“一把手”權(quán)力監(jiān)督的實(shí)踐困境與治理路徑

摘 要：“一把手”是涉及黨長期執(zhí)政、國家長治久安的關(guān)鍵少數(shù)。“一把手”權(quán)力監(jiān)督不僅關(guān)涉黨的執(zhí)政根基，是黨的自我革命的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。“一把手”權(quán)力監(jiān)督存在決策監(jiān)督難、勤政能政監(jiān)督難、約束問責(zé)與激勵(lì)擔(dān)當(dāng)并重難等實(shí)踐困境。“一把手”權(quán)力監(jiān)督要從提升監(jiān)督理念思維、厘清責(zé)任類型及其構(gòu)成要件、推動(dòng)分級(jí)分類監(jiān)督、注重勤政廉政監(jiān)督、聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域決策監(jiān)督和推動(dòng)警示教育制度化等方面一體推動(dòng)“一把手”不敢腐、不能腐和不想腐，切實(shí)增強(qiáng)“一把手”監(jiān)督實(shí)效。

關(guān)鍵詞：“一把手”;腐敗；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2025）01 - 069 - 17

政治文明視野中的現(xiàn)代化具有多樣性，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化最根本的保障是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國的領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)是黨員，從嚴(yán)治黨不僅是黨的自我革命、以黨的自我革命引領(lǐng)社會(huì)革命的百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障。領(lǐng)導(dǎo)干部群體與黨員群體中的關(guān)鍵少數(shù)，特別是其中的“一把手”就成為管黨治黨和國家治理的關(guān)鍵所在。

“一把手”是改革開放以來較為廣泛使用的概念。簡單來講，主要指黨、政府以及各相關(guān)組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者，擁有本地區(qū)、本組織實(shí)際上的人事權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)。“一把手”是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督。”[1]事實(shí)上，黨的十八大以來，黨中央高度重視對(duì)“一把手”的監(jiān)督。如2021年黨中央針對(duì)“一把手”監(jiān)督制定的首個(gè)專門文件《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》發(fā)布。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化，增強(qiáng)對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督實(shí)效。”[2]在實(shí)踐中，自黨的十九大至2020年底，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站“審查調(diào)查”欄目通報(bào)的受黨紀(jì)政務(wù)處分的廳局級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，曾擔(dān)任過“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上；以2020年數(shù)據(jù)為例，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案審查及移送司法機(jī)關(guān)處理的縣處級(jí)及以上“一把手”有5836人。實(shí)踐中存在問題，既是因?yàn)楦骷?jí)“一把手”在國家權(quán)力體系中的特殊位置，也是因?yàn)槲覀儗?duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督存在理論研究不足導(dǎo)致破解實(shí)踐難題乏力。

西方對(duì)官員責(zé)任追究起源于官僚制和民主制持續(xù)的緊張關(guān)系之中，其理論基礎(chǔ)是經(jīng)典的委托代理理論。代議與問責(zé)是現(xiàn)代民主的基礎(chǔ)[3]，公眾通過適當(dāng)讓渡個(gè)人權(quán)力形塑了政府的公權(quán)力，政府官員是擁有適當(dāng)自由裁量權(quán)并作出權(quán)威決定的公權(quán)力代理人[4]。以美國為代表的西方政治制度以多黨輪流執(zhí)政、競爭性選舉、媒體私有等方式形成對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力腐敗的問責(zé)。為了確保政府官員審慎用權(quán)、為公眾服務(wù)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)，合理的問責(zé)機(jī)制與有效的問責(zé)體系成為維護(hù)公眾利益與公共意志的必要手段[5]。基于不同權(quán)責(zé)關(guān)系建構(gòu)的官員問責(zé)具體形態(tài)不盡相同，在西方學(xué)界的理解中，官員問責(zé)是與權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的約束系統(tǒng)，權(quán)力先于責(zé)任而存在[6]，只有存在能夠同政府官員議價(jià)的強(qiáng)勢權(quán)能，才會(huì)形成由多元問責(zé)主體構(gòu)成的嚴(yán)密“問責(zé)網(wǎng)絡(luò)”[7]。依照西方問責(zé)范式，西方學(xué)界在討論發(fā)展中國家的官員問責(zé)時(shí)，達(dá)成了一個(gè)普遍的共識(shí)：由于缺少科學(xué)的官僚體系、獨(dú)立的司法系統(tǒng)與完善的民主程序，發(fā)展中國家的政府官員，特別是各級(jí)“一把手”缺少“他者”的約束，無法形成真實(shí)的“問責(zé)網(wǎng)絡(luò)”，問責(zé)通常都是軟弱的、不可靠的、甚至不存在的[8]。中國是在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下以黨的自我革命引領(lǐng)社會(huì)革命的國家，其政治制度的運(yùn)行邏輯不同于西方。我們需要研究在非競爭性選舉政治制度下我國“一把手”腐敗與責(zé)任追究問題，探索中國式“一把手”權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)代化道路。

一、“一把手”權(quán)力腐敗的數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)是了解實(shí)踐的重要工具。中央紀(jì)委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站以及各地紀(jì)委監(jiān)委官方網(wǎng)站都會(huì)對(duì)典型案例進(jìn)行通報(bào)。筆者在收集中央紀(jì)委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站“審查調(diào)查”欄目中公開報(bào)道的官員黨紀(jì)政務(wù)處分案例的基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫，并將其中的“一把手”篩選出來，得到506條數(shù)據(jù)，將每個(gè)案例的具體內(nèi)容（如時(shí)間、腐敗行為、層級(jí)、處理措施、腐敗案件所在部門等）進(jìn)行綜合整理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為進(jìn)一步了解當(dāng)前“一把手”權(quán)力腐敗及其責(zé)任追究情況提供參考。

（一）樣本數(shù)據(jù)簡介

數(shù)據(jù)來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站“審查調(diào)查”欄目中對(duì)“中管干部”“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”“省管干部”黨紀(jì)政務(wù)處分的公示信息。主體限定：“中管干部”“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”“省管干部”中的“一把手”。時(shí)間范圍：2014—2023年（“中管干部”和“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”）；2019—2023年（“省管干部”）。案例數(shù)量：2014年以來，“中管干部”和“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”黨紀(jì)政務(wù)處分案例共593條，有關(guān)“一把手”權(quán)力腐敗問責(zé)的有168條；2019年以來，“省管干部”黨紀(jì)政務(wù)處分案例共1295條，有關(guān)“一把手”權(quán)力腐敗問責(zé)的有338條。

論文選取“中管和省管一把手”為研究對(duì)象，主要是因?yàn)椤耙话咽帧痹邳h的事業(yè)中擔(dān)負(fù)著管黨治黨的重要政治責(zé)任。“中管一把手”是國家層面某個(gè)管理系統(tǒng)的核心和行業(yè)領(lǐng)域的主要“掌舵者”，其權(quán)力腐敗問題會(huì)對(duì)管理系統(tǒng)的正常功能產(chǎn)生消極影響，制約行業(yè)部門的發(fā)展，使國家利益遭受嚴(yán)重?fù)p失。而“省管一把手”既是中央政策的地方執(zhí)行者，又是地方政策的制定者，為地方政權(quán)的核心，如果其出現(xiàn)腐敗問題，中央政策往往難以在地方落實(shí)，使地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，嚴(yán)重影響其主政區(qū)域人民群眾的切身利益。“中管和省管一把手”實(shí)則是國家權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也自然成為“一把手”腐敗問題研究的重點(diǎn)對(duì)象。

（二）“一把手”權(quán)力腐敗案例比例與時(shí)間分布

數(shù)據(jù)庫收錄的中央紀(jì)委國家監(jiān)委“三類干部”中的“一把手”問責(zé)案例分布狀況如圖（圖1-4）。其中“中管干部”“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”中“一把手”黨紀(jì)政務(wù)處分占比為28%（參見圖1），案例的峰值出現(xiàn)于2023年，為32件，最低案例數(shù)量出現(xiàn)于2018年，為3件（參見圖2），2014—2023年間，月平均案例數(shù)為1.4件。在“省管干部”中“一把手”黨紀(jì)政務(wù)處分占比為26%（參見圖3），案例的峰值出現(xiàn)于2023年，為99件，最低案例數(shù)量出現(xiàn)于2019年，為17件（參見圖4），2019—2023年間，月平均案例數(shù)約為5.6件。從總體來看，在兩類統(tǒng)計(jì)中，分年案件數(shù)都呈上升態(tài)勢。

（三）“一把手”權(quán)力腐敗部門（領(lǐng)域）分布

腐敗類型的研究有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。一是研究者可以知悉哪類案件值得關(guān)注和研究，二是反腐機(jī)構(gòu)也可以了解反腐敗和廉政建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)。數(shù)據(jù)庫顯示，總的來看，最嚴(yán)重的腐敗類型出現(xiàn)在組織人事、政府采購、工程承包、工商管理、企業(yè)管理、改制和金融、投資貸款、資金撥付領(lǐng)域，其中組織人事領(lǐng)域腐敗案件占比約31%，政府采購、工程承包領(lǐng)域腐敗案件占比約23%，工商管理、企業(yè)管理、改制領(lǐng)域腐敗案件占比約13%，金融、投資貸款、資金撥付領(lǐng)域腐敗案件占比約12%。（參見圖5、圖6）。

從這些數(shù)據(jù)我們還可以看到，省部級(jí)“一把手”腐敗領(lǐng)域的變化趨勢。據(jù)相關(guān)資料查證，1990—2002年改革開放發(fā)展時(shí)期，省部級(jí)“一把手”的腐敗行為主要涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，如房地產(chǎn)開發(fā)、工程承包、企業(yè)貸款等領(lǐng)域；而2003-2013年進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期，省部級(jí)“一把手”腐敗行為已涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域，且相對(duì)集中于土地開發(fā)和房地產(chǎn)經(jīng)營、能源與礦產(chǎn)以及司法腐敗等[9]。本文對(duì)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)據(jù)分析時(shí)間段為2014—2023年，可以看到在全面深化改革時(shí)期，省部級(jí)“一把手”的腐敗行為出現(xiàn)新變化，即已經(jīng)逐步聚焦轉(zhuǎn)移為組織人事、政府采購、工程承包、工商管理、企業(yè)管理、改制和金融、投資貸款、資金撥付等領(lǐng)域。

從不同的干部類型分別來看，腐敗案件的領(lǐng)域也主要集中在上述幾個(gè)方面，但有細(xì)微差別。其中，“中管干部”和“中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部”中“一把手”腐敗案件發(fā)生在金融、投資貸款、資金撥付領(lǐng)域的數(shù)量有41件，占比約24%；工商管理、企業(yè)管理、改制領(lǐng)域的數(shù)量有36件，占比約21%；組織人事領(lǐng)域的數(shù)量有43件，占比約25%，均達(dá)到了五分之一（參見圖7）。“省管干部”中“一把手”腐敗案件發(fā)生在組織人事領(lǐng)域的有180件，占比約32%；政府采購、工程承包領(lǐng)域的有156件，占比約28%，二者之和占比高達(dá)60%左右（參見圖8）。

（四）“一把手”權(quán)力腐敗的責(zé)任追究情況

數(shù)據(jù)庫顯示，“一把手”權(quán)力腐敗的責(zé)任追究主要為黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和刑事責(zé)任。在黨紀(jì)處分中，開除黨籍占比達(dá)到98.42%，撤銷黨內(nèi)職務(wù)（或黨內(nèi)嚴(yán)重警告）和留黨察看各占比0.79%（參見圖9）；在政務(wù)處分中，開除公職占比67.66%，撤職與降級(jí)占比2%（參見圖10），表明對(duì)“一把手”腐敗的黨紀(jì)政務(wù)處分較為嚴(yán)厲，也從側(cè)面表明“一把手”腐敗程度較深。圖中顯示已退休占比25.75%（參見圖10），說明有相當(dāng)一部分“一把手”退休后仍被查，其腐敗行為有的發(fā)生在退休前，有的延續(xù)到退休后，退休并不是貪腐的護(hù)身符。“一把手”腐敗方式的期權(quán)性導(dǎo)致其更具隱蔽性，這給“一把手”的監(jiān)督工作增加了難度，導(dǎo)致“一把手”的查處難度大、周期長。

數(shù)據(jù)表明，在“一把手”腐敗案件中，有97%的通報(bào)明確表示將其涉嫌犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴（參見圖11）。“一把手”腐敗問題的懲治現(xiàn)狀，固然展現(xiàn)出中央對(duì)于腐敗問題懲處的堅(jiān)定決心和“全面從嚴(yán)治黨”的不斷深化，但實(shí)際上也暴露出了紀(jì)檢監(jiān)察工作中對(duì)“一把手”腐敗犯罪的前端預(yù)防乏力的現(xiàn)狀。黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)腐敗犯罪本應(yīng)有的預(yù)防作用，并未得到最大限度發(fā)揮。然而，對(duì)“一把手”腐敗犯罪的預(yù)防工作實(shí)則有著充足的理論資源供給。2015年王岐山同志于福建調(diào)研時(shí)，要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。此后，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七條、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第五條、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第四條等黨內(nèi)法規(guī)均對(duì)“四種形態(tài)”作出了原則性規(guī)定，這些成了紀(jì)檢監(jiān)察工作所需堅(jiān)持的原則。事實(shí)上，“四種形態(tài)”不僅可以增強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)于“一把手”腐敗犯罪的前端預(yù)防作用，也對(duì)腐敗問題中黨紀(jì)、國法如何銜接作出了系統(tǒng)性的制度安排，可以有效指導(dǎo)反腐執(zhí)紀(jì)問責(zé)的實(shí)踐。但是，在“一把手”腐敗案件處置中，或因現(xiàn)有“四種形態(tài)”相關(guān)規(guī)定具有原則性、概括性，其未能得到規(guī)范、準(zhǔn)確的執(zhí)行，且出現(xiàn)了“一把手”腐敗預(yù)防乏力的問題。

以下嘗試提出“四種形態(tài)”于腐敗問題處置中的具體步驟，以減少案件處置中其被誤用濫用，或被擱置的可能：其一，紀(jì)檢監(jiān)察人員在具體案件中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一把手”腐敗問題違紀(jì)的基本構(gòu)成事實(shí)，來確定應(yīng)適用“四種形態(tài)”中的何種形態(tài)，然后在確定的具體形態(tài)的處置幅度內(nèi)確定處置起點(diǎn)（以下簡稱量紀(jì)起點(diǎn)）。其二，根據(jù)其他腐敗構(gòu)成違紀(jì)基本構(gòu)成事實(shí)之外的案件事實(shí)，比如行為人的主觀惡性，在量紀(jì)起點(diǎn)的基礎(chǔ)上增加處分量確定違紀(jì)處置基準(zhǔn)點(diǎn)。其三，綜合考慮腐敗構(gòu)成違紀(jì)的全案情況調(diào)節(jié)違紀(jì)處置基準(zhǔn)點(diǎn)，如考慮當(dāng)?shù)厥欠翊嬗懈瘮〉恼紊鷳B(tài)、是否是不得已“從眾”而受賄等情況，依規(guī)依紀(jì)確定適宜的處置方式。當(dāng)然，上述步驟也僅是“一把手”腐敗問題處置中“四種形態(tài)”的基本步驟，從整體監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程來看，還可以根據(jù)腐敗案件的具體情況以及黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)。但是，上述步驟已經(jīng)能用相對(duì)確定的程序，規(guī)范“一把手”腐敗問題中的“四種形態(tài)”運(yùn)用，發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)“懲前毖后、治病救人”的效用，從而解決當(dāng)下“一把手”腐敗犯罪前端預(yù)防乏力的現(xiàn)狀。

（五）“一把手”權(quán)力腐敗的犯罪類型

在“一把手”腐敗涉嫌犯罪的類型方面，主要包括受賄罪、濫用職權(quán)罪、貪污罪、利用影響力受賄罪、挪用公款罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、行賄罪等以及其他類型的犯罪，其中受賄罪所占比重最高，達(dá)到72%（參見圖12、圖13）。在實(shí)踐中，“一把手”受賄的方式多樣且隱蔽性強(qiáng)，如有的企圖用“期權(quán)變現(xiàn)”規(guī)避監(jiān)督，先幫老板辦事，有需要時(shí)或退休后再行兌現(xiàn)；有的利用股權(quán)結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜的“影子公司”、借助金融手段輾轉(zhuǎn)騰挪實(shí)施利益輸送，甚至國內(nèi)辦事、國外收錢；有的“暗度陳倉”，與異地領(lǐng)導(dǎo)人員形成“默契”，在自己分管地區(qū)或領(lǐng)域給對(duì)方親屬經(jīng)商辦企業(yè)等大開方便之門；有的讓家人打著“借貸”“投資”“委托理財(cái)”等貌似合法經(jīng)濟(jì)行為的幌子大肆斂財(cái)；有的以支持發(fā)展新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)為名，行非法利益輸送之實(shí)，給監(jiān)督工作帶來一定困難。

實(shí)質(zhì)上，賄賂范圍在黨紀(jì)、刑法中的界定是不同的。這也導(dǎo)致了黨紀(jì)、刑法中的腐敗內(nèi)涵差異，或者說實(shí)踐中界定“一把手”腐敗構(gòu)成違紀(jì)、違法的標(biāo)準(zhǔn)是不同的。刑法中的賄賂范圍主要是財(cái)物、財(cái)產(chǎn)性利益，不包括非財(cái)產(chǎn)性利益。《中華人民共和國刑法》第三百八十五條第一款規(guī)定“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪”，刑法明確將賄賂范圍限定為“財(cái)物”；2016年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定賄賂犯罪中的“財(cái)物”，包括貨幣、物品和財(cái)產(chǎn)性利益，通過法律解釋的手段實(shí)質(zhì)上將賄賂范圍擴(kuò)展至“財(cái)物、財(cái)產(chǎn)性利益”。但是，目前刑法對(duì)以性賄賂、信息賄賂、業(yè)績賄賂、感情賄賂等“非財(cái)產(chǎn)性利益”進(jìn)行的腐敗，實(shí)際上仍難以將其界定為腐敗犯罪，進(jìn)行刑事責(zé)任追究。

黨紀(jì)處分中的賄賂范圍主要是財(cái)物、財(cái)產(chǎn)性利益，以及部分非財(cái)產(chǎn)性利益。黨規(guī)黨紀(jì)針對(duì)腐敗治理中頻繁遭遇的“權(quán)錢交易”“權(quán)性交易”等新型腐敗案件，增設(shè)了相關(guān)的規(guī)制條款。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十五條規(guī)定“相互利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為對(duì)方及其配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關(guān)系人謀取利益搞權(quán)權(quán)交易的”，第一百二十條規(guī)定“搞權(quán)色交易或者給予財(cái)物搞錢色交易的”，均可視情節(jié)輕重，給予警告直至開除黨籍的處分。簡言之，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十五條、第一百二十條等“權(quán)錢交易”“權(quán)色交易”條款將較為常見的非財(cái)產(chǎn)性利益腐敗納入了規(guī)制的范疇，實(shí)質(zhì)上是將賄賂范圍界定為“財(cái)物、財(cái)產(chǎn)性利益、部分非財(cái)產(chǎn)性利益”。比如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十六條就將在授予學(xué)術(shù)稱號(hào)中弄虛作假、違規(guī)謀利歸于特權(quán)的一種，由此，在授予學(xué)術(shù)稱號(hào)中弄虛作假、違規(guī)謀利的可歸屬于黨紀(jì)腐敗的一種，但此種行為目前來看就很難直接歸屬于刑事腐敗犯罪了。

二、“一把手”權(quán)力腐敗的特點(diǎn)與實(shí)踐中的監(jiān)督難點(diǎn)

通過上述分析，我們可以看到“一把手”權(quán)力腐敗呈現(xiàn)出的特點(diǎn)：

第一，“一把手”權(quán)力腐敗易發(fā)多發(fā)。比起一般的黨員干部，由于“一把手”關(guān)鍵少數(shù)處于高位且掌握重要公共權(quán)力，“一把手”關(guān)鍵少數(shù)容易成為權(quán)力腐敗的高發(fā)人群。尤其是在缺乏權(quán)力監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況下，“一把手”關(guān)鍵少數(shù)權(quán)力濫用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些“一把手”關(guān)鍵少數(shù)甚至利用職務(wù)上的便利侵占國家和集體的財(cái)物，為自己及其私人關(guān)系謀取不正當(dāng)利益。第二，由風(fēng)變腐，風(fēng)腐交織。在許多案例中，“一把手”的腐敗正是由于作風(fēng)出了問題引起的，在收受煙和酒、受邀吃飯等人情往來的小事中一步步喪失了底線。第三，“一把手”權(quán)力腐敗方式多樣，隱蔽性強(qiáng)。從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的案例看，“一把手”權(quán)力腐敗手段多樣，新型腐敗、隱性腐敗多發(fā)。第四，“一把手”權(quán)力腐敗涉及的領(lǐng)域廣且在某些重點(diǎn)領(lǐng)域中頻發(fā)。從腐敗發(fā)生的范圍來看，幾乎涉及社會(huì)的方方面面。尤其是在國家重要工作、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目、組織人事、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、司法、生態(tài)環(huán)保、財(cái)政金融、安全生產(chǎn)、食品藥品、幫扶救災(zāi)、養(yǎng)老社保、教育醫(yī)療等領(lǐng)域權(quán)力腐敗現(xiàn)象更是多發(fā)，甚至教育、科研、慈善等領(lǐng)域也未能幸免。第五，“一把手”決策腐敗問題突出。決策權(quán)是國家管理活動(dòng)的核心中樞環(huán)節(jié)，是“一把手”地位最主要的體現(xiàn)，也是最容易出問題卻難以追究責(zé)任的環(huán)節(jié)。由于權(quán)力過于集中、決策不規(guī)范等原因，“一把手”關(guān)鍵少數(shù)決策“一言堂”、用人“一句話”、花錢“一支筆”、項(xiàng)目“一手抓”，決策腐敗問題頻發(fā)。第六，“一把手”權(quán)力腐敗易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，造成腐敗“窩案”。現(xiàn)實(shí)中，“一把手”關(guān)鍵少數(shù)權(quán)力腐敗不僅涉及“一把手”個(gè)人，還包含其周圍各種不正當(dāng)利益關(guān)系網(wǎng)，形成了形形色色的貪腐“團(tuán)隊(duì)”，他們結(jié)成“利益共同體”，共同腐敗，也因此出現(xiàn)了許多貪腐窩案串案[10]。

“一把手”權(quán)力腐敗危害深遠(yuǎn)，甚至動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。這是因?yàn)椤耙话咽帧睓?quán)力腐敗嚴(yán)重影響本地區(qū)本部門政治生態(tài)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。省部級(jí)“一把手”腐敗會(huì)對(duì)一個(gè)省市和部委產(chǎn)生十分惡劣的影響，“一把手”一旦腐敗就會(huì)嚴(yán)密控制其管轄地區(qū)和組織成員，編織其腐敗關(guān)系網(wǎng)以換取更大的利益，催生更多的腐敗分子把持領(lǐng)導(dǎo)崗位，把個(gè)人腐敗轉(zhuǎn)變成集團(tuán)腐敗。一是直接形成腐敗關(guān)系網(wǎng)，造成上下相互配合的窩案。比如，公安部原副部長孫力軍政治團(tuán)伙的貪腐案，該團(tuán)伙成員包括江蘇政法委原書記王立科、上海市公安局原局長龔道安、陜西省公安廳原廳長劉新云等，覆蓋面之廣、腐敗程度之深，令人瞠目結(jié)舌。二是加速一地的腐敗滋生蔓延。例如，2005年被判刑的黑龍江省政協(xié)主席韓桂芝，曾多年擔(dān)任省委組織部部長、省委副書記，以她為主的“黑龍江買官窩案”，牽扯大小官員百余人，其中副省級(jí)干部6人、地廳級(jí)干部30多人。

在實(shí)踐中，“一把手”權(quán)力監(jiān)督仍然存在“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督難和下級(jí)監(jiān)督軟”的問題，一些單位“一把手”成為“一霸手”，不容監(jiān)督、不好監(jiān)督、不便監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督等情況依然存在，究其原因，“一把手”權(quán)力監(jiān)督在實(shí)踐中的確存在困境，主要表現(xiàn)有：

首先，“一把手”決策監(jiān)督難。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子是干部中的“關(guān)鍵少數(shù)”，其關(guān)鍵性就體現(xiàn)在掌握重要事項(xiàng)的決策權(quán)。決策權(quán)是國家管理活動(dòng)的核心中樞環(huán)節(jié)，也是“一把手”地位最主要的體現(xiàn)，在政府決策過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”直接影響整個(gè)決策進(jìn)程、決策結(jié)果。同時(shí)，決策也是最容易出問題卻難以追究責(zé)任的環(huán)節(jié)。不同于普通公務(wù)人員，“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子決策出了問題不僅涉及自身，同時(shí)也對(duì)一地或一部門政治生態(tài)帶來惡劣影響，甚至引發(fā)信任危機(jī)。在實(shí)踐中，對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子決策監(jiān)督的難度較大。一方面，由于決策權(quán)力高度集中，給監(jiān)督帶來困難。權(quán)力作為一種特殊的能力，附著組織內(nèi)部的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等資源分配能力以及個(gè)人意志的實(shí)現(xiàn)能力，給公共權(quán)力的非公共運(yùn)作提供了誘因，也使得同級(jí)和下級(jí)以及群眾監(jiān)督難以有效發(fā)揮作用。另一方面，“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子有意識(shí)的決策避責(zé)行為給決策監(jiān)督帶來難題。如通過隱蔽決策議程，不決策或緩決策；偷換決策主體，將決策主體從形式上轉(zhuǎn)換為集體或其上級(jí)、下級(jí)組織；通過簡政放權(quán)、權(quán)力下放和權(quán)力清單等方式向下級(jí)轉(zhuǎn)移決策責(zé)任；轉(zhuǎn)變決策形態(tài)，利用行政決策內(nèi)在雙重屬性避開行政訴訟；自設(shè)決策責(zé)任，簽訂行政合同或責(zé)任書以自我避責(zé)等，這些避責(zé)行為給“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子決策監(jiān)督帶來了阻礙，實(shí)現(xiàn)有效的決策監(jiān)督必須破解決策避責(zé)難題。

其次，“一把手”勤政能政監(jiān)督難。廉政是勤政能政的前提和基礎(chǔ)，勤政能政是廉政的落腳點(diǎn)。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員處于關(guān)鍵地位、掌握關(guān)鍵權(quán)力，不僅要廉潔自律，扛得住誘惑，還要勇于擔(dān)當(dāng)、銳意進(jìn)取，用好手中的權(quán)力。黨的十八大以來，在中央從嚴(yán)治吏、強(qiáng)力反腐的高壓態(tài)勢下，對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的廉政監(jiān)督取得了顯著成效。同時(shí)，某些地方“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的行為特征正在悄悄發(fā)生某種變化，與以往“晉升錦標(biāo)賽”建功作為不同，許多“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員在攬權(quán)的同時(shí)其避責(zé)行為逐漸增多，追求“不求有功，但求無過”，部分“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員出現(xiàn)了只想當(dāng)官、不想干事，只想攬權(quán)、不想擔(dān)責(zé)，只想出彩、不想出力的現(xiàn)象[11]。勤政能政監(jiān)督不同于事后監(jiān)督問責(zé)，不能完全通過已經(jīng)造成的負(fù)面結(jié)果來啟動(dòng)和開展監(jiān)督，并以此作為監(jiān)督問責(zé)的主要依據(jù)，而是要求探索有效的勤政能政監(jiān)督制度和機(jī)制，從日常監(jiān)督中及時(shí)發(fā)現(xiàn)懶政怠政的苗頭，并作出及時(shí)的處理。但是，當(dāng)前我國的官員勤政能政監(jiān)督制度和機(jī)制尚不完善，在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、處置與監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)等方面存在不足，制約了“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子勤政監(jiān)督切實(shí)發(fā)揮效用。

再次，“一把手”監(jiān)督約束和激勵(lì)保障協(xié)調(diào)難。如何處理好監(jiān)督約束與激勵(lì)保障的關(guān)系是所有監(jiān)督者面臨的共同難題。只有做好監(jiān)督約束與激勵(lì)保障的協(xié)調(diào)銜接，才能更好地激發(fā)“一把手”的“領(lǐng)頭雁”作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子的創(chuàng)造力，打造高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督約束的重要制度是問責(zé)制度，容錯(cuò)糾錯(cuò)制度是激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)重要的激勵(lì)制度。監(jiān)督問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)的銜接優(yōu)化事關(guān)把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，只有兩者相互協(xié)調(diào)和有效銜接才能保證問責(zé)制度的完備性和激勵(lì)制度的科學(xué)性。但是，當(dāng)前我國有關(guān)監(jiān)督問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)的政治實(shí)踐和制度建設(shè)不同步，監(jiān)督問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)的銜接協(xié)調(diào)程度較低，二者在內(nèi)涵邊界、執(zhí)行力度等方面存在著較大的內(nèi)在張力。一是監(jiān)督問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)涵邊界不清晰。什么是容錯(cuò)、容什么“錯(cuò)”、如何“容”錯(cuò)、“容錯(cuò)”與“糾錯(cuò)”的內(nèi)在邏輯是什么、“容錯(cuò)”與“免責(zé)”的內(nèi)在邏輯是什么、什么時(shí)候適用“問責(zé)”、什么時(shí)候適用“容錯(cuò)”、容錯(cuò)的范圍是什么、誰來啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)、容錯(cuò)糾錯(cuò)的結(jié)果如何運(yùn)用等問題都尚未得到統(tǒng)一明確的界定，削弱了容錯(cuò)機(jī)制的可操作性。二是監(jiān)督問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)的寬嚴(yán)尺度和執(zhí)行力度不一致。一方面，在全面從嚴(yán)治黨和大力推進(jìn)廉政建設(shè)的背景下，監(jiān)督問責(zé)制度的執(zhí)行力度不斷加強(qiáng)。另一方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)規(guī)定過于抽象和簡單，在具體的執(zhí)紀(jì)活動(dòng)中難以準(zhǔn)確把握，且時(shí)常出現(xiàn)隨意容錯(cuò)免責(zé)或者不敢容錯(cuò)免責(zé)的情況。

三、“一把手”權(quán)力監(jiān)督的完善路徑

（一）建構(gòu)“不敢腐”的懲戒體系

首先，樹立責(zé)任本位的“一把手”責(zé)任從嚴(yán)追究理念。“一把手”權(quán)力監(jiān)督涉及各級(jí)黨政權(quán)力職能配置與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分。推進(jìn)我國“一把手”責(zé)任追究科學(xué)化民主化法治化，發(fā)揮我國領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的制度優(yōu)勢，需探索由“權(quán)責(zé)一致”向“責(zé)權(quán)一致”的理念轉(zhuǎn)變，樹立責(zé)任本位理念。“全黨同志的重托，全國各族人民的期望，是對(duì)我們做好工作的巨大鼓舞，也是我們肩上的重大責(zé)任。”[12]堅(jiān)持責(zé)任本位推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，是中國共產(chǎn)黨歷史與現(xiàn)實(shí)使命的重要體現(xiàn)，是黨的思想建設(shè)與制度建設(shè)共同的邏輯基礎(chǔ)。責(zé)任本位的價(jià)值理念是對(duì)權(quán)力本位的顛覆與重構(gòu)，更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任的基礎(chǔ)性、前提性作用，認(rèn)為責(zé)任優(yōu)先于權(quán)力，根據(jù)責(zé)任大小配置相適應(yīng)的權(quán)力，權(quán)力只是保障責(zé)任履行的工具。要樹立責(zé)任本位的“一把手”責(zé)任從嚴(yán)追究理念，如在“一把手”決策中強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任先行，根據(jù)承擔(dān)的決策責(zé)任大小給予相應(yīng)的決策權(quán)力，以達(dá)到責(zé)權(quán)一致的效用，即以“一把手”決策責(zé)任規(guī)范決策權(quán)力、以責(zé)任履行效能評(píng)判“一把手”決策權(quán)力運(yùn)行效果。

其次，形成紀(jì)法貫通的腐敗責(zé)任追究體系。第一，明晰“一把手”紀(jì)法責(zé)任的構(gòu)成要件及銜接關(guān)系。從責(zé)任的類型來看，“一把手”責(zé)任追究涉及的責(zé)任類型主要有黨內(nèi)責(zé)任、政務(wù)責(zé)任、法律責(zé)任。對(duì)“一把手”的監(jiān)督，需要在厘清主要責(zé)任類型的構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上，把握不同責(zé)任類型適用的協(xié)調(diào)銜接。當(dāng)前，“一把手”黨內(nèi)責(zé)任、政務(wù)責(zé)任和刑事責(zé)任之間的邊界、銜接的接口、銜接的程序的運(yùn)行還需要進(jìn)一步明確，相關(guān)的法律法規(guī)等規(guī)范性依據(jù)中除了《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》是國家法律，其他多為國務(wù)院頒布的條例、規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)，決策責(zé)任追究總體上內(nèi)容較寬泛、不夠具體，而且責(zé)任類型較多，銜接配套不夠。要從不同維度對(duì)黨內(nèi)責(zé)任、政務(wù)責(zé)任、法律責(zé)任類型進(jìn)行明確劃分，明確各種責(zé)任類型的構(gòu)成要件并研究其各自的適用范圍、處分標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)定、責(zé)任認(rèn)定、因果關(guān)系以及不同責(zé)任類型之間的協(xié)調(diào)銜接。第二，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的精準(zhǔn)運(yùn)用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通的重要抓手。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)設(shè)定的責(zé)任制度，是全球各主要政黨的責(zé)任制度中最為全面、最為嚴(yán)厲的制度，具有鮮明的中國特色和系統(tǒng)化、規(guī)范化、專業(yè)化特征[13]，為“四種形態(tài)”的運(yùn)用提供了制度保障。在實(shí)踐中，運(yùn)用“四種形態(tài)”要著眼于標(biāo)本兼治，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，準(zhǔn)確把握“一把手”違紀(jì)、違法、犯罪的內(nèi)涵，綜合考慮錯(cuò)誤性質(zhì)、情節(jié)后果、主觀態(tài)度等因素，依規(guī)依紀(jì)依法適用。

再次，通過大數(shù)據(jù)賦能紀(jì)檢監(jiān)察的反腐追責(zé)工作。在“一把手”監(jiān)督中要探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段推動(dòng)信息化監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題能力，提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)效能[14]。第一，整合各類監(jiān)督、舉報(bào)平臺(tái)，收集豐富的“一把手”監(jiān)督實(shí)證資料，形成較為完備的“一把手”責(zé)任追究數(shù)據(jù)庫，建設(shè)集數(shù)據(jù)收集、查詢、分析研判為一體的“一把手”權(quán)力監(jiān)督信息化平臺(tái)；建立和完善大數(shù)據(jù)廉政信息分析系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)并做出預(yù)警；健全“一把手”監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)體系和監(jiān)測指標(biāo)體系，在條件允許的地區(qū)進(jìn)行評(píng)估評(píng)比與監(jiān)測試點(diǎn)。第二，完善基礎(chǔ)保障、數(shù)據(jù)交換體系等，整合監(jiān)督數(shù)據(jù)，推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。把電子監(jiān)察等技術(shù)手段融入廉政風(fēng)險(xiǎn)防控之中，將廉政風(fēng)險(xiǎn)和防范措施嵌入業(yè)務(wù)運(yùn)行流程，使權(quán)力行使與國家監(jiān)察、社會(huì)監(jiān)督、電子預(yù)警、技術(shù)監(jiān)控融為一體，充分發(fā)揮各主體的職能優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力。第三，以問題線索處置為核心，形成網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)受理、線索利用、調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督反饋、考核問責(zé)的完整鏈條，實(shí)現(xiàn)集中管理、規(guī)范流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)分析、向上報(bào)送等功能，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與專責(zé)監(jiān)督的有效銜接。

（二）筑牢“不能腐”的制度堤壩

1.加強(qiáng)“一把手”決策環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督

第一，推動(dòng)重大決策程序科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。要健全“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行與制衡機(jī)制，通過決策透明化加強(qiáng)對(duì)各級(jí)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，在決策環(huán)節(jié)實(shí)行“一把手”末位發(fā)言或表態(tài)制度，加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子貫徹落實(shí)黨中央方針、路線、政策和上級(jí)重大決策部署以及“三重一大”事項(xiàng)決策的監(jiān)督，形成良好的用權(quán)氛圍[15]。加強(qiáng)決策信息公開，促進(jìn)“一把手”決策權(quán)力在陽光下運(yùn)行。在制度建設(shè)方面，要根據(jù)現(xiàn)有的黨政部門信息公開制度，制定和完善“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策信息公開制度，將應(yīng)該公開的重大決策的制定過程及時(shí)公開，如將決策的民意調(diào)查與發(fā)起、決策方案、決策的評(píng)估與審查結(jié)果等通過政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體等及時(shí)進(jìn)行公開，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。同時(shí)，要將信息公開與公眾參與相結(jié)合，推動(dòng)公眾對(duì)重大決策的參與和對(duì)決策過程的監(jiān)督，保障公眾的參與權(quán)。

第二，完善“一把手”決策監(jiān)督和問責(zé)制度。沒有問責(zé)就沒有真正的監(jiān)督，問責(zé)是權(quán)力監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)監(jiān)督有效的重要方式[16]。從問責(zé)主體來看，要增強(qiáng)“一把手”決策的黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，著力推進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)，完善黨內(nèi)問責(zé)體制機(jī)制[17]，發(fā)揮監(jiān)察問責(zé)全覆蓋作用，與黨內(nèi)問責(zé)協(xié)同發(fā)力，重點(diǎn)關(guān)注“一把手”在生態(tài)保護(hù)與重大民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的決策權(quán)力運(yùn)行、“一把手”落實(shí)重大決策部署與“三重一大”事項(xiàng)決策等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。從具體問責(zé)制度來看，要健全“一把手”重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制。當(dāng)前，我國對(duì)“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策終身責(zé)任追究制度和“一把手”決策責(zé)任倒查機(jī)制已經(jīng)在相關(guān)規(guī)定中有所提及，如在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中的第十六條明確規(guī)定了“實(shí)行終身問責(zé)”。在制度完善的過程中，要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，包括“重大決策”內(nèi)涵、終身問責(zé)和責(zé)任倒查的范圍、程序和方式以及具體的配套機(jī)制等，提升重大決策責(zé)任倒查和終身問責(zé)的操作性。

第三，完善“一把手”決策問責(zé)的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度。“一把手”在制定決策尤其是重大決策的過程中面臨著復(fù)雜的決策環(huán)境和決策不確定性，過分強(qiáng)調(diào)問責(zé)會(huì)損害“一把手”決策的積極性，導(dǎo)致其在決策中因規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)而不敢創(chuàng)新[18]。為了防止“一把手”產(chǎn)生消極避責(zé)的心理，應(yīng)完善問責(zé)制度建設(shè)，根據(jù)激勵(lì)和約束并重的理念，建立健全“一把手”決策的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。在完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的過程中，首先，要明確應(yīng)該在何種情形下進(jìn)行容錯(cuò)，要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”的原則，這有助于提升責(zé)任認(rèn)定的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，防止挫傷“一把手”的改革創(chuàng)新積極性。其次，要進(jìn)一步推動(dòng)我國容錯(cuò)糾錯(cuò)細(xì)則的完善。當(dāng)前，中央層面已經(jīng)制定了容錯(cuò)糾錯(cuò)和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)相關(guān)的制度規(guī)定。在地方上，多地已出臺(tái)了容錯(cuò)糾錯(cuò)相關(guān)規(guī)定，為我國容錯(cuò)糾錯(cuò)制度的完善作出了有益探索。接下來要增強(qiáng)問責(zé)與容錯(cuò)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的清晰度，提高問責(zé)與容錯(cuò)的精準(zhǔn)化程度，只有標(biāo)準(zhǔn)清晰可辨、可操作，才能有效提升監(jiān)督問責(zé)和容錯(cuò)糾錯(cuò)的精準(zhǔn)化程度[19]。再次，要加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在不同層級(jí)、不同部門之間的整合，與“一把手”問責(zé)制度形成良好的銜接，更好地保障“一把手”決策問責(zé)和容錯(cuò)實(shí)踐的進(jìn)行，促進(jìn)“一把手”監(jiān)督約束和激勵(lì)保障的協(xié)調(diào)。

2.建立“一把手”分級(jí)分類的監(jiān)督制度

第一，注重分級(jí)監(jiān)督，根據(jù)地方和基層“一把手”權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)制定不同的監(jiān)督策略。對(duì)地方“一把手”的監(jiān)督重點(diǎn)是其正確行使權(quán)力情況，包括貫徹落實(shí)黨中央方針、路線、政策和上級(jí)重大決策部署、“三重一大”事項(xiàng)決策、履行管黨治黨第一責(zé)任人職責(zé)、堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向、廉潔自律和作風(fēng)建設(shè)情況等。在對(duì)基層“一把手”的監(jiān)督中要注重整合監(jiān)督力量，將基層監(jiān)督與治理相結(jié)合。要增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門與信訪部門協(xié)調(diào)合作，制定并完善紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與群眾監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，在信訪件轉(zhuǎn)送（問題線索移送）、協(xié)同監(jiān)督治理、信息互通、聯(lián)合會(huì)商、監(jiān)督保障和信訪秩序維護(hù)等方面貫通協(xié)同。

第二，推動(dòng)分類監(jiān)督，根據(jù)“一把手”所處部門和領(lǐng)域的不同確定不同的監(jiān)督重點(diǎn)。在黨政機(jī)關(guān)中，“一把手”權(quán)力配置比較集中，權(quán)力運(yùn)行的腐敗風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí)，由于“一把手”權(quán)力的高度集中、信息不對(duì)稱以及理想信念缺失等原因，對(duì)“一把手”決策權(quán)力監(jiān)督的難度較大。因此，要特別重視對(duì)其決策權(quán)的監(jiān)督，不斷推進(jìn)重大決策過程制度化規(guī)范化，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，加強(qiáng)決策的事前、事中、事后監(jiān)督，減少任性用權(quán)的空間；要強(qiáng)化政治監(jiān)督，保證“一把手”堅(jiān)守初心與使命，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，提高政治判斷力、領(lǐng)悟力和執(zhí)行力。

國有企業(yè)“一把手”是國有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人，掌控企業(yè)實(shí)際權(quán)力，通常為國有企業(yè)董事長、黨委書記。國有企業(yè)“一把手”權(quán)力腐敗會(huì)給國有資產(chǎn)帶來重大損失。對(duì)國有企業(yè)“一把手”的監(jiān)督要著重注意：將“一把手”的人、財(cái)、物的決定權(quán)、審批權(quán)、支配權(quán)運(yùn)行作為重點(diǎn)監(jiān)督；糾正國有企業(yè)“一把手”“重業(yè)務(wù)、重拓展，輕黨建、輕監(jiān)管”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督的意識(shí)；依照國有企業(yè)不同功能，探索“分層、分級(jí)、分類”的監(jiān)督模式[20]；消除國有企業(yè)紀(jì)委監(jiān)督的畏難情緒，推動(dòng)紀(jì)委敢于監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督、善于監(jiān)督，切實(shí)履行監(jiān)督的職責(zé)。

高校“一把手”作為管黨治黨、辦學(xué)治校的“第一責(zé)任人”，對(duì)學(xué)校牢牢堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和推動(dòng)教育事業(yè)改革發(fā)展起到“把關(guān)定向”的作用。對(duì)高校“一把手”的監(jiān)督要著眼于回答好“為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人”這一教育根本問題，重點(diǎn)關(guān)注基建后勤、選人用人、招生考試、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域，提升政治站位，豐富監(jiān)督手段；要按照現(xiàn)代大學(xué)制度要求，科學(xué)配置高校內(nèi)部權(quán)力，形成有效的高校權(quán)力制約機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)完善的權(quán)力運(yùn)行體系。此外，還要暢通監(jiān)督信息渠道，保證監(jiān)督主體尤其是紀(jì)委的監(jiān)督信息渠道暢通，完善信息公開機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)高校校務(wù)、黨務(wù)公開及校領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人信息公開機(jī)制[21]。

3.健全“一把手”的談話監(jiān)督制度

談話制度不僅是黨的組織生活制度，也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作的重要制度手段[22]。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員通常具有多重身份與角色，對(duì)其進(jìn)行的談話監(jiān)督也分為不同的主體和類型。要推進(jìn)談話的制度化和法治化，使之更好地發(fā)揮勤政與廉政監(jiān)督實(shí)效[23]。

第一，明確“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子談話的類型。從當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)踐來看，可按照功能與目的將談話分為以下四種類型：一是提醒教育型談話，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任的有力措施，談話主體是黨組織、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)或組織人事部門，談話針對(duì)的是在思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面苗頭性、傾向性問題，其主要目的是對(duì)小問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正。二是審查調(diào)查型談話，主要目的是查明事實(shí)，聽取辯解意見，了解有關(guān)情況。審查調(diào)查談話不僅具有“懲前毖后，治病救人”的政治價(jià)值，還存在使審查調(diào)查程序進(jìn)入初核程序、調(diào)查程序并追究被審查調(diào)查對(duì)象法律責(zé)任的可能性。三是批評(píng)處置型談話，這是針對(duì)輕微違紀(jì)違法問題而進(jìn)行的懲戒性質(zhì)的談話。《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第二十一條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部有本規(guī)定第十九條所列情形，情節(jié)較輕的，給予批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查。在實(shí)踐中，針對(duì)不同的對(duì)象與情節(jié)可具體分為談話提醒、警示談話、誡勉談話等形式。四是引導(dǎo)疏導(dǎo)類談話，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在執(zhí)紀(jì)審查的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)如宣布立案決定前、審查談話結(jié)束前、宣布處分決定前都設(shè)有引導(dǎo)疏導(dǎo)類談話。這類談話實(shí)質(zhì)是“個(gè)性化”的思想政治工作，不以傳遞壓力為目的，氣氛比較緩和。通過幫助當(dāng)事人剖析錯(cuò)誤、講清政策紀(jì)律、聽取本人反饋等，引導(dǎo)談話對(duì)象認(rèn)清問題、端正態(tài)度、提高認(rèn)識(shí)。

一方面，要推動(dòng)相關(guān)規(guī)范的完善，明確談話的啟動(dòng)程序與執(zhí)行程序，如明確談話方案的制定、談話啟動(dòng)的審批程序、談話的人數(shù)、場所、手段、時(shí)間等具體的程序要素，防止出現(xiàn)談話走過場、一談了之等談話虛化現(xiàn)象。另一方面，要積極探索行之有效的談話具體制度。如完善紀(jì)委書記談話提醒制度，各級(jí)紀(jì)委書記發(fā)現(xiàn)同級(jí)“一把手”存在重要問題的，要及時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員存在重要問題的，向上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人報(bào)告，報(bào)告應(yīng)當(dāng)全面準(zhǔn)確反映情況，不報(bào)告或不如實(shí)報(bào)告的，依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任；完善談話內(nèi)容要求，與受處分黨員干部談心談話，做到“三個(gè)談清、兩個(gè)傳導(dǎo)、一個(gè)交換”，即談清紀(jì)法政策、談清整改要求、談清努力方向，傳導(dǎo)責(zé)任壓力、傳導(dǎo)組織關(guān)愛，交換溝通思想；增強(qiáng)談話制度的支撐，構(gòu)建起可透視、可檢查、可量化的政治生態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，動(dòng)態(tài)把握政治生態(tài)變化趨勢，使“一把手”政治畫像和政治生態(tài)報(bào)告更客觀、更全面、更精準(zhǔn)，為談話的具體開展夯實(shí)基礎(chǔ)；完善專家參與機(jī)制，增強(qiáng)談話的專業(yè)性，可根據(jù)談話具體情形，邀請(qǐng)專業(yè)的心理專家加入談話過程，以便準(zhǔn)確把握和分析談話對(duì)象的心理狀態(tài)，或者為談話對(duì)象心理疏導(dǎo)提供專業(yè)建議。

第二，注重對(duì)談話對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)。談話權(quán)的行使，尤其是批評(píng)處置類談話，涉及被談話者職務(wù)、名譽(yù)等多種權(quán)益，只有建構(gòu)一套恰當(dāng)適宜的救濟(jì)機(jī)制方才符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的現(xiàn)代法治原則，因此必須完善相應(yīng)的申訴機(jī)制與救濟(jì)機(jī)制，明確談話責(zé)任承擔(dān)主體及其救濟(jì)途徑，若談話經(jīng)查明存在誤用、濫用情形，要及時(shí)對(duì)談話對(duì)象進(jìn)行職務(wù)恢復(fù)、名譽(yù)救濟(jì)、國家賠償?shù)染葷?jì)。

（三）構(gòu)筑“不想腐”的信仰防線

1.紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督思維的法治化

推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作法治化要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)增強(qiáng)法治意識(shí)、提升法治素養(yǎng)，以法治思維和法治方式推進(jìn)監(jiān)督和反腐敗治理。正如有學(xué)者指出，行政問責(zé)法治化的內(nèi)涵包含兩個(gè)方面：一是形式的法治化，即要建構(gòu)完善的行政問責(zé)法律制度體系；二是實(shí)質(zhì)的法治化，即所建構(gòu)和實(shí)施的行政問責(zé)法律制度體系符合正義、權(quán)力制衡、民主參與的價(jià)值要求[24]。紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督思維的法治化也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的形式法治化，不斷深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，健全紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度體系，尤其是“一把手”決策責(zé)任實(shí)體法律制度、程序法律制度、黨內(nèi)法規(guī)以及行政法規(guī)等制度規(guī)范的完善，以法律制度和配套的責(zé)任追究機(jī)制推進(jìn)“一把手”責(zé)任追究精準(zhǔn)化、法治化。二是推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)質(zhì)法治化，將正義、民主參與等價(jià)值訴求體現(xiàn)于法規(guī)制度的完善過程和具體工作中，促進(jìn)制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.“一把手”警示教育的常態(tài)化

第一，充分運(yùn)用典型案例，以警示教育大會(huì)、宣布處分決定、民主生活會(huì)、組織生活會(huì)等為重要抓手，加大典型案例的通報(bào)曝光力度，使其思想受到觸動(dòng)警醒，堅(jiān)守“不能腐”的底線原則，真正做到“查處一案、警示一片、規(guī)范一方”，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

第二，強(qiáng)化日常教育提醒，把反腐敗防線前移。在“一把手”培養(yǎng)、選拔、管理、任用的各環(huán)節(jié)、全過程充分利用各類談話以及“三會(huì)一課”制度，把警示教育抓在經(jīng)常、融入日常，貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)生涯的全周期，增強(qiáng)“不敢腐”的廉潔意識(shí)。

第三，探索創(chuàng)新方式方法，豐富警示教育內(nèi)容，提升“不想腐”的思想覺悟。如充分發(fā)揮先進(jìn)典型的感召、示范、引領(lǐng)作用，激勵(lì)“一把手”見賢思齊、擔(dān)當(dāng)作為。加強(qiáng)初心使命、理想信念、黨紀(jì)黨規(guī)以及優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)教育，推動(dòng)黨員干部賡續(xù)紅色基因，擔(dān)當(dāng)歷史使命。引導(dǎo)“一把手”將修身律己和廉潔齊家聯(lián)系起來，由“點(diǎn)”及“面”輻射帶動(dòng)身邊人，傳承好家教、培養(yǎng)好家風(fēng)。

3.推進(jìn)廉政文化建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的社會(huì)意識(shí)

廉潔文化建設(shè)是廉潔政府、廉潔社會(huì)和廉潔政黨建設(shè)的基礎(chǔ)工程[25]，是一體推進(jìn)“三不腐”的有效途徑，是連接“不敢腐”與“不想腐”的重要紐帶。注重強(qiáng)化廉潔文化建設(shè)，不僅能夠從內(nèi)在增強(qiáng)黨員干部拒腐防變能力，也有助于營造社會(huì)的廉潔氛圍。

第一，加強(qiáng)資源整合，充分利用豐富的紅色教育資源，統(tǒng)籌整合各地區(qū)廉潔文化資源，構(gòu)建利用紅色文化資源開展廉潔教育的長效機(jī)制。在建設(shè)廉潔教育基地的同時(shí)，也要結(jié)合本地歷史文化特色，利用科技賦能，打造有溫度有力度有標(biāo)識(shí)度的廉潔文化品牌。同時(shí)，要加深學(xué)習(xí)印象。例如浙江紹興借助4D影視技術(shù)打造沉浸式教育展廳，通過科技賦能，讓參觀學(xué)習(xí)的干部群眾沉浸式暢游清廉地標(biāo)，增強(qiáng)廉潔文化體驗(yàn)感。

第二，以“廉潔文化+”模式，不斷開拓廉潔文化與家風(fēng)建設(shè)、親清政商關(guān)系發(fā)展和清廉村居創(chuàng)建的新局面。在全社會(huì)打造廉潔氣氛是構(gòu)建清朗文明社會(huì)的重要一環(huán)，要以黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、村居家庭等不同社會(huì)單元為載體開展廉潔文化建設(shè)，打造共建共治共享廉潔文化新格局。

第三，創(chuàng)新形式，推動(dòng)形成抬頭見廉、隨時(shí)聽廉、處處展廉的生動(dòng)局面。創(chuàng)新廉潔文化建設(shè)形式有助于提升廉潔文化的傳播效果，要在廉潔文化的內(nèi)容和形式、生產(chǎn)和傳播等各個(gè)方面和環(huán)節(jié)加強(qiáng)創(chuàng)新，打造大眾喜聞樂見的廉潔文化產(chǎn)品，提升廉潔文化的影響力，增強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的社會(huì)意識(shí)。

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Practical Difficulties and Governance Pathways of the Power Supervision of the “Top Leaders”：An Empirical Analysis Based on the Website Data of the Central Commission for Discipline Inspection and the National Supervisory Commission from 2014 to 2023

Xu Yuzhen

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：“Top leaders ” are key minority involved in the long-term governance of the Party and the long-term stability of the country. The power supervision of “ top leaders ” is not only related to the ruling foundation of CPC's governance，but also the key link of CPC's self-revolution，and the key to the modernization of the national governance system and governance capacity. There are some practical difficulties in the power supervision of the “ top leaders ”，such as difficulty in decision-making supervision，difficulty in supervision of diligent administration and administrative ability，and difficulty in balancing accountability and incentive，etc. To effectively enhance the effectiveness of the power supervision of “ top leaders ”，we should first of all enhance the concept and thinking of supervision， clarify the types and constituent elements of responsibilities， promote hierarchical and classified supervision， emphasize diligent and honest governance supervision， focus on key areas of decision-making supervision， and promote the" integration of warning education so as to promote the prevention， prohibition， and unwillingness of corruption among the top leaders， and effectively enhance the effectiveness of their supervision.

Key words：“top leaders”；corruption；power supervision

責(zé)任編輯：李 慧