我國境外產業園區發展研究

摘" 要：我國境外園區發展勢頭良好，積極效應明顯，形成了政府引導、企業主導的中國模式。但園區產業多為中低端的加工制造，園區發展難以深度融入當地，并面臨可持續發展的挑戰。為此，既要以新質生產力的高標準在境外園區主動布局我國主導的全球生產網絡，又要借助第三方市場合作讓境外園區實現本地化的合作共贏，打造并宣傳當地化的全球性示范園區。

關鍵詞：境外園區" " "中國模式" " "產業鏈合作

一、我國境外產業園區的發展現狀與特征

境外產業園區簡稱境外園區，是商務部統計口徑下的境外經貿合作區。近年來，我國境外園區發展速度快，輻射帶動效果好，形成了中國特色和中國模式。

（一）發展迅速并遍布全球，但大都位于發展中國家

我國境外園區起步較晚但發展迅速，時至今日已遍布全球，主要分布于東南亞、東歐、非洲等發展中地區。根據中國國際工程咨詢有限公司《境外經濟貿易合作區高質量發展報告2023》，截至2022年底，我國境外經貿合作區125家，其中112家位于共建“一帶一路”國家。根據商務部統計，共有20家境外經貿合作區通過確認考核，但僅有2家園區位于發達經濟體（匈牙利）（見表1）。

（二）逐漸形成政府引導、企業主導的中國模式

20世紀90年代，我國民營企業開始拓展海外業務，境外園區大都服務于初創企業，屬于市場化的自發行為。2006年之后，以商務部發布《境外中國經濟貿易合作區的基本要求和申辦程序》為開端，境外園區進入政策引導性的快速發展階段。發展至今，境外園區已初具規模并形成中國特色，按照商務部的最初設想形成以下5類典型園區：加工制造型園區、資源利用型園區、農業產業型園區、商貿物流型園區和科技研發型園區。實踐中，我國境外園區多為中資企業自主建設，我國政府在國別和產業指導、財稅和金融政策等方面給予幫助，逐漸形成政策導向性和市場化運作相結合的中國境外園區發展模式（見表2）。

（三）兼具經濟、社會、外交等多重積極效應

我國境外園區既是企業國際化和走出去戰略的重要平臺，又是“一帶一路”建設的重要承接點，同時對東道國當地的經濟發展和社會進步有很好的帶動和溢出效應，并有利于我國的國際話語和大國形象。截至2021年末，納入商務部統計的境外經貿合作區分布在46個國家，累計投資507億美元，上繳東道國稅費66億美元，為當地創造39.2萬個就業崗位，有力促進了互利共贏、共同發展，形成了一批合作共贏的優秀案例，如中國印尼綜合產業園區青山園區（經濟帶動與產業集聚）、中歐商貿物流合作園（創新驅動與數字化建設）、中白工業園區（綠色低碳與可持續發展）、中國-蘇丹農業合作開發區（社會民生與輿論宣傳）等。

二、我國境外產業園區的存在問題與發展瓶頸

我國境外園區雖發展勢頭良好，但也存在一些瓶頸性問題，主要體現在：園區建設缺少整體規劃，主導產業較為低端；我國企業積極有余，但當地公司配合不足；園區模式尚不成熟，持續發展面臨挑戰。

（一）園區產業尚處于價值鏈和產業鏈的中低端環節

我國境外園區以加工制造型為主，主導產業主要包括輕工、紡織、機械、電子、化工和建材等，其次是農業產業型園區，科技研發型園區數量最少。根據中咨公司《境外經濟貿易合作區高質量發展報告2023》，加工制造型園區有57家，數量占比為45.6%；農業產業型園區有27家，數量占比為21.6%；而科技研發型園區僅有5家，數量占比為4%。長期以來，發展中國家包括我國的產業發展面臨低端鎖定的困境，境外園區的產業布局亦是如此，大都在發展中國家布局中低端的加工制造環節，鮮有機會到發達國家布局價值鏈高端的研發環節，造成的結果就是產業鏈受制于人，投資回報率不盡如人意。

由于園區合作多處于產業鏈的中低端環節，在政策解讀和媒體報道中偶爾會被扣上“轉移過剩產能”的帽子，這顯然不利于我國的“一帶一路”倡議和國際產能合作。

（二）在東道國當地的參與度和認可度有待提升

在開發階段，境外園區由中資企業牽頭開起并進行投資，我國企業積極響應，但當地公司參與較少，且當地政府很少承擔義務，現實中時常出現“我方搭臺、對方看戲”的狀況。在運營階段，我國部分境外園區的管理模式較為封閉保守，與當地政府、企業、社區和民眾的交流互動較少，我國的境外園區也尷尬地變成了當地的外國園區。

我國境外園區有很強的政策導向性，受我國政策和外交關系影響較大，只要我國政府扶持和優惠力度大、雙邊外交和政治關系好，境外園區項目就會蜂擁而至、大干快上。可以說，我國境外園區走的是上層路線，緊跟政府政策和國際局勢，但缺少屬地化實踐，容易忽略當地融入和中外互動。

（三）園區發展的可持續性有待實踐檢驗

我國境外園區雖發展迅速并形成中國特色，但管理模式和發展路徑尚不成熟，在如下領域面臨多重考驗：缺少全局性規劃，園區產業定位不清晰，基礎設施與配套體系不完善，當地營商環境不佳，制度和文化存在巨大差異，園區開發與招商引資進度遲緩，盈利模式相對單一，咨詢服務機構不夠專業高效，融資難題與回報率低成為普遍性問題，產業集聚效應不明顯，入園企業國際化水平和競爭力不高，中外企業間缺少有效聯動等。

商務部《中國“一帶一路”境外經貿合作區助力可持續發展報告》調查顯示，我國境外園區的盈利狀況不容樂觀，受訪的42家境外園區中12%獲得了可觀的利潤，33%獲得了一定的利潤，19%在保本運作，還有36%尚未盈利。如果經濟的可持續性都存在困難，那社會和環境的可持續性就更難以為繼了。

三、對策建議

為促進境外園區高質量發展，應從以下三個方面入手加強自身建設和國際協調：我國唱主角，布局新質生產力、構建全球生產網絡；當地是主場，推進第三方市場合作，對接有效需求；國際是舞臺，打造國際示范園區，建立信息共享平臺。

（一）構建我國主導的全球生產網絡，將新質生產力引入境外園區

為了進一步優化境外園區的地區分布與產業規劃，國家應加強引導，實現境外園區的全球統籌與錯位發展，重視產業發展規律，做好產業梯度轉移與有序升級；企業自身也要注重產業鏈式投資，往價值鏈高端邁進并在境外園區優化布局。

為了實現境外園區的高質量發展，我國政府和企業應致力于構建我國主導的全球生產網絡，鼓勵有實力的中資企業積極投資于境外園區，布局高端產業，重視科技研發，強調產業協同，引領價值鏈條，將新質生產力引入境外園區，既有利于境外園區的可持續發展，又有助于改變我國制造生產和科技創新“大而不強”的國際地位。

此外，應建立一套持續跟進境外園區發展的動態評估機制，評估不一定是行政性考核，但必須是綜合性評價，讓國家實時掌握國際產業園區的最新發展和我國境外園區的運營狀況。

（二）夯實第三方市場合作，實現中國化、國際化和本土化三方共贏

境外園區既是我國的境外園區，又是東道國的當地園區，需要積極調動中資企業，策略引入國際伙伴，主動聯手當地公司，戰略對接當地需求，推進過程中應秉持產城融合、園城交互的共贏理念，實踐中可考慮第三方市場合作的發展模式，由中方牽頭企業、國際知名機構和當地實力公司共同投資開發，強調三方共贏，實現中國化、國際化和本土化的強強聯合，借助國際機構提升國際視野、分散投資風險，通過當地公司拓寬渠道資源、做實屬地經營。借助第三方市場合作的開發模式，境外園區能更好地做到“知彼”。

具體到合作項目上，既要有大基建的標桿工程，宏觀上推動東道國的經濟發展和產業升級；又要有小而美的民生項目，微觀上幫助東道國的社區建設和社會進步。

（三）打造當地化的全球性示范園區，加強經驗推廣和國際傳播

一方面，繼續完善中國方案和中國模式，努力將境外園區的中國模式打造成全球性的中國品牌，不斷擴大其國際影響力；另一方面，更要強調境外園區的國際色彩和當地屬性，只有扎根當地才能長期持續，通過“授人以漁”式的經濟溢出效應，讓互利共贏的種子在境外園區扎根發芽。因此在宣傳上應致力于打造和樹立典型園區，實踐中鼓勵創建經驗和知識共享機制。

同時，可考慮建立境外園區的全球信息共享平臺，加強數字園區建設。這也是信息化時代數字經濟的必然要求，通過數字技術打造提升傳統的境外園區建設。

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[6] 中國國際工程咨詢有限公司.境外經濟貿易合作區高質量發展報告2023[R].2023：4-26.

（作者單位：外交學院國際經濟學院）

" " " 責任編輯：張莉莉