推進數字政府建設在法治軌道上行穩致遠

【摘要】數字法治政府建設蘊含著數字政府和法治政府兩種核心要素，實現二者的深度融合和有機統一是數字法治政府建設的重點和目標。然而，數字技術在實現決策科學化、政府服務高效化以及治理精細化的同時，不可避免面臨著“數字鴻溝”“算法黑箱”“責任主體邊界模糊”等法律風險。在法治軌道上全面推進數字政府建設應當從提高立法對算法決策公正性和公開性的保障水平、實行多樣化責任分配規則、加大數字行政過程中公民權利的法治保障力度等方面著手，充分利用法治的治理手段規范數字政府建設。

【關鍵詞】數字政府" 算法決策" 法治軌道" 自動化行政

【中圖分類號】D63/D922.1" " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.010

習近平總書記指出：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”[1]隨著大數據、人工智能等新一代數字技術的發展，國家加快利用數字技術全面推進全國一體化在線服務平臺和一體化數據體系建設，電子政務工程持續升級、迭代和重塑，政府管理邁入數字化時代。在行政治理領域，數字技術的應用引發治理方式的深刻變革，算法作為重要的數字技術催生了自動化行政。同時，自動化技術在多樣化場景下得到廣泛應用，并因其高效處理復雜數據的優勢有效提升了行政效率。然而，數字治理過程中還存在諸多風險和挑戰。因此，數字政府建設需要法治的引導和保障，在法治的軌道上推進數字政府建設是時代發展的必然要求。

數字法治政府的內涵及治理特點

推進數字法治政府建設，首先需要從理論層面明確數字法治政府的內涵。數字法治政府由數字政府與法治政府兩個核心要素組成，但其并非僅是數字政府和法治政府的簡單疊加，而是數字要素與法治要素的深度融合、有機統一。具體而言，法治政府的數字化、數字政府的法治化是數字法治政府的兩種具體的理論表現形態，也是明確數字法治內涵的兩個重要維度。一方面，就法治政府數字化維度而言，其實質在于利用數字技術對行政權進行有效規制和約束；另一方面，立足于數字政府法治化角度，數字政府建設離不開法治的保障和調整，以此來解決數字政府建設中面臨的諸多挑戰與風險。發揮法治對數字政府建設的引導和保障作用，重點在于規范政府治理手段、范圍、模式等，從而能夠更加清晰地預判政府治理效能。數字政府的治理特點主要表現在以下幾個方面。

以數字技術為抓手實現自動化行政。隨著數字技術的迅猛發展，行政權力與數字技術深度融合，以數據為模型、數字平臺為依托，以算法分析作為技術手段的自動化技術極大增強了公共事務處理的效率和效能。數字技術賦能對政府運行模式影響深刻，主要表現為：在自動化執法中，借助算法對復雜數據進行及時、高效的處理，提升行政管理效率，為政務服務的數字化轉型及高效智能的法治政府建設提供強大的技術支撐。在具體實踐中，“一網通辦”“跨省通辦”等數字平臺已在政府工作系統中得到普遍運用，在數字政府平臺帶動下，全國一體化在線政務服務平臺建設加速推進，增強了政府數字化履職能力，進而提升了公共服務質量。此外，算法技術也廣泛用于行政許可、行政處罰等領域，極大提高了行政執法的自動化水平。

借助數字平臺實現數據共享和協同治理。隨著政務平臺建設標準的統一，不同平臺間數據傳輸、共享及業務的有效協同得以實現，全國一體化數字平臺逐步形成。隨著全國一體化政務大數據體系建設的有序推進，不同類型的政務數據借助全國一體化數字平臺得以高效傳播、流動和聚集，不同地區、層級和類別的政府部門之間能夠快速實現數據共享、政府的高效管理及行政流程的優化和升級。數據是實現協同治理的基本載體和重要依據。政務數據在全國統一數字平臺全面共享，不同層級政府部門和地區之間能夠獲取的數據資源不斷擴大，為政府科學合理履職及業務開展提供了數據支撐。

以數據為依托優化資源配置。數字治理是在借助算法等數字技術對數據進行加工、整合、優化的基礎上實現自動化決策，從而提升治理效能的新型治理模式。根據國務院辦公廳統計數據顯示，截至2022年10月，政務服務事項網上可辦率達到90%以上。[2]進一步加強數字平臺建設既能實現各級政府部門間數據的有效傳播集成，又能在為行政相對人提供多樣便捷服務的同時優化政務數據資源配置，還有助于以數據賦能各級政府部門自動化決策。實踐中，數字政務平臺能夠根據群眾的訴求對相關數據信息進行智能化分析，更加高效且精準滿足多方需求。此外，通過對公共數據的整合和優化，有利于實現治理手段的多樣化和創新性，促進政府治理效能的不斷提升。借助云計算能夠對政務數據進行有效的分析和算法決策，更加科學、完整、動態把握政務服務的真實運行狀況，進而推動政務服務更具主動性、前瞻性。

在法治軌道上推進數字政府建設的必要性

算法決策缺乏公平性和公開性。一是算法決策的公平性缺失。實踐中，部分行政人員完全把算法決策作為行政執法的依據，而忽略了倫理道德、情感因素、客觀執法環境的差異等執法考慮因素，導致其在行政和執法過程中可能采用“一刀切”的工作模式。這既不利于發揮行政裁量的靈活性優勢，也不利于公平正義的實現。二是算法決策的公開性缺失。出于行政運行安全性及保護算法設計知識產權等因素的考慮，與算法決策相關的信息通常不予公開，計算模型是算法決策運行的根據，算法決策的不公開意味著與之相關的代碼編程和模型也不為外界所知，行政相對人很難知悉算法決策的運作原理、決策邏輯，從而產生信任危機。此外，與算法決策相關的數據信息公開性不足導致信息流動不暢，加之城鄉、年齡、教育程度等因素影響使得民眾在信息獲取能力等方面存在較大差距，“數字鴻溝”問題由此產生。[3]

責任主體間責任邊界不清晰。實踐中，數字政府建設往往采取公私合建的方式，在政府主導的同時以市場運作充分發揮企業的專業性優勢。具體而言，在數字政府建設過程中，由于行政機關對數字平臺的算法邏輯并不通曉，使得政府部門將一部分政務和執法工作交由企業技術平臺具體負責。這種方式極易引發公私主體間責任分配模糊、責任邊界不清、刻意規避自身責任等問題，最終導致“問責難”，進而增加確定責任承擔主體的難度。

完善數字政府建設的法治保障體系

數字政府建設并非一帆風順，先進的數字技術在發揮自身高效、便捷治理優勢的同時，不可避免帶來“數字鴻溝”“數據孤島”“算法黑箱”等挑戰與風險。當前我國數字政府建設具有技術先行、規范建設相對滯后的特點，[4]為了應對當前數字政府建設所面臨的一系列風險和挑戰，需要發揮法治的引領和保障作用。

提高立法對算法決策公正性和公開性的保障水平。首先，科學劃定自動化行政的邊界。對于事實清楚、簡單且爭議不大的事項，可以借助自動化系統完成。[5]當涉及價值判斷尤其是需要根據事實和規范進行復雜分析的事項時，通常無法通過自動化決策得到合理結果。全自動裁量的適用意味著難以照顧到個案的特殊性，無法對個人行使裁量權，僅是根據過去相類似的事項為參考自動生成一個線性結論。[6]因此，對于具有裁量空間的事項，應主要借助于人的主觀裁量進行決策，智能機器只承擔一些輔助性工作。其次，打造算法決策程序公開機制。第一，以行政公開原則為指導實現算法決策規則、運行機制和原理的透明化。第二，保障民眾的互聯網接入權。如果實踐中存在侵犯互聯網接入權等行為，應當賦予行政相對人通過行政復議或行政訴訟的方式實現救濟的權利。第三，明確政府數據共享規則和開放標準。政務數據開放標準和共享規則的明確有助于克服“信息孤島”“信息壁壘”等難題，完善協同共治機制。具體來說，一是在對政務數據分類分級的基礎上實行定期評估和動態調整，進一步明確政務數據共享、開放的范圍、對象、依據和目的；[7]二是加強對數據共享、開放的監管和審查，防止出現由于數據過度開放和共享導致的數據濫用行為；三是明確政府數據共享、開放的主體及職責，建立相關的激勵和監督問責機制。

實行多樣化責任分配機制。由于數字行政權責主體的模糊性多與“算法黑箱”、技術不透明帶來的因果關系認定與解釋困難、可追溯性差相關。[8]因此，面對數字行政中由于“算法黑箱”、自主決策等產生的新情境，有必要基于問題屬性打造不同場景的層級式問責框架，主要涉及如下內容。

一是主觀過錯和過錯推定原則的適用。由于算法決策過程中融入了系統設計者、營運者的主觀思維和主觀判斷，因此，對于算法歧視、算法錯誤所引發的責任承擔問題應當視具體情況予以區別對待。如果能夠證明系統設計人員存在過錯或者過失造成行政相對人權利受損的，可適用過錯責任原則；如果政務系統的設計者、營運者對于行政相對人遭受侵害無法證明自身不存在過錯的，可適用過錯推定責任原則，推定系統設計者、營運者對于侵害結果存在過錯。

二是嚴格責任原則的運用。無過錯責任原則有著嚴格的適用場景要求。此外，只有在專業程度高、風險大、復雜性突出事項而無法判定因果關系的情況下，才可以根據行政相對人受侵害的類型及權利受損程度適用嚴格責任原則。

三是共同責任原則的出場。在數字行政場景中，如果多個行政主體共同參與算法決策，進而導致行政相對人權利受損的，若無法判斷具體的責任原因，則適用共同責任原則，行政相對人有權要求每一個參與算法決策的行政主體對自身的損失承擔連帶責任。

加大數字行政過程中公民權利的法治保障力度。算法的不確定性意味著算法具有動態性和不可預測的特點，可能導致算法無法根據原本的設計完成預期目標，引發結果偏離預期，降低決策的準確性，增加決策風險，進而對公民權利造成侵害。[9]因此，數字行政需要法治的引導和保障，這是踐行“以人為本”價值理念的實踐表現，具體而言，可以從以下三個方面著手。

一是加大數據安全法治保障力度。第一，明確各方數據搜集、管理、使用主體的法律責任。加強對數據流動各個環節的監督和管理，確保在出現數據的濫用等問題時能夠快速鎖定責任主體。第二，發揮多方主體的協同效能。如何對政務數據進行安全保障是一項相對復雜且專業的工作，同時，政務數據的管理和流動通常牽涉多方主體，因此，多方主體相互配合與協同是做好數據安全保障工作不可或缺的因素。第三，完善相關法律保障制度。為了降低數字應用風險，應當從立法上建立健全數據安全管理制度、應急響應制度、激勵和監督問責機制。第四，加強數據安全保護的立法工作，針對不同數據建立一套完善的分類、分級保護制度，[10]在此基礎上設置對應的保護措施，出臺針對性、具體化的數據保護細則。

二是明確行政機關處理個人信息的法治規則。當前，《中華人民共和國個人信息保護法》關于信息處理的具體規則、違法處理個人信息應當承擔的責任等問題均存在模糊之處。[11]針對個人信息保護立法規則的缺失、模糊等問題，應當在完善相關法律條文基礎上確保內容的明確性和具體化，針對行政機關對個人信息的采集等行為，應予以有效的法律規制，確保所采集的個人信息用于明確且特定的公共目的，防止出現以信息采集之名侵犯公民隱私的現象。

三是加大對行政相對人程序性權利的保障力度。第一，確保民眾能夠實質性參與數字法治政府建設。數字化治理的虛擬化、非當場性等特點決定了其能夠擺脫時間、空間等客觀條件的限制，在信息發布和接收方面更加便捷和高效。因此，應進一步拓寬民眾參與數字法治政府建設的方式、途徑、范圍，促進政府決策質量的提升。第二，將正當程序權益廣泛地融入自動化的行政流程中。行政機關應采用數字行政的方式告知行政相對人權利義務，并在數據系統中設置聽取陳述、申辯以及算法解釋義務等環節，不能因數字技術的介入而對當事人的程序權利造成減損。第三，保障行政相對人的知情權。明確行政機關在自動化決策中說明理由的職責和義務，行政機關應當就諸如自動化設備技術標準、工作原理、決策準確率等自動化技術的相關信息進行充分公開及說明。

注釋

[1]《加強數字政府建設 推進省以下財政體制改革》，《人民日報》，2022年4月20日，第1版。

[2]《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》，2022年10月28日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-10/28/content_5722322.htm。

[3]王敬波：《數字政府的發展與行政法治的回應》，《現代法學》，2023年第5期。

[4]余凌云：《數字政府的法治構建》，《中國社會科學院大學學報》，2022年第1期。

[5]馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》，2019年第1期。

[6]查云飛：《行政裁量自動化的學理基礎與功能定位》，《行政法學研究》，2021年第3期。

[7]鄭崢：《政務數據共享的風險邏輯與法律治理》，《河南財經政法大學學報》，2024年第4期。

[8]王瑩：《算法侵害責任框架芻議》，《中國法學》，2022年第3期。

[9]陸小華、陸賽賽：《算法侵害民事公益訴訟的證立及其制度展開》，《河南財經政法大學學報》，2024年第5期。

[10]于潤芝：《數據犯罪刑法規制的價值選擇、法益定位及利益識別》，《河南財經政法大學學報》，2024年第6期。

[11]王錫鋅：《行政機關處理個人信息活動的合法性分析框架》，《比較法研究》，2022年第3期。

責 編∕方進一" " "美 編∕梁麗琛