涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理難點及應對

摘 要：因涉及河道通行安全的案件往往具有跨區域的特點，辦案中存在溝通協調難、案件證明、整改難等問題，檢察機關要充分發揮一體化辦案機制作用，通過有效溝通協調、充分運用推定、持續跟進監督等方式破解辦案中的難點，破除行政監管地方化、條塊化桎梏，既保障安全生產，又不影響企業經營，多效維護社會公共利益，確保辦案高質高效。

關鍵詞：京杭大運河 跨區域辦案 通行安全 難點應對

一、基本案情及辦案過程

（一）基本案情

京杭大運河蘇州相城段望亭南橋南面河道為南北向，左岸為上海華電電力發展有限公司望亭發電分公司（以下簡稱“華電望亭公司”），該公司系蘇州、無錫兩市區域能源中心。公司左側為鐵路，前后均為其他公司，周邊無可用土地。因該公司儲煤場容量、卸煤能力有限，儲煤場和卸煤港池擴建受限，為保證電廠生產，運河中待卸運煤船也作為公司生產用煤的直接備用源，重載待卸運煤船隊常年在望亭南橋南面運河右岸停泊，有時10余條，有時20余條（千噸級，船寬約10米），船隊組合長度超過一公里，每次?？績扇?，等待卸煤，持續更替。重載運煤船距離堤岸9-10米，無法完全靠岸，加上案涉河段較窄，?？坎灰幏兜仍?，船舶已占據主航道，存在船舶碰撞沉沒風險，嚴重影響通行安全。運煤船違法停泊問題已經存在20余年，海事部門雖開展監管執法，但安全問題一直未解決。

（二）檢察機關辦案過程

2021年2月，江蘇省無錫市人民檢察院（以下簡稱“無錫市院”）在行使大運河江南段機動管轄權，開展專項巡查時發現本案線索，經請示江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”），江蘇省院將案件指定無錫市院辦理。無錫市院于2021年9月10日立案審查。

為查清案件事實，無錫市院聯合江蘇省無錫市梁溪區人民檢察院，組成以檢察長為組長的聯合辦案組，制定調查方案，開展調查：一是現場調查，了解情況。因涉及跨區域管轄，且違法停船具有時限性，證據難固定，辦案組10余次對無錫碩放段、蘇州望亭段煤船違法停泊問題現場調查、走訪當地居民，固定證據。二是多次溝通，達成共識。辦案組多次向華電望亭公司了解存在的問題、困難以及違法停船行為持續的原因，聽取對整改的意見和建議，多次與蘇州市地方海事局、溝通案件情況、監管情況以及整改方案等，對具體問題基本達成一致。三是實地巡查，現場磋商。檢察長實地巡查無錫至蘇州望亭段運河，聽取華電望亭公司匯報，并與行政機關開展現場磋商，共同推動“老大難”問題的解決。

2021年9月18日，無錫市院向蘇州市地方海事局發出檢察建議，建議其依法加強對大運河蘇州望亭南橋附近河段船舶違法停泊行為的監管，履行海事管理部門法定職責。

2021年11月16日，蘇州市地方海事局書面回復無錫市院，對檢察建議內容完全采納：一是積極溝通協調，通過蘇州市發改委，召集相關單位召開案涉航道設置臨時停泊區專題研討，形成會議紀要，并獲得了蘇州市交通運輸局批復同意。二是組織企業約談，明確主體責任，督促華電望亭公司推進停泊區建設。三是完善視頻監控，加強信息化管理；強化日常巡航，完善長效化監管。四是健全海事部門、華電望亭公司、運煤船隊三方聯絡溝通協調機制，確保既保證生產用煤，又保證水域通航秩序井然。五是組織人員培訓，明確管理要求。

2021年11月18日，聯合辦案組通過現場查看、座談等方式，對檢察建議回函中所述整改落實情況、后續整改計劃跟進監督。因受工程招標和疫情影響，臨時停泊區施工進度受到較大影響，無錫市院中止審查，并常態化加強與海事部門的溝通聯系，實時跟進整改過程。

2022年5月30日，臨時停泊區疏浚工程和系纜設施設置均已完成。6月6日，蘇州市地方海事局二次提交了復函和相關履職證明材料，辦案組再次跟進監督。8月5日，無錫市院檢察長在華電望亭公司現場主持公開聽證，邀請人大代表、“益心為公”志愿者、屬地政府負責人等作為聽證員參與聽證，對行政機關整改成效進行評估。聽證員們一致認為整改成效顯著，社會公共利益已得到維護。

二、涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理的難點及應對

（一）涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理的難點

1.溝通協調難。溝通協調可以查清案件事實、消弭認識分歧、明確整改方向等，但在本案中，蘇州市地方海事局曾被檢察機關提起行政公益訴訟，造成較大負面影響，故對檢察機關案件溝通，該局比較反感、排斥，而且對于違法事實、監管職權等都不予認可，導致溝通陷入僵局。如何與行政機關實現順暢、有效溝通，并協同推進案件調查和后續整改是本案難點之一。

2.事實證明難。行政公益訴訟案件辦理中，需要檢察機關查明的主要案件事實有國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、行政機關不依法履行職責的行為、行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性。但本案中，案涉河段幾十年來未發生過船舶碰撞沉沒事故，如何證明存在國家利益或者社會公共利益受到侵害？行政機關不依法履行職責行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性又如何證明困難比較大。

3.案件整改難。因客觀原因，華電望亭公司發電所需電煤運載船只能違法靠邊停在運河里，如果一禁了之，會嚴重影響蘇州、無錫兩地經濟發展和居民生產生活，造成重大損失。但大運河的重要性同樣不言而喻，尤其是江南段貨運繁忙，影響整個華東地區。雖然案涉地段未發生過重大航運交通事故，但如果不加整治、規范，重載運煤船靠近主航道停泊容易造成重大安全隱患，若發生碰撞沉船事故，會嚴重影響地區經濟發展。如何破解“兩難”局面，平衡維護地區經濟發展和保護大運河通行安全，成為又一辦案難點。

（二）涉河道通行安全行政公益訴訟案件辦理中的難點破解

1.有效溝通協調破局。溝通磋商是行政公益訴訟中檢察機關一種獨特的調查手段，是一種相對靈活的對行政機關進行調查的方式。［1］行政公益訴訟案件辦理過程中最大的特點之一是與行政機關的溝通協調，如何進行有效溝通、如何實現有效溝通是案件辦理成功的關鍵，尤其是對疑難復雜案件，由于存在的歷史原因、社會原因，需通過與行政機關深入溝通來了解情況、作出正確判斷、達成共識，減小辦案和整改過程中的阻力。因此，溝通協調貫穿從初步調查、立案調查到跟進監督甚至是提起訴訟后的階段。有效溝通有兩個前提：一是做好溝通前準備。要掌握相關案件事實，深研法律，否則難以達到預期效果；二是平等真誠地溝通。公益訴訟是督促之訴、協同之訴，檢察機關與行政機關雖是監督與被監督關系，但兩者地位平等，檢察機關既不要有高人一等之態，更不要有技不如人之感，應平等溝通。辦案組吸取第一次溝通準備不足的教訓，在深入研究案件事實、相關法律和行政機關職權的基礎上，多次赴蘇州市地方海事局進行面對面、平等真誠地溝通，既宣講公益訴訟辦案程序，消除其錯誤認識和顧慮，又對不認可違法事實和監管職權的情形依據法條進行有理有節地辯駁說服，逐步取得了他們對檢察公益訴訟的理解和對辦案組的認可，大大降低了案件事實確認和整改過程中的阻力，對順利完成整改奠定了良好基礎。

2.充分運用事實推定，解決證明難題。事實推定是司法機關辦案中經常用到的證明方式，是指根據已經證實的事實，推斷另一事實的存在，是訴訟中確定案情的一種方法。事實上的推定不是基于法律規定，也不是根據證據所進行的邏輯推理，而是基于經驗法則或自然法則所作的推斷，是運用間接證據的一種特定的和經常的形式。比如社會公共利益的損害包括實際損害和損害的風險，對于損害的風險，由于運煤船違法停泊的事實存在，而且經常占據運河主航道，在河道較窄的望亭段，就影響其他船舶的正常通行，容易造成船舶碰撞沉沒的風險，影響公共安全和安全生產，從常理推定來說，就存在公共安全的重大風險，容易使社會公共利益遭受損害。另外，蘇州海事部門雖斷斷續續在開展監管執法，但方式單一，未從根本上解決船舶違法?？繉е碌呐鲎渤翛]風險，致使社會公共利益受侵害的狀態持續，可以推定海事部門未依法履職與社會公共利益受損害之間存在關聯性。

3.積極獻策獻計，持續跟進監督。針對在溝通中海事部門提出的“兩難”問題，無錫市院辦案組，多次與海事部門研討交流，并在深入調查、參考相關經驗做法的基礎上，提出了建立電煤船舶臨時停泊區，輔之以疏浚、完善系纜設施的方案，積極為“兩難”問題提供解決思路。而持續跟進監督是對行政公益訴訟成效進行檢視，檢驗檢察建議精準性與規范性，防止行政機關整改不徹底、整改后問題反彈的有效手段。［2］雖然行政機關對檢察機關訴前檢察建議的整改回復期限一般為2個月，但是本案的整改有其特殊性，臨時停泊區的建設需要進行清淤和系纜裝置的設置等，華電望亭公司是國有企業，需要向上申請資金、項目招投標，其中不可控因素較多，因此無法在短期內整改完成，加上疫情影響，很多工作完成的不確定性增加。在蘇州市地方海事局于2個月內回復后，無錫市院現場查看已整改措施，并常態化溝通、實地督促，要求蘇州海事部門定期提供工程進度情況說明和相關材料。在行政機關二次復函后，再次實地走訪調查，并在華電望亭公司召開聽證會，對整改是否已經達到維護社會公共利益的要求進行評估。無錫市院強化質效導向，持續跟進監督推動問題解決，把公益訴訟做實做規范，保證了行政機關整改的及時、有效。

三、涉河道通行安全行政公益訴訟案件的辦理經驗

（一）涉安全生產（公共安全）公益訴訟案件辦理應深入落實預防性司法理念

對安全生產和公共安全領域涉及的公益侵害，關注的重點不是已經發生的安全事故和實然侵害，而應是重大風險和事故隱患。［3］安全生產事故往往會造成復雜的公益損害后果，安全生產領域公益訴訟的制度價值在于防未病、治未然。本案中，雖然案涉地段未發生過重大航運交通事故，但如果不加整治，重載煤船靠近主航道停泊會造成船舶碰撞沉沒的重大安全隱患。因此，無錫市檢察機關立足于治未病、防未然，在《安全生產法》實施后，即通過預防性公益訴訟，推動行政機關深入貫徹預防性司法理念，消除和防范重大安全隱患。

（二）檢察公益訴訟辦案中應有效平衡安全與企業發展間利益沖突

在公益訴訟案件辦理過程中，經常會遇到不同公共利益沖突的問題，因此需要對公共利益進行平衡，兼顧不同利益需求進行保護。因客觀原因，華電望亭公司發電所需電煤的運煤重載船只能違法靠邊停運河。如果不允許運煤船?？浚唤酥?，電廠發電會受到嚴重影響，會影響蘇州、無錫兩地經濟發展和居民生產生活，造成重大損失。同時，運煤船違法停泊產生了重大通行安全風險。無錫市院將民生和地區經濟發展放在首位，摒棄就案辦案思維，積極溝通，出謀劃策，在確保企業正常生產經營的情況下，提出建立臨時停泊區的方式，解決船舶停靠問題，促進企業規范經營，有效平衡了利益沖突。

（三）檢察機關跨區域辦案可充分發揮上下一體履職優勢，督促多個職能部門協同整改

行政管轄按行政管理的“條塊”進行劃分，自然具有因較強的地方化特征。這也導致許多跨區域與跨部門的事務，容易被長期擱置不易化解。檢察機關上下級單位之間是領導與被領導的關系，對于充分發揮上下一體化工作機制作用，克服行政管轄的局限性，補齊跨區域、跨部門事務的監督短板具有明顯的優勢。運煤船違法停泊問題長期未根本解決的原因正是整改涉及多個職能部門，且缺乏牽頭單位，只靠海事部門監管執法，治標不治本。江蘇省院建立公益訴訟機動管轄機制，指定無錫市院行使機動管轄權，通過跨區域管轄的方式來化解多部門監管難題。無錫市院借助一體化工作機制優勢，從優先維護地區經濟發展、保障重點企業生產角度出發，研究本案解決方案最優解，并促使蘇州相關行政機關召開聯席會議，通過會議紀要方式明確各方職責。同時將個案辦理與社會治理結合起來，分別發力，促使問題妥善解決，實現了“三個效果”的有機統一。

（四）檢察公益訴訟辦案中應強化跟蹤監督確保整改效果落實落地

公益訴訟問題復雜、牽涉面廣，有的曠日持久，有的是發展中的問題，有效解決往往比較復雜，持續跟進監督是必要的。［4］持續跟蹤監督是確保辦案效果落到實處的重要手段，也是公益訴訟辦案全流程中最重要的一個環節。無錫市院持續跟進檢察建議整改落實，掌握整改進度。針對海事部門的回函，檢察機關多次現場溝通，實地核查，沒有停留在“紙面審查”。如果說“回頭看”是持續跟進監督對公益訴訟檢察的產品導向回應，那么，從需求導向看，持續跟進監督還體現在對與最廣大人民群眾切身利益直接相關領域的長期高度關注。［5］正是這種“釘釘子精神”，確保了檢察建議的落地落實，充分展現了公益訴訟檢察制度的優勢。

（五）檢察公益訴訟辦案要讓公平正義能感受、可感受、被感受到

辦案效果好是高質效案件的重要標準，要通過檢察辦案，讓人民群眾能感受、可感受、感受到公平正義就在身邊。本案的辦理一是獲得了蘇州海事部門的認可。檢察機關與政府部門雖分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益訴訟檢察的本質是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。［6］在檢察建議推動下，違法停船“老大難”問題得到有效解決，保證了發電廠正常生產，最大限度降低了運河通行安全隱患，同時促進行政執法更加規范、科學、有效。辦案組細致開展現場勘查、耐心溝通交流、細心釋法說理，協同反復評估整改方案細節，協助爭取蘇州其他行政機關支持，蘇州市地方海事局對檢察公益訴訟有了更深刻地認識、認可，也積累了新的工作經驗和方法以及解決類似問題的新途徑。二是獲得了華電望亭公司的認可。通過無錫市院積極督促，設置了電煤船舶專用停泊區，解決了困擾企業多年的電煤船隊停泊問題，解除了企業的發展障礙。三是獲得了運輸企業及運煤船主的認可。臨時停泊區的設立降低了船舶碰撞的風險，解除了時常被處罰的后顧之憂，營造了安全便利的環境。