國有企業探索實施分類考核的思考

2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，要求“建立國有企業履行戰略使命評價制度，完善國有企業分類考核評價體系，開展國有經濟增加值核算。”2024年9月，國務院國資委黨委書記、主任張玉卓在接受《人民日報》采訪時表示，進一步完善分類考核評價體系，制定更有針對性、更加個性化的考核指標，加快實現“一業一策、一企一策”。

中智咨詢認為，各國有企業應在國務院國資委的整體要求框架下，深化分類考核，對所屬企業探索實現“一業一策、一企一策”，從而精準引導所屬企業實現質量更高、功能更優發展。

分類考核面臨五大挑戰

功能價值與經濟價值構成了國有企業綜合價值，與價值創造導向的考核體系構建具有內在統一性，國有企業的功能價值創造能力以經濟價值創造能力為限，新一輪國有企業改革的著力點就是通過改革深化提升行動來克服兩個價值的對立性，放大兩個價值創造的統一性，提高企業核心競爭力，挖掘企業核心功能潛力，推動功能價值向經濟價值轉化。

中智咨詢認為，分類考核的目的，是支撐國有企業聚焦主責主業，“主責”體現企業的核心功能，“主業”體現企業的核心競爭力。“一業一策”的重點是明確功能定位差別，開展功能價值評價，“一企一策”的重點是明確同業中企業特色，開展經濟價值評價。

基于大量績效考核管理咨詢項目實踐，中智咨詢發現，目前國有企業在深化分類考核的過程中，主要存在以下五個方面的問題：一是在聚焦主責主業過程中，對下屬企業缺乏分類或有效分類不足，分類指標設置不精準；二是指標維度未體現戰略導向與功能作用，功能價值考核不足，經濟價值考核不嚴，分類牽引下屬企業在增強核心功能、提升核心競爭力的效果不明顯；三是按照新質生產力的發展要求，不敢設置挑戰性指標或目標值管理科學性不足，存在部分下屬企業躺贏或躺平現象；四是由于考核設計環節科學性不足，考核應用較為單一；五是等級評定科學性不足，導致考核評價“榜單”僵化。

深化分類考核 精準引導企業高質量發展

圍繞以上五大主要問題，中智咨詢建議從五個方面深化分類考核，精準引導下屬企業實現質量更高、功能更優發展。

一是不同類型國有企業要形成對下屬企業的特色分類邏輯與分類標準，引導各下屬企業聚焦主責主業，分類明確發展重點。

企業分類方法是決定考核內容和考核結果的關鍵因素，“怎么分”決定了“如何考”“跟誰比”。由于國有企業功能多樣、業務復雜致使分類標準難以確定統一的分類方法與標準。建議各國有企業圍繞各自戰略定位及業務特點，基于下屬企業的產業屬性、功能定位、發展階段、經營狀況等因素進行分類，基于分類提升考核指標設置的精準性。

通過對部分標桿國有企業深度分析發現，標桿企業均聚焦主責主業對下屬企業進行特色化分類。如某產業集團主要基于企業產業屬性，按照產業鏈與價值鏈，將下屬企業分為上游資源類、中游加工類、下游銷售類等；某大型國有資本投資公司業務多元，圍繞國有資本布局優化，基于業務組合管理思路，將下屬企業分為基石業務、優先發展業務、優化發展業務、伺機退出業務等；某國有企業正處于深度轉型進程中，區分成熟產業與戰略性新興產業，成熟產業取消營收規模考核，戰略性新興產業成長性更強，但不確定性更大，兼顧短期戰略定力和長期回報；某國有企業不僅考核產業特色、發展階段等要素，還同時考慮大型、中型、小型等不同企業規模，建立了二維分類矩陣。

二是基于最新考核導向以高質量發展為主線，統籌兼顧經濟價值與功能價值，增加功能作用發揮相關考核維度，分類設計子公司考核特色指標。

對照發展新質生產力、提升價值創造能力、發揮“三個作用”等新要求，國有企業現有考核側重于傳統產業，隨著新產業新業態新模式不斷涌現，給考核指標體系設計帶來挑戰。為承接國家戰略落地，國有企業分類考核需要結合不同子企業的發展實際，統籌兼顧共性要求和企業特色。

按照國務院國資委突出質量效益、科技創新、產業控制、安全支撐的考核導向，建議各國有企業統籌考慮經濟價值考核與功能價值考核，在關注“一利五率”等質量效益指標的基礎上，結合企業實際情況增加科技創新、結構優化、功能保障等體現功能作用的維度，針對不同類別的子企業，設置不同二級維度、三級指標、權重范圍、賦分方式等。其中，科技創新是根本，考慮從科技布局、投入產出、保障等設置考核指標；產業控制是關鍵，對于各國有企業主要體現為結構優化，可考慮從高端產品占比、戰新產業投資增速或收入占比等維度設置考核指標；安全支撐是底線，對于各國有企業主要體現為“功能保障”，基于下屬企業實際，從重點任務完成情況等角度差異化設置考核指標。

分類考核指標權重設計方面，要符合國務院國資委整體考核導向要求，對于市場競爭類子企業，側重于質量效益類維度“一利五率”指標考核；對于科技創新類子分公司加大科技創新維度的考核力度；對于生產運營類、新興類子分公司加大結構優化維度考核力度。對于服務類子分公司要加大功能保障維度考核力度。

三是探索設置挑戰性指標，科學設置考核目標值，有效防止下屬企業躺贏與躺平，分類引導子企業在功能價值創造方面實現從“0”到“1”突破、在經濟價值創造中不斷摸高。

按照發展新質生產力的要求，在傳統領域的國有企業要引入挑戰性考核指標，引導國有企業在科技創新、戰新產業發展中，實現從“0”到“1”的突破。目標值確定是科學也是藝術，其合理性會直接影響考核主體的行為，要“跳一跳夠得著”。部分國有企業在對子企業進行目標值分解或者從年度目標值分解到季度、月度目標值的過程中，存在一刀切的情況，結果可能帶來躺贏或躺平，出現經營任務重的子企業“干得越多，扣得越多”，內部服務型支撐型業務目標值設置及評價均較為寬松，反而有躺贏的情況。

建議國有企業按照履行國有企業戰略使命需要，引入挑戰性強的指標，如重大科技項目攻關、數字化轉型成效等。在目標值的確定上，基于行業特性、重大客觀因素等因素，分類別提出指標目標值的確定方法，作為發現差距和提升水平的量尺，強化契約目標的科學性、挑戰性和剛性考核兌現，增設目標管理回調機制。第一，對于行業周期波動大的子企業，在確定目標值時可結合行業周期綜合考慮設置價格基準或者實行價格掛鉤，彈性設置，事后溝通。如某央企提出行業上行周期與下行周期的經營理念不一樣，上行周期增產就是增效，要求達到極致的產能利用率，下行周期企業要精打細算，要通過“算賬經營”、精益運營追求極致的“效率”和“效益”。第二，對受國際形勢變化大、不正常發展趨勢等重大因素影響的子企業，可結合企業特殊情況，給予統籌考慮后，合理確定相關指標目標值。第三，將行業標桿值或世界一流企業最優指標作為目標設定參考。在新發展階段，除了體現企業自身縱向對比和不斷超越的結果，企業發展外部條件、競爭情況等因素復雜化，在確定基準值、參考值、目標值時應逐步融入行業對標、世界一流對標。

四是提升考核應用有效性與多樣性，增強“一業一策”“一企一策”考核剛性，最大化績效考核指揮棒作用，充分體現企業戰略使命與功能使命履行成效。

在考核體系科學設計的基礎上，加強新型經營責任制的剛性應用。第一，加大績效考核結果與工資總額、高管薪酬、晉升培訓硬掛鉤的力度。第二，加強在“三能機制”改革方面的應用，作為剛性“能下”與“能上”的依據。第三，作為下屬企業授權放權的依據，考核水平也是戰略的執行和管理能力的體現。對考核結果較好，有效發揮功能作用的子企業，要及時加大授權力度，對出現重大偏差或嚴重問題的，要及時調整授權。

五是對于平行單位眾多，僅靠經營業績難以有效區分的國有企業，建議通過分類設置難度系數與進步指數，避免考核榜單僵化問題，兼顧貢獻與努力，充分激發各類子企業創造綜合價值活力。

在不少國有企業績效考核實操中，存在榜單僵化的問題，如按照區域劃分的子企業考核結果基本就是區域經濟排名，按照專業化劃分的子企業、新成立的子企業幾乎沒有沖優秀的機會。

對于平行單位眾多，僅靠經營業績難以區分的，可以從綜合價值出發設置難度系數與進步指數，鼓勵企業挑戰難度，爭取改善。通過設置難度系數、進步指數來兼顧各企業間的異質性，綜合考慮企業的規模影響、管理幅度、面臨風險性大小、經營難度（正常經營、虧損治理）等構成因子進行設置。既要看企業的貢獻也要關注企業的努力程度。對難度系數與進步指數的設置也要進行分類，對系數的構成因子進行差異化設計，以體現對不同企業不同考核導向。國有企業也可以根據不同類型設置一些子榜單，部分解決榜單固化問題。

總之，國有企業深化“一業一策、一企一策”考核，要從企業發展戰略全局出發，支撐國有企業聚焦主責主業，提高企業核心競爭力，挖掘企業核心功能潛力，推動功能價值向經濟價值轉化。在子企業分類上要“細”而“特”，結合集團戰略定位與功能作用，創新一維或二維特色分類。在指標設計上要“少”而“準”，堅持“一利五率”共性指標的基礎上，增加功能作用發揮考核維度，“一企一策”確實特色考核指標。在挑戰性指標及目標值設定上要兼顧“難”與“理”，按照新質生產力發展要求引入挑戰性指標，在設計目標值的時候引入“對標機制”合理科學設置目標，有效防止躺贏和躺平。在應用層面要做到“剛”與“多”，結合構建落實新型經營責任制，通過科學合理的分類分期，優化考核結果在不同領域的應用。