城市化是解決中國總需求不足的根本之策

黨的二十屆三中全會提出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。當前，經(jīng)濟增長面臨著總需求不足的突出矛盾，城市化是根本解決之策，這不僅將有效緩解短期增長壓力，而且將釋放中長期增長潛力。

一、未來1-2年，基本解決農(nóng)民工市民化的問題

農(nóng)民工為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻，但農(nóng)民工尚未真正融入城市，直接制約了內(nèi)需潛力的釋放。2023年，全國農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當一部分農(nóng)民工既回不了農(nóng)村，也融入不了城市，面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育壓力，導致農(nóng)民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。

2023年，我國外出農(nóng)民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已成為外出農(nóng)民工的主體，對落戶城市的需求日趨強烈。目前，總體上看有條件基本解決這個問題。如果按最寬泛口徑估算，農(nóng)民工市民化涉及的綜合成本（人均15.59萬元），需要投入各類資本46萬億元左右；如果按中等口徑估算，即與農(nóng)民工市民化相關(guān)的直接成本（人均10萬元），需要投入30萬億元左右；如果按最窄口徑估計，即農(nóng)民工基本公共服務成本（人均5萬元），需要投入15萬億元左右。

建議未來1-2年全面取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化重大突破；全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過得體面。

推進農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵是讓農(nóng)民帶著土地收入進城。目前，農(nóng)民以及農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地難以形成市場，配置低效。有研究表明，若進行市場化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場價值合計約4.4萬億元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。為此，建議在嚴格的土地規(guī)劃管理、嚴格的土地用途管制這“兩個嚴格”的前提下，推動農(nóng)村土地資源尤其是宅基地資源由市場決定配置，使廣大農(nóng)民享受土地財產(chǎn)權(quán)；同時，加快推動城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動，使農(nóng)村成為吸引要素流入的重要領(lǐng)域。

二、未來3-5年，基本解決城鄉(xiāng)基本公共服務短板

城市化進程與社會保障水平直接相關(guān)。我國城市化滯后于工業(yè)化的一個重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務仍存在較大差距。有研究表明，我國目前的收入再分配政策使基尼系數(shù)僅下降10%左右，遠低于大部分歐洲國家20%-40%的下降幅度。城鄉(xiāng)社會保障支出結(jié)構(gòu)不平衡加大城鄉(xiāng)收入差距。據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》顯示，2022年，我國企業(yè)退休職工每月人均基本養(yǎng)老金水平平均為3148.6元，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金平均為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工的消費被抑制了約23%；如果通過城市化并實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費潛力釋放出來，每年預計可新增2萬億元以上的消費需求。

推動城市化進程，根本舉措在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。為此，建議把補齊基本公共服務短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來3-5年，在加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中，大幅提升社會保障等基本公共服務投入力度。

三、未來5-10年，通過城市化帶動形成以服務型消費為主的消費結(jié)構(gòu)

城市是消費的主要載體，尤其是服務型消費的主要場景。2023年，農(nóng)村居民服務型消費額僅為城鎮(zhèn)居民的45%。初步測算，城市化率每提升1個百分點，將釋放1000億元的服務型消費需求。

與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國服務型消費仍有相當大的升級空間。2023年，我國人均GDP約為1.27萬美元，與美國1980年的水平相當；但同年我國服務型消費占比為45.21%，低于美國當年9個百分點。如果加大政府在城市教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共消費支出并由此拉動個人消費，預計到2030年，我國服務型消費占比有望達到50%以上，基本形成以服務型消費為主的消費結(jié)構(gòu)（表1，右圖）。

未來5-10年，我國服務型消費增長將處在一個關(guān)鍵時期。城市作為服務型消費增長的重要載體，不僅能夠吸引消費，而且還能帶來投資。以海南省?？谑袨槔?，2023年6月，周杰倫在海口連開4場演唱會，4天吸引了15萬名觀眾，其中外省觀眾9.51萬人次，占游客總數(shù)的61.5%。2023年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽會?？谡疚?萬名觀眾，島外觀眾占比達到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南省打造國際旅游消費中心，全面放開教育、醫(yī)療、免稅、大型文化娛樂演出等產(chǎn)業(yè)，豐富國內(nèi)居民的國際化消費產(chǎn)品供給。

此外，實行高中義務教育迫在眉睫。按照2023年普通高中生人均教育經(jīng)費25811元計算，實現(xiàn)高中義務教育全覆蓋需要新增教育經(jīng)費650億元左右，占2023年全國教育總經(jīng)費的1%。如果把現(xiàn)有的中等職業(yè)學校設施設備改為普通高中，所需投入還將進一步減少。

四、以行政區(qū)劃調(diào)整為突破，推進城市化進程

城市化的發(fā)展將帶動形成以城市群、都市圈為依托構(gòu)建的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這需要優(yōu)化大城市、中心城市的空間布局。未來幾年，適應城市化發(fā)展進程，支持具備條件的省份從有利于發(fā)揮中心城市帶動作用出發(fā)，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，并發(fā)揮央企國資在行政區(qū)劃調(diào)整后的基礎設施建設中的基礎性作用。

隨著城市快速發(fā)展，現(xiàn)有行政區(qū)劃及相關(guān)管理體制對城市發(fā)展產(chǎn)生了一定的束縛作用。按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要，加快城市之間的融合、建設大城市成為推進城市化進程的重要途徑。要鼓勵相鄰城市之間通過打破行政分割走向融合，成為區(qū)域性的大城市。例如湖南的長沙、株洲、湘潭三市，有條件打破行政區(qū)域的分割，走向融合，擴大城市規(guī)模，成為區(qū)域性經(jīng)濟中心，產(chǎn)生更強的經(jīng)濟社會輻射能力。

考慮到大都市圈、城市群、城市帶發(fā)展一體化的現(xiàn)實需求，尤其是在“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略實施的背景下，需要跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)的事務越來越多。建議由中央牽頭設立區(qū)域發(fā)展委員會，主要負責組織、督辦、落實跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從中央層面加強跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)，有效推進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程。

五、“十五五”：研究制定我國城市化中長期發(fā)展規(guī)劃

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革" 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，“健全城市規(guī)劃體系，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”城市群、都市圈建設是解決當前我國總需求不足的關(guān)鍵之舉。建議在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》的基礎上，將城市化發(fā)展規(guī)劃作為中長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略安排，研究制定“十五五”城市化專項規(guī)劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發(fā)展新格局。

以城市基礎設施為依托的承載力體現(xiàn)了城市的形象和對外吸引力，不僅是城市化水平與質(zhì)量的重要標志，也是支撐經(jīng)濟增長的重要力量。初步測算，未來10年，我國城市市政公用設施固定資產(chǎn)投資累計將超過45萬億元人民幣（表2）。

以城市化為載體穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模。從國際經(jīng)驗看，在城市化加速發(fā)展階段，中等收入群體規(guī)模會較快擴大。當前，我國中等收入群體規(guī)模為4億人左右。如果到2035年中等收入群體規(guī)模實現(xiàn)倍增，將成為城市化的中堅力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增國家規(guī)劃，力爭到2035年我國中等收入群體達到7-8億人左右，占比超過50%。

六、將海南省作為城市化綜合改革試點省

當前，在加快推進海南自由貿(mào)易港建設背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國前列。一是將海南作為城市化綜合改革試點省。建議國家相關(guān)部委會同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設綜合改革試點省實施方案》，重點支持海南推進土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點。二是按照《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》的要求，盡快形成行政區(qū)劃調(diào)整方案。三是爭取中央加大對海南省城市化的資金等投入力度。建議國家相關(guān)部門重點在城市重大基礎設施建設、教育、醫(yī)療、社會保障、公共文化等基本公共服務方面加大財政投入。

（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）

責任編輯：康偉