diǎn)不同，共同構(gòu)成區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。而區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展的一個(gè)重要結(jié)合點(diǎn)，就是要為我國(guó)空間發(fā)展提供基礎(chǔ)性的指引，這是這一領(lǐng)域戰(zhàn)略融合的主要抓手所在。

從戰(zhàn)略定位看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)總目標(biāo)和整體格局的要求，主體功能區(qū)戰(zhàn)略明確空間的格局和治理的基本單元，區(qū)域重大戰(zhàn)略是對(duì)主體功能區(qū)明確的若干重大板塊進(jìn)行部署，三者互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。也就是說(shuō)，在空間尺度上，主體功能區(qū)戰(zhàn)略介于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略之間，主要起到承上啟下、為區(qū)域戰(zhàn)略落地和區(qū)域目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基本手段和平臺(tái)的作用。

從區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系看，主體功能區(qū)明確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局是三大空間格局之一，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在空間方面的基本指引，為完善人口流動(dòng)和布局提供基礎(chǔ)。關(guān)于城市群、都市圈和中心城市的等級(jí)、結(jié)構(gòu)、定位等，在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)有前瞻性部署，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略關(guān)于城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等的布局要與主體功能區(qū)的要求相適應(yīng)。區(qū)域重大戰(zhàn)略包括三大龍頭城市群和若干區(qū)域樞紐性城市群，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要著眼點(diǎn)。

從區(qū)域戰(zhàn)略與其他戰(zhàn)略的關(guān)系看，區(qū)域戰(zhàn)略是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小發(fā)展差距的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化的重要路徑。通過(guò)優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，將促進(jìn)全國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)各地更加重視和加快推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升。通過(guò)區(qū)域政策、績(jī)效評(píng)價(jià)杠桿的運(yùn)用，將促進(jìn)地方政府優(yōu)化經(jīng)濟(jì)工作邏輯，更加重視和平衡好發(fā)展質(zhì)量、效率和公平的關(guān)系。通過(guò)明確生態(tài)安全格局，將有效促進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境均衡發(fā)展，探索人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的有效路徑。

完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路

黨的二十大和黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出重大部署，下一步在落實(shí)過(guò)程中，要深化細(xì)化思路，增強(qiáng)政策舉措的針對(duì)性和有效性。

明確目標(biāo)。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要明確目標(biāo)是什么，我們要實(shí)現(xiàn)的愿景是什么。過(guò)去對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)內(nèi)涵等有許多解讀，但落實(shí)到地方工作上，往往就變成追求經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度的平衡。曾經(jīng)比較普遍的現(xiàn)象是：工作重心放在GDP上，眼睛盯的是其他地區(qū)的GDP，心里想的是怎么縮小GDP的差距，由此帶來(lái)的結(jié)果是：忽視自然本底和客觀條件，各地爭(zhēng)相制定高而全的目標(biāo)，一些地方搞竭澤而漁式的發(fā)展，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性。

黨的十八大以來(lái)，在貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的過(guò)程中，各地區(qū)對(duì)發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有了轉(zhuǎn)變，能夠以更加科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)發(fā)展、以更加均衡的思路推動(dòng)發(fā)展。中國(guó)式現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)對(duì)各地區(qū)如何謀發(fā)展提出了全新的要求，建議可在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)一套衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的目標(biāo)和指標(biāo)體系，用以指導(dǎo)各地正確認(rèn)識(shí)區(qū)域發(fā)展差距、科學(xué)推動(dòng)區(qū)域功能定位落實(shí)，并用之考察區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程度和水平。

一是各地區(qū)人民的生活水平大體相當(dāng)。這是區(qū)域發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。主要衡量指標(biāo)應(yīng)包括人均公共財(cái)政支出、城鄉(xiāng)居民人均收入、人均教育醫(yī)療資源、社保水平（可包含若干具體指標(biāo)）等。要達(dá)到的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平均等化，為共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是人口分布與經(jīng)濟(jì)布局大體均衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)落實(shí)到空間上的第一層本底。主要衡量指標(biāo)應(yīng)包括人均GDP、戶籍人口城鎮(zhèn)化率、人口集聚度、交通集聚度及其之比等。要達(dá)到的目標(biāo)是使集聚經(jīng)濟(jì)的地區(qū)集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，形成更加均衡的空間發(fā)展格局。

三是人口和經(jīng)濟(jì)的分布與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。這是區(qū)域協(xié)調(diào)落實(shí)到空間上的第二層本底。主要衡量指標(biāo)應(yīng)包括人均可利用土地資源和水資源、空氣和水土環(huán)境質(zhì)量、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、人口密度、地均產(chǎn)出等。要達(dá)到的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)人與自然和諧共生。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的部分目標(biāo)和指標(biāo)是為了正確引導(dǎo)各地區(qū)明確發(fā)展方向，使地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)更加貼合本地區(qū)實(shí)際。得出單項(xiàng)指標(biāo)結(jié)果后，不一定要集成，可以分項(xiàng)研究，根據(jù)不同地區(qū)在不同方面存在的差距，有針對(duì)性地加以改進(jìn)。從國(guó)家層面，可以做一張大表，對(duì)不同地區(qū)的情況進(jìn)行分類分析，做到心中有數(shù)，有的放矢地出臺(tái)相關(guān)政策。

明確原則。根據(jù)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，對(duì)各個(gè)區(qū)域提出有針對(duì)性的發(fā)展原則，引導(dǎo)各地區(qū)在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中找準(zhǔn)定位，因地制宜謀劃和推動(dòng)發(fā)展。

一是落實(shí)定位。在國(guó)家和省級(jí)兩級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)（部分地區(qū)細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）已經(jīng)明確了主體功能定位。同時(shí)，中央和省級(jí)層面對(duì)很多地區(qū)都有定位性的要求。落實(shí)區(qū)域發(fā)展定位，并不僅限于套塊牌子、有個(gè)名頭，而是要按照功能定位，進(jìn)一步明確發(fā)展目標(biāo)和原則，聚焦主要目標(biāo)，把能干什么、不能干什么特別是后者明確下來(lái)，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)的干部群眾進(jìn)行宣傳教育，共同推進(jìn)功能定位的落實(shí)。

二是科學(xué)布局。在全國(guó)范圍和各區(qū)域所轄范圍內(nèi)，都要推進(jìn)生產(chǎn)力科學(xué)布局，構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的空間開(kāi)發(fā)格局。從國(guó)家層面看，要推進(jìn)沿海三大城市群優(yōu)化開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)中西部具備條件的地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)。在城市群內(nèi)，要因地制宜，根據(jù)中心城市發(fā)育程度，提出集中或疏散功能的方向。對(duì)出現(xiàn)“大城市病”、人口已經(jīng)比較擁擠的超大特大城市，要適當(dāng)向城市群內(nèi)其他城鎮(zhèn)疏解功能，并視條件培育新的區(qū)域副中心城市。對(duì)中心城市規(guī)模不大且尚有空間的，可以適當(dāng)做大中心城市規(guī)模、進(jìn)一步完善功能，提高輻射帶動(dòng)能力。

三是集約開(kāi)發(fā)。這是一個(gè)普適原則，各地區(qū)不管現(xiàn)在開(kāi)發(fā)了多少，還有多少空余土地，都要節(jié)約集約用地，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，使開(kāi)發(fā)活動(dòng)集中在適宜開(kāi)發(fā)區(qū)塊，給農(nóng)業(yè)和生態(tài)留出更多的空間。對(duì)以工業(yè)開(kāi)發(fā)為主的開(kāi)發(fā)區(qū)，要提出嚴(yán)格的密度和容積率要求，要求其率先提高空間利用效率。優(yōu)化開(kāi)發(fā)的城市群地區(qū)，以存量調(diào)整為主，更要積極探索提升產(chǎn)出效率、有效利用空間的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)作好示范。

四是生態(tài)文明。在發(fā)展中貫徹生態(tài)文明的理念和原則，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、人口變動(dòng)趨勢(shì)等，確定城市規(guī)模上限和擴(kuò)張邊界，提高水、土地、能源資源的使用效率，保育并擴(kuò)大生態(tài)空間，提高城市綠地和濕地、森林、湖泊比重。在守住生態(tài)保護(hù)紅線的同時(shí)，要跟蹤世界自然保護(hù)的最新研究成果，更新生態(tài)保護(hù)修復(fù)理念，在不同生態(tài)類型地區(qū)探索高水平保護(hù)的有效路徑。

五是科學(xué)治理。提升區(qū)域治理水平，需要更加注重針對(duì)性和有效性，更加注重空間調(diào)控。要把空間調(diào)控作為政府治理的重要內(nèi)容研究制定相關(guān)辦法，今后制定有關(guān)政策、布局重大項(xiàng)目都要與空間布局的要求相一致。要建立健全覆蓋全國(guó)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時(shí)、反應(yīng)迅速、功能完善的國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，對(duì)空間開(kāi)發(fā)情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估。

加強(qiáng)戰(zhàn)略創(chuàng)新。面向“十五五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域發(fā)展，在戰(zhàn)略層面需要為三大區(qū)域戰(zhàn)略注入新的內(nèi)涵和動(dòng)能，促進(jìn)戰(zhàn)略間協(xié)同互動(dòng)，形成推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)是加強(qiáng)戰(zhàn)略腹地建設(shè)。戰(zhàn)略腹地建設(shè)是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要一環(huán)，也是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的重要內(nèi)容，是一個(gè)主動(dòng)的戰(zhàn)略選擇。通過(guò)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)融合，可以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展的支持。建議在未來(lái)國(guó)家空間格局中做實(shí)“西部縱軸”，并將其作為國(guó)家戰(zhàn)略腹地的一條“主干線”。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展的基本格局是主體功能區(qū)規(guī)劃明確的“兩橫三縱”戰(zhàn)略格局。多年來(lái)，其他軸帶在交通和經(jīng)濟(jì)上都有緊密往來(lái)，而西部這條縱軸雖有西部陸海新通道等交通連接，但尚未形成真正經(jīng)濟(jì)意義上的縱向發(fā)展帶。在“十五五”規(guī)劃中，若能明確將西部縱軸建設(shè)上升到戰(zhàn)略高度，則其有望成為一個(gè)標(biāo)志性的重大舉措。這條軸帶不是簡(jiǎn)單的交通線建設(shè)，而是經(jīng)濟(jì)意義上的發(fā)展軸。做強(qiáng)這條發(fā)展軸帶，能串起呼包鄂榆、寧夏沿黃、關(guān)中、成渝、黔中、滇中、北部灣等多個(gè)城市群，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)發(fā)展水平的整體躍升。

區(qū)域重大戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)是研究新的“落子”。在區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)上，可以有意識(shí)地在中西部地區(qū)選擇若干有條件的城市群地區(qū)，作為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的“第二梯隊(duì)”和新一輪城鎮(zhèn)化的主要承接地。如，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界有一個(gè)討論，即除京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)三大龍頭外，國(guó)家發(fā)展的“第四極”應(yīng)該在哪。[10]2020年10月十九屆中央政治局審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》后，筆者曾在有關(guān)媒體提出，成渝地區(qū)初步具備了成為“第四極”的條件，并提出了“4＋2＋N”的區(qū)域發(fā)展格局構(gòu)想。[11]建議在“十五五”規(guī)劃中，可研究將成渝地區(qū)納入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略，即將“3＋2”變?yōu)椤?＋2”。“第四極”不僅對(duì)于成渝地區(qū)本身有意義，更為重要的是，能帶來(lái)積極的示范效應(yīng)，激勵(lì)中西部其他城市群地區(qū)加快發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中作出更大貢獻(xiàn)。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略下一步的重點(diǎn)是推動(dòng)精細(xì)化治理。主體功能區(qū)本身是細(xì)化區(qū)域治理單元的基礎(chǔ)平臺(tái)，但近年來(lái)疊加一些新的工作后，也產(chǎn)生了一些新問(wèn)題。如“三區(qū)三線”是對(duì)主體功能區(qū)格局的細(xì)化，但部分地區(qū)操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時(shí)卻往往把執(zhí)行層面的微觀問(wèn)題與宏觀布局混為一談；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，本意是配套調(diào)控生態(tài)地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)內(nèi)容和邊界，但客觀上存在地方適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限的情況；等等。現(xiàn)在圍繞主體功能區(qū)的一些不同認(rèn)識(shí)，本質(zhì)上還是如何處理好發(fā)展與保護(hù)、主體功能與其他功能的關(guān)系問(wèn)題。這些辯證關(guān)系在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。有些爭(zhēng)議和問(wèn)題之所以長(zhǎng)期存在，恰恰說(shuō)明其復(fù)雜性和艱巨性。我們既要保持定力，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，也要與時(shí)俱進(jìn)完善工作思路，努力實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡。

建議在堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”的前提下，圍繞“精細(xì)化”做文章。總體上保持三大戰(zhàn)略格局和三類分區(qū)總體不變，同時(shí)細(xì)化空間單元、管制原則、區(qū)域政策、評(píng)價(jià)體系，以更加精細(xì)化的治理，提升各項(xiàng)政策的針對(duì)性和有效性，實(shí)現(xiàn)與其他國(guó)家重大戰(zhàn)略的深度融合。區(qū)域政策最重要的是接地氣，要加強(qiáng)政策有效引導(dǎo)，牢固樹立新發(fā)展理念，立足地區(qū)實(shí)際開(kāi)拓創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)實(shí)事求是謀發(fā)展的能力。

構(gòu)建國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想

從目前區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施看，三大戰(zhàn)略總體上是一個(gè)平行關(guān)系。建議可作出兩個(gè)調(diào)整，一是區(qū)分一級(jí)戰(zhàn)略和二級(jí)戰(zhàn)略，即明確將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為區(qū)域領(lǐng)域的總戰(zhàn)略，其他戰(zhàn)略作為二級(jí)戰(zhàn)略；二是在現(xiàn)有主體功能區(qū)戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充拓展空間發(fā)展的思路和舉措，構(gòu)建一個(gè)為中國(guó)式現(xiàn)代化服務(wù)的國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略，將其作為指導(dǎo)空間發(fā)展的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略。

基本框架。謀劃空間發(fā)展戰(zhàn)略，要全方位、全鏈條設(shè)計(jì)和構(gòu)建各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)組成部分，確立戰(zhàn)略的總體架構(gòu)、主要內(nèi)容、支撐體系等，明確推進(jìn)戰(zhàn)略的責(zé)任主體和實(shí)施機(jī)制。要聚焦空間發(fā)展領(lǐng)域的焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，深刻分析矛盾和制約因素，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，逐步建立起空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的法律和制度體系，這是國(guó)家治理體系建設(shè)中的重要一環(huán)。其基本框架可包括如下四個(gè)方面。

以優(yōu)化空間發(fā)展格局為核心。宏觀上，落實(shí)“一張藍(lán)圖干到底”，繼續(xù)深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局的落實(shí)，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局。支持城鎮(zhèn)化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持將生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。

以完善空間發(fā)展結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在微觀上，要深入推進(jìn)“多規(guī)合一”，在以“三區(qū)三線”為主的空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化邊界。要建立一套系統(tǒng)的空間分類體系和技術(shù)規(guī)程，提升市縣空間規(guī)劃對(duì)多學(xué)科技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的兼容性，將國(guó)土空間用途管制的原則和規(guī)定主要落實(shí)到對(duì)空間結(jié)構(gòu)的管控上。

以構(gòu)建空間治理體系為重點(diǎn)。明確空間治理單元，以空間尺度適當(dāng)?shù)膶?shí)施單元為基礎(chǔ)平臺(tái)，使區(qū)域政策和城鄉(xiāng)治理措施的實(shí)施更有針對(duì)性、更加精準(zhǔn)。不斷完善差異化的空間治理體系，將城鄉(xiāng)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與激勵(lì)引導(dǎo)、績(jī)效評(píng)價(jià)、審計(jì)問(wèn)責(zé)等制度有機(jī)結(jié)合。

以建立空間發(fā)展支撐體系為保障。不斷完善法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)等，使國(guó)土空間治理體系更加成熟、更加定型。在建立統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，形成實(shí)時(shí)響應(yīng)的空間監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并不斷推進(jìn)空間發(fā)展理論體系和人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化空間發(fā)展領(lǐng)域國(guó)際交流與合作，搭建完善的空間發(fā)展支撐體系。

優(yōu)化空間發(fā)展格局。在總體架構(gòu)上，“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，“兩屏三帶”及以大江大河重要水系為骨架的國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，是具有基礎(chǔ)性意義的三大格局。下一步，要與區(qū)域戰(zhàn)略更加緊密地融合，通過(guò)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上創(chuàng)新思路舉措，把空間格局真正落到實(shí)處。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，重點(diǎn)是適應(yīng)人口變化趨勢(shì)。要進(jìn)一步明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)這兩類城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展方向。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域主要是按照前述完善區(qū)域重大戰(zhàn)略的建議，未來(lái)考慮納入具有較大集聚輻射能力的城市群；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要是作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐點(diǎn)，并和新質(zhì)生產(chǎn)力布局緊密結(jié)合，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。需要重點(diǎn)指出的是，在當(dāng)前人口發(fā)展趨勢(shì)下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)思維，不能簡(jiǎn)單在原有城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)上加大建設(shè)力度，而應(yīng)根據(jù)人口出生率情況和人口流動(dòng)趨勢(shì)，科學(xué)確定城鎮(zhèn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局等。這就需要突出幾個(gè)新的工作重點(diǎn)：一是突出城市群和中心城市的作用，二是突出產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的引導(dǎo)，三是突出文化、教育、養(yǎng)老等綜合因素的影響等。在深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，也要充分考慮人口變化的影響，前瞻性做好相關(guān)規(guī)劃和資源配置。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，要按照大食物觀要求強(qiáng)化綜合布局。在“十四五”規(guī)劃中，沒(méi)有采用前兩個(gè)五年規(guī)劃的“七區(qū)二十三帶”格局圖，而是用了自然單元的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)布局圖。需要提醒的是，越是在注重糧食安全的背景下，工作思路越要打開(kāi)，從而可以更多從區(qū)域?qū)用嬷郏源蟮墓δ芏ㄎ灰I(lǐng)具體的生產(chǎn)布局。大食物觀強(qiáng)調(diào)的是更加綜合的視野，謀劃農(nóng)業(yè)發(fā)展格局也要考慮與城鎮(zhèn)化格局的充分銜接，統(tǒng)籌考慮不同農(nóng)產(chǎn)品的供銷儲(chǔ)運(yùn)鏈條與人口經(jīng)濟(jì)布局的兼容性，及其與食物消費(fèi)觀變化的適應(yīng)性。完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)帶的總體布局，將其落實(shí)到具體品種農(nóng)產(chǎn)品的分布上，以體現(xiàn)分層落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食綜合生產(chǎn)能力的導(dǎo)向。

優(yōu)化生態(tài)發(fā)展格局，重點(diǎn)是強(qiáng)化源頭保護(hù)和修復(fù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)上投入的力度之大、取得的成就之多，在全球范圍內(nèi)都是有示范意義的，全國(guó)層面的生態(tài)發(fā)展格局已經(jīng)初步構(gòu)建起來(lái)。下一步在完善格局中重點(diǎn)要突出對(duì)生態(tài)安全有較大影響的區(qū)域，以“山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體”的重要理念為指導(dǎo)，以系統(tǒng)保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)的思路，進(jìn)行大手筆、戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌規(guī)劃和治理，從源頭上、根本上保護(hù)好我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)。重點(diǎn)區(qū)域的選擇，可在“十四五”規(guī)劃相關(guān)專章基礎(chǔ)上，依據(jù)生態(tài)修復(fù)的緊迫性以及對(duì)近年來(lái)自然災(zāi)害事件的研究，列出優(yōu)先順序，明確若干“十五五”期間的重點(diǎn)修復(fù)工程。允許在生態(tài)功能區(qū)因地制宜發(fā)展不影響生態(tài)功能的溫和旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，使之既成為保障國(guó)家生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)，也成為人與自然和諧共生的示范區(qū)。

完善空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，首先從主要空間類別即城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)，以及承載這三大空間的交通、基礎(chǔ)設(shè)施等其他空間著手，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的空間結(jié)構(gòu)體系。在現(xiàn)有劃分城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一空間分類體系，形成適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一空間規(guī)劃的城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)和指標(biāo)體系，自上而下形成一套約束政府、市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)在城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間開(kāi)發(fā)行為的統(tǒng)一準(zhǔn)則。

當(dāng)前，尤其是要正確處理好基于行政單元的政策與基于自然單元的微觀管制手段的關(guān)系。把握“三區(qū)”與“三線”的內(nèi)在關(guān)系，既要嚴(yán)格落實(shí)紅線的管制要求，也要避免把對(duì)自然網(wǎng)格的要求泛化等同于對(duì)所在行政區(qū)的要求，切實(shí)消除要求“層層加碼”、地方無(wú)所適從的情況。對(duì)我國(guó)縣域?qū)用嫒绾瓮ㄟ^(guò)細(xì)化空間布局增強(qiáng)發(fā)展后勁，要系統(tǒng)研究、加強(qiáng)指導(dǎo)。這項(xiàng)工作做好了，可以有效緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、人口形勢(shì)變化帶來(lái)的壓力和負(fù)面影響，對(duì)中長(zhǎng)期發(fā)展有重要意義。

構(gòu)建空間治理體系。空間治理不同于現(xiàn)有的對(duì)地方事務(wù)的自上而下的管理，而是在國(guó)家基本制度和大政方針的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同空間的主體功能定位，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡以及各項(xiàng)工作精準(zhǔn)落地的治理模式。

合理設(shè)定空間治理單元是構(gòu)建空間治理體系的基礎(chǔ)。在縣級(jí)層面，特別是空間范圍較大、人口較多的縣，可通過(guò)構(gòu)建縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)分類體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的細(xì)分彌補(bǔ)縣級(jí)單元的政策精度問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)在不同空間尺度下主體功能的精準(zhǔn)界定，這樣既能更好集中資源、聚焦重點(diǎn)推進(jìn)工作，也能避免“一刀切”帶來(lái)的問(wèn)題，兼顧自上而下的要求與自下而上的訴求。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究細(xì)化的區(qū)域政策，重點(diǎn)梳理規(guī)范生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、建立精細(xì)化的投資管理空間布局平臺(tái)、加強(qiáng)對(duì)人口集聚區(qū)公共服務(wù)等政策的支持、加大城市群地區(qū)“人地掛鉤”政策實(shí)施力度等。

加強(qiáng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。加強(qiáng)兩大規(guī)劃在空間發(fā)展戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重大生產(chǎn)力布局等方面的銜接，盡量保證生態(tài)空間格局、農(nóng)業(yè)空間格局和城鎮(zhèn)空間格局在兩大規(guī)劃體系中基本一致，盡可能在國(guó)家空間規(guī)劃中為發(fā)展規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目、重大工程預(yù)留空間。合理確定預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，科學(xué)分解兩大規(guī)劃指標(biāo)體系。協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的評(píng)估與監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化評(píng)估和監(jiān)測(cè)結(jié)果的綜合應(yīng)用，提升規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性，確保規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)得到落實(shí)。

建立空間發(fā)展支撐體系。空間發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)綜合性的構(gòu)想，要不斷增強(qiáng)空間發(fā)展的軟硬件支撐，搭建促進(jìn)空間要素更合理配置和管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，形成各方共同促進(jìn)空間高質(zhì)量發(fā)展的合力。

建立統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)和實(shí)時(shí)響應(yīng)的空間監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。依托自然資源、測(cè)繪地理等已有空間數(shù)據(jù)資源，建立空間信息平臺(tái)，為開(kāi)展國(guó)土空間相關(guān)的規(guī)劃、審批、監(jiān)管與分析決策提供基礎(chǔ)服務(wù)，提升空間治理能力現(xiàn)代化水平。要將空間管理監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與全國(guó)主體功能區(qū)拼圖進(jìn)行整合，將其作為未來(lái)空間管理的基本依據(jù)和平臺(tái)。

推進(jìn)空間發(fā)展理論體系和人才隊(duì)伍建設(shè)。要研究空間發(fā)展的基礎(chǔ)理論，對(duì)比國(guó)際相關(guān)理論，結(jié)合中國(guó)探索實(shí)踐，提出具有原創(chuàng)性的中國(guó)空間發(fā)展理論體系。特別是要把涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)的多學(xué)科理論，在空間發(fā)展的盤子里進(jìn)行整合提煉，形成具有創(chuàng)新性、融合性的學(xué)術(shù)成果。要根據(jù)理論研究的需要，建立多學(xué)科融合的人才培養(yǎng)體系和空間治理的高層次人才培養(yǎng)平臺(tái)。各級(jí)地方政府也要高度重視空間治理的實(shí)踐人才培養(yǎng)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，逐步對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部提出既要懂經(jīng)濟(jì)治理，也要懂空間治理的要求。

對(duì)下一步相關(guān)工作的建議

深入實(shí)施區(qū)域和空間領(lǐng)域的戰(zhàn)略是一個(gè)系統(tǒng)工程，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略與其他戰(zhàn)略深度融合，是提升政府工作水平和效率的重要抓手。建議當(dāng)前可先重點(diǎn)開(kāi)展以下工作。

一是不斷完善頂層設(shè)計(jì)。建議自然資源部門牽頭起草有關(guān)中央文件，牽頭研究?jī)?yōu)化主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的意見(jiàn)，明確更好發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略作用的思路，并對(duì)優(yōu)化“三區(qū)三線”管控原則等提出工作方案。建議發(fā)展改革部門牽頭研究將空間發(fā)展戰(zhàn)略納入國(guó)家戰(zhàn)略體系、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合理布局的總體方案，并提出調(diào)整完善投資、產(chǎn)業(yè)政策的思路。建議財(cái)政部門牽頭研究適合生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策優(yōu)化方案。

二是開(kāi)展一輪新的資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)。2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)曾組織開(kāi)展過(guò)一次評(píng)價(jià)，但重點(diǎn)是監(jiān)測(cè)預(yù)警工作。[12]在新的技術(shù)條件下，有必要更加客觀全面掌握我國(guó)資源環(huán)境與人口經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)情況，這不僅僅是簡(jiǎn)單的“摸家底”，更重要的是用新觀念、新方法分析問(wèn)題，為優(yōu)化區(qū)域治理思路構(gòu)建更加科學(xué)合理的基礎(chǔ)性支撐條件。

三是在“十五五”規(guī)劃中強(qiáng)化空間發(fā)展。發(fā)展規(guī)劃是戰(zhàn)略的集合，在“十五五”規(guī)劃編制中，要更多體現(xiàn)空間安排，更多體現(xiàn)精細(xì)化的治理思路。要研究提出以新質(zhì)生產(chǎn)力為代表的重大生產(chǎn)力空間布局，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成新的比較優(yōu)勢(shì)。要進(jìn)一步完善城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)格局，在規(guī)劃中畫出新的空間布局圖。要謀劃推出一批國(guó)土空間相關(guān)的重大工程，進(jìn)一步夯實(shí)分區(qū)治理、分類型治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。

四是加強(qiáng)空間發(fā)展理論研究與宣傳解讀。目前學(xué)術(shù)界對(duì)空間發(fā)展的研究還比較薄弱，要通過(guò)各種方式宣傳空間發(fā)展的重大意義，形成活躍的討論氛圍，讓更多學(xué)者了解空間發(fā)展、鉆研空間發(fā)展。要讓空間發(fā)展的相關(guān)知識(shí)走入高校課堂，使之成為中國(guó)特色發(fā)展理論的重要組成部分。

注釋

[1][3][4]參見(jiàn)侯永志等：《我國(guó)生產(chǎn)力布局存在的問(wèn)題及成因》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2014年8月12日，第15版。

[2]數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)），2013年10月15日，https：//www.gov.cn/zwgk/2013-10/15/content_2507143.htm。

[5][7]參見(jiàn)江小涓等：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式演進(jìn)與前景展望》，北京：清華大學(xué)出版社，2024年，第91～92、89～107頁(yè)。

[6]參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委等部門關(guān)于印發(fā)〈“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃〉的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號(hào)），2021年10月28日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/09/content_5649875.htm。

[8]《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月27日，https：//jhsjk.people.cn/article/29613458。

[9]參見(jiàn)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議》，2019年8月26日，https：//m.huanqiu.com/article/9CaKrnKmsyy。

[10]參見(jiàn)林毅夫、付才輝：《中國(guó)第四極成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)路線圖》，《成都日?qǐng)?bào)》，2021年10月27日。

[11]參見(jiàn)《中國(guó)新觀察｜董煜：成渝如何唱好“雙城記”，共建經(jīng)濟(jì)圈？》，2021年10月28日，https：//www.sc.chinanews.com.cn/zxft/2021-10-28/157559.html。

[12]參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號(hào)），2016年6月2日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/02/content_5079114.htm。

責(zé) 編∕桂 琰" 美 編∕梁麗琛