堅持產業事業協同 促進供給需求適配 推動包頭市銀發經濟高質量發展

摘" 要：內蒙古包頭市的銀發經濟發展前景廣闊，得益于其日益增長的老齡化人口和扎實的養老服務基礎，但也面臨養老產業滯后的問題，尤其在高端養老服務和產業化市場方面存在不足。需要通過加強產業與事業的協同發展，優化銀發經濟發展環境，推動養老產業的高質量發展。還需加強頂層設計，推動多層次的養老服務產業培育，深化“養老+醫療”“養老+文化”等多業態發展模式，以滿足老年人群體日益多元化的需求。

關鍵詞：包頭市" " "銀發經濟" " "高質量發展" " "供給需求

銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涵蓋養老產業、養老事業的主要內容，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大。2024年1月，國務院辦公廳印發我國首個支持銀發經濟發展的專門文件——《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，標志著我國銀發經濟進入新的發展階段。目前全國銀發經濟規模在7萬億元左右，占GDP比重約6%；預計到2035年將達到20萬億元左右，占GDP比重約10%。為了搶灘銀發經濟萬億元新藍海，推動包頭市養老產業和養老事業高質量發展，包頭市政策與改革研究中心對全市銀發經濟發展情況進行了專題研究。

一、搶抓戰略機遇，依托旺盛的養老消費需求和扎實的養老服務基礎，包頭市銀發經濟發展前景廣闊

（一）市場需求巨大

根據老年人群的基本需求和深層需求，引發經濟可分成三個維度的產業。本位產業：包括養老設施和機構、老年房地產、老年護理服務業、老年服飾、老年食品、老年醫療等。相關產業：包括養老設施和機構供應鏈上的專業家具、專業設施、專業易耗品等；老年護理服務業供應鏈上的護理人員的培訓、勞務派遣、老年護理專業用品、治療和康復器械等；來自于老年人深層需求的娛樂、學習、旅游、醫療保健、營養保健、心理咨詢等。衍生產業：包括老年儲蓄投資理財產品、人壽保險產品、長期護理保險產品、老年地產貸款等金融產品等。銀發經濟三個產業之間相互補充，形成龐大復雜的產業鏈條，未來市場規模和發展潛力巨大。

（二）發展基礎良好

近年來，包頭市積極應對人口老齡化國家戰略，全市養老服務事業走在內蒙古前列，獲得全國第五批居家社區養老服務改革試點和基本養老服務提升行動兩個國家級項目。截至2024年底，全市共建成各類養老機構場所787個，其中，養老機構69個、居家社區養老服務站點268個、農村牧區養老服務設施445個、康復輔具和適老化產品示范中心4個、市智慧養老服務平臺1個，初步形成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，醫養相結合，覆蓋市、縣、鄉、村的“四級”養老服務體系。

此外，包頭市圍繞養老產業精準招商，先后引進山東青鳥軟通信息有限公司、青島鼎邦投資有限責任公司、江蘇悅心養老產業有限公司、沈陽奉親康養老服務有限公司參與全市養老項目建設，積極與中鐵任之健康城、重慶恩谷信息科技有限公司、重慶凱爾慈佑服務有限公司等企業對接合作，福建龍人伍心、北京樂老匯、中鐵康養等一批國內養老服務知名品牌企業落地包頭市，惠德、濱河、興勝等民辦養老機構實現連鎖化經營、規模化發展，銀發經濟產業化進程加快。近年來，包頭市全力打造“幸福鹿城·頤養包頭”養老服務品牌，在“養老+醫療”“養老+餐飲”“養老+家政”“養老+物業”“養老+文旅”等融合發展上不斷探索實踐，實現“養老+”多業態多模式發展。以“養老+醫療”為例，目前已形成醫療衛生機構與養老機構簽約合作、養老機構內設醫療機構、醫療衛生機構開展養老服務、醫療衛生服務延伸到社區和家庭4種醫養結合服務模式。同時，依托社區養老服務站點為居家老人提供生活照料、文化娛樂等居家社區養老服務，形成了昆區“老少康育園”、青山區“老少樂園”、東河區“老小福園”、九原區“老少頤惠園”等一區一品的服務格局，養老服務逐步實現品牌化升級，有效提升了養老服務質量。

2022-2024年，包頭市連續3年將適老化改造列為全市民生實事項目推進實施，因地制宜改擴建養老、助餐、居民活動室及老少樂園等提升類改造場所，積極打造老年宜居環境。在推進公共區域適老化改造的同時，累計完成特殊困難老年人家庭適老化改造2911戶，提前超額完成“十四五”期間1796戶的目標任務，有效提升了特殊困難老年人的生活品質，極大緩解了老年人居家照護壓力。

二、包頭市發展銀發經濟面臨的問題

（一）“事業強、產業弱”問題突出

調研發現，包頭市養老事業在保基本、兜底線的老有所養方面做到了應養盡養，但養老產業發展相對滯后，針對老年人消費的市場開發明顯不足，存在養老服務政府和市場邊界不清晰、事業產業“長短腿”走路現象。特別是缺少高端品質化養老機構，還未依托包頭市產業優勢培育發展養老制造業，銀發經濟產業化市場化程度不高。

（二）工作推進機制尚不完善

調研發現，包頭市雖然建立了全市養老服務聯席會議制度，但銀發經濟發展涉及民政、發改、衛健、醫保、人社、自然資源、住建、教育等多個部門，目前各部門、各領域間還一定程度存在政策壁壘，資源整合效果欠佳，工作合力相對不足。

（三）需求供給不平衡不適配

調研發現，現階段全市涉老產品和服務供給主要集中在餐飲、護理、保健等普惠養老產業方面，側重于保障基本生存型需求，涉及老年養生護理、居家服務、娛樂服務、養老金融服務等高端化養老產品未得到有效開發，養老產品和服務供給總體不充分、不適配。

（四）發展要素保障仍需加強

目前全市養老機構護理員僅1000人左右，年齡普遍在40-50歲，呈現學歷水平低、社會地位低、收入待遇低、平均年齡高、流動性高、勞動強度高的“三低三高”特征，遠不能滿足養老服務需求。土地供應方面，老年人口多、養老需求大的老舊小區，難以提供合適的土地建設養老服務設施；部分通過租賃用地開辦的養老機構，因土地性質和規劃等原因導致消防等相關手續不全，影響機構正常運營。資金支撐方面，社會化養老機構普遍存在資金短缺問題，調研了解，開辦一個100張床位的養老機構需要啟動資金、房屋租賃、配套購置等各類成本為500-800萬元，民辦養老機構由于可抵押物少、資金回收期長等原因，能夠獲得金融機構貸款的機會少且數額小。

三、挖掘老齡紅利，找準找實包頭市銀發經濟發展方向和著力點，推動養老產業和養老事業協同發展

（一）加強頂層設計，優化銀發經濟政務“大環境”

1.轉變思想觀念，以全新視角看待銀發經濟發展。要充分認識銀發經濟既是民生實事的“新要求”，也是經濟發展的“新賽道”。建議民政會同發改、財政等部門堅持事業產業協同發展理念，做好事業和產業兩個界限區分，實現有效市場和有為政府更好結合，推動公辦養老機構回歸本位，嚴格落實保基本、兜底線職責，重點保障特困群體、失能失智等低收入非活力老人的基本養老需求。同時，由民政部門牽頭，會同發改、投資促進局等部門加大高端養老服務產業的引進培育，為中高收入老年群體提供多層次、多樣化的養老服務。

2.注重統籌協調，凝聚銀發經濟發展的最大合力。建議發改部門將銀發經濟發展納入“十五五”規劃及政府年度重點工作，予以重點保障和重點推進。由民政部門牽頭，建立完善銀發經濟發展部門統籌協調機制，實現民政、發改、衛健、住建、文旅、商務等部門協同聯動，確保各部門之間政策相容、信息互通、數據共享，逐步形成“黨政主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的銀發經濟發展格局。

3.強化政策引導，調動各類主體參與銀發經濟發展。建議發改部門牽頭，會同民政、自然資源、財政、工信、商務等部門加快制定出臺包頭市銀發經濟相關細化政策，在土地、資金、稅收、各類補貼及用電、用氣、用水、電信等各類優惠方面加大對養老產業的支持力度，打通政策壁壘，使更多市場主體參與全市銀發經濟發展，平等享受各類扶持政策。

（二）滿足多元需求，推動養老事業迸發“新活力”

1.完善居家養老方式。建議民政部門牽頭，會同住建、衛健、醫保局等部門，完善“一刻鐘”居家養老服務圈，建立以居家照護、居家醫療、居家家政為服務主線，以“長護險+商業保險+醫保+自費”為服務保障，以“專業人員上門服務+遠程監護+子女照料+適老化改造+信息化改造”為服務方式的居家養老體系，讓廣大居家老人從“養老”到“享老”，使居家養老服務從“有保障”到“有質量”。

2.豐富社區養老內容。建議民政部門牽頭，會同各旗縣區，逐步將日間照料、短期托養、上門服務、文化娛樂、精神慰藉、學習教育、咨詢服務、營養膳食、送餐服務、慢性病診治、健康體檢、康復護理等內容納入社區養老服務范疇。引入社會資本創新社區養老運作，委托社會組織承接服務或向銀發康養企業提供服務指標，街道社區根據不同老人需求安排相應服務，構建“政府+企業/社會組織+社區+老人”的全流程社區養老服務，多層次、多方位滿足老年人的養老服務需求。

3.鼓勵機構養老發展。建議民政部門牽頭，會同投促局等部門，積極引進國內龍頭養老機構落戶包頭市，不斷豐富養老機構（養老院）經營方式，健全公辦公營、公辦民營、公建民營、民辦民營多元化承辦方式，通過政府提供樓宇或減免租金舉措，提升社會資本參與銀發康養產業的積極性。

（三）加強宣傳引導，充分挖掘銀發消費“新潛能”

1.加大銀發消費引導促進力度。建議民政部門牽頭，會同商務局等部門，將老年用品和服務納入全市促消費政策范圍，比如將居家適老化改造所用物品和材料購置納入消費品以舊換新行動重點支持范圍等。由商務部門牽頭，探索舉辦老年購物節，在每年10月開展“養老服務消費金秋促進月”活動，通過舉辦老年用品博覽會、展銷會，加強對老年產品和服務的宣傳推介，培育銀發消費習慣，激發銀發消費潛力。

2.開發銀發消費新場景新業態。建議民政部門牽頭，借鑒無錫、連云港等地建設適老生活體驗中心的做法，推動有條件的旗縣區依托社區、養老機構打造沉浸式老年用品體驗平臺，在包百、王府井等大型商超設立老年用品專柜、專賣店或體驗店，滿足老年人線下購物需求。

3.營造銀發消費安全放心環境。建議市場監管局等相關部門嚴格按照《包頭市建立健全養老服務綜合監管制度實施方案》要求，加大綜合監管工作力度，健全老年服務和產品市場準入、退出、監管等制度，強化消費領域企業和個人信用體系建設，健全老年人消費維權機制。同時，加強對老年產品和服務的宣傳推介力度，提升消費者對老年產品和服務市場的知曉度和信任度，廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，增強老年人防詐意識。

包頭市銀發經濟的發展，既是應對人口老齡化挑戰的重要舉措，也是推動經濟轉型升級的新機遇。未來，包頭市應繼續深化養老服務體系的建設，提升產業化、市場化程度，并通過政務協同、資金支持、政策引導等手段，加快推動銀發經濟向高質量發展邁進。為確保銀發經濟的可持續發展，包頭市需要更加注重老年消費品、養老產業、康養產業等的創新和多元化發展，重點提升老年人生活質量的同時，也為包頭市經濟注入新動能。通過持續改進與優化，爭取在銀發經濟領域打造出具有示范意義的成功經驗，為其他城市提供寶貴的發展模式。

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（作者單位：包頭市政策與改革研究中心）

責任編輯：康偉