廣東生態領域首次流域協同立法

2024年12月19日，廣東省首個生態文明建設領域流域協同立法——《中山市前山河流域協同保護規定》《珠海市前山河流域協同保護規定》新聞發布會在中山舉行。珠海、中山兩市首次突破原有行政區劃以及水域管轄在系統化治理中的局限，實現跨區域協同立法，有望破解前山河流域的歷史治理難題。

“七個協同”建立長效機制

前山河發源于中山市五桂山東南麓，經灣仔水道流入大海。這條河迂回于中山珠海兩市，“你中有我、我中有你”，互為上下游、同為左右岸，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母親河和珠海、澳門的主要飲用水取水口。

據中山市水務局副局長林禎兆介紹，近年來中山、珠海水務部門強化合作，在水旱災害防御、水環境治理、水行政執法等方面先后建立了相關合作機制，包括前山河7閘聯合調度機制、開展專項聯合執法行動、協同推進中珠聯圍堤防提升等。

但在管理過程中，綜合治理錯綜復雜。兩市各自編制專項規劃，對河岸線的控制、生活區域、生產區域等規劃標準不同，執法、取證、數據共享等體制機制也不同，造成推進共治共管上存在障礙。因此前山河流域治理始終是珠海、中山兩市存在的難題。

為此，前山河治理問題得到廣東省人大高度重視。2012年，省人大把推動前山河流域綜合治理列入重點督辦議案。2016年，《珠海經濟特區前山河流域管理條例》制定；同年，《中山市水環境保護條例》制定。盡管兩市“各出奇招”、不斷強化協作，但協同治理機制仍不夠健全。

2024年，在省人大常委會的指導下，中山與珠海兩市協同開展前山河流域保護立法。

所謂立法協同，是指《前山河流域協同保護規定》在中山叫做《中山市前山河流域協同保護規定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域協同保護規定》，兩個法規文本一致。發布會對《前山河流域協同保護規定》的基本情況進行解讀。

本次協同立法探索了“七個協同”機制，包括立項協同、形式協同、起草過程協同、審議修改協同、內容協同、宣傳協同、實施協同。立法主要圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯合協作路徑、創新監督方式等三個方面設定了15項長期有效的制度和機制，為兩市開展前山河流域保護協作提供法治保障。未來，兩市將聯合做好前山河流域生態環境保護、聯合做好水安全保護、聯合做好前山河流域日常監管、聯合做好應急處置工作。

兩項《規定》提供法治保障

2024年11月28日，《中山市前山河流域協同保護規定》《珠海市前山河流域協同保護規定》（以下簡稱《規定》）在中山、珠海兩市走完所有立法程序，經廣東省十四屆人大常委會第十三次會議批準，于2025年1月1日起正式實施。

《規定》把省人大多年來會同中山、珠海兩市督辦前山河流域綜合治理的好經驗好做法，通過地方立法固化下來，并對還沒有解決的主要瓶頸問題提出破解路徑，作出相關制度安排，為推進前山河流域的標本兼治、回應沿線人民群眾的訴求期盼提供法治支撐。

據相關人士介紹，此次的《規定》采用同一文本，分別表述，不分章節，共設二十條。圍繞搭建制度化溝通平臺、提供聯合協作路徑、創新監督方式等三個方面設定了15項制度和機制，從頂層制度設計上建立長期有效的制度和機制，為兩市開展前山河流域保護協作提供法治保障。

同時提供了聯合協作路徑。兩市將聯合做好前山河流域生態環境保護、聯合做好水安全保護、聯合做好前山河流域日常監管、聯合做好應急處置工作。

《規定》要求兩市共享防洪調度信息，互聯互通災情，打破行政壁壘，實現流域內防洪排澇工作的統一規劃、統一調度和統一管理，提高流域整體防洪排澇能力和減災效果。

《規定》還要求兩市建立水量調度和咸潮防御機制，通過科學合理的水量調度和管理，共同抵御咸潮，保障流域內水資源安全。“從頂層設計上為前山河流域的防洪排澇、水量調度等設定制度規范，是保障前山河流域內中山和珠海兩市生活生產生態用水的重要舉措。”中山市人大常委會法工委主任馮鏡華說。

在創新性方面，《規定》還創新人大監督方式，建立兩市人大常委會監督協同機制。兩市人大常委會將通過聯合開展執法檢查、專題詢問等，加強法規實施的監督，推動有關法律法規在前山河流域得到貫徹落實。

“求同化異”破解固有難題

通過協同立法，珠海、中山兩市治理前山河流域有了聯合協作路徑。通過搭建制度化溝通平臺、建立聯席會議制度和協商機制、建立意見征詢機制，兩市在制定政策、規劃、決策時能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關切。珠海、中山還將創新人大監督方式，通過建立兩市人大常委會監督協同機制，推動有關法律法規在前山河流域治理中得到貫徹落實。

按照最初設想，珠海、中山計劃在兩市現有法律法規基礎上進行調整完善：珠海對原有行使經濟特區立法權制定的管理條例進行修訂，增設一章“協同保護”；中山市則制定前山河流域協同保護條例，使用“專章+條例”的形式進行對接。

“但珠海市有經濟特區立法權和設區的市立法權限，中山只有設區的市立法權。若采用‘專章+條例’的形式，兩市在法規效力、立法權限范圍等方面無法保持一致。”珠海市人大法制委員會副主任委員、立法研究中心主任孫儀波透露。

為此，在廣東省人大的指導推動下，珠海、中山兩市人大常委會赴湖南、湖北等地就跨區域協同立法開展考察學習，積極尋求“求同化異”的解決路徑，最后決定兩市采用設區的市的地方立法權開展協同立法。

“以前市政府起草法規，再提交市人大常委會審議。現在兩市人大常委會分別成立由市人大常委會主要領導擔任組長、分管領導和分管副市長擔任副組長的‘雙組長制’立法工作專班，共同參與起草工作。僅起草階段就至少節省了3個月時間。”中山市人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任馮鏡華介紹，本次協同立法進行了多項體制機制創新，在省人大常委會法工委的指導下，兩市人大常委會還開展論證修改會，面對面修改《規定》文本。

兩市還搭建起制度化溝通平臺，包括建立聯席會議制度和協商機制、建立意見征詢機制，讓兩市在制定政策、規劃、決策時能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關切，從源頭上避免因信息不對稱或誤解而產生意見和分歧。

珠海市人大法制委員會副主任委員孫儀波表示，本次立法突破原有行政區劃以及水域管轄在系統化治理中的局限，圍繞建立長期、穩定、有效的前山河流域協同保護機制的目標，在流域跨區域的污染防治、生態保護、綠色發展等方面提供了有效路徑，對共同推動珠海、中山兩市解決跨區域生態治理難題具有重要意義。

珠海市生態環境局副局長陳海遠表示，按照《規定》要求，將繼續深化與中山市的協同治理合作，以問題為導向，不斷將工作深化、細化、制度化，加強協同排查和整治，完善污水收集和處理設施，強化水質監測和預警機制，確保前山河流域水質持續改善，建設美麗河湖、打造宜居宜業的優美生態環境。