關(guān) 于 城 市 更 新 路 徑 和 法 治 供 給 的 思 考

我國城市更新的背景及意義

2021年3月，“城市更新”第一次寫入政府工作報告和“十四五”規(guī)劃。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！?023年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市?！?024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中提出：“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動?！笨梢哉f，實施城市更新行動，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市品質(zhì)和核心競爭力作出的重大決策部署。

城市更新是踐行“人民城市”理念的有效途徑。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，一些城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，“城市病”問題突出。要解決這些問題，就要深入踐行“人民城市”理念，立足城市空間結(jié)構(gòu)特點和人口發(fā)展趨勢，著眼統(tǒng)籌整個城市的經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全需要，加快推進(jìn)城市更新、完善城市功能、提升城市品質(zhì)。

城市更新是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，科學(xué)高效開展城市更新行動，推動城市從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，是貫徹落實新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。

城市更新是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要引擎。推進(jìn)城市更新，不僅需要挖掘存量資源，重構(gòu)存量空間價值，還要聚焦科技創(chuàng)新，重塑城市活力。在推進(jìn)城市更新的過程中，要注重培育新質(zhì)生產(chǎn)力，超大特大城市要聚焦核心功能定位，在科技制造業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)中進(jìn)一步提高競爭力。中小城市要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，主動承接功能轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點。

城市更新的實踐經(jīng)驗與存在問題

（一）城市更新工作開展如火如荼。截至2024年7月，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。已實施完整的社區(qū)建設(shè)項目2900多個，精準(zhǔn)補(bǔ)齊“一老一幼”設(shè)施3500多個，更新改造老廠區(qū)、老商業(yè)街區(qū)等2600多個，建設(shè)和改造醫(yī)療、體育、教育、文化設(shè)施近1.5萬個。與此同時，各地的先進(jìn)經(jīng)驗和典型樣本不斷涌現(xiàn)。一是推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新。上海探索建立了“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制，在全市10個更新單元試點推行責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評估師“三師”聯(lián)創(chuàng)，讓專業(yè)力量匯聚成解決城市更新復(fù)雜問題的綜合性的解決方案。二是立足功能性更新。比如，北京市出臺了《關(guān)于保護(hù)利用老舊廠房拓展文化空間的指導(dǎo)意見》，工廠盤活變身創(chuàng)意文化園，國企大院轉(zhuǎn)型人才長租公寓，東城77文創(chuàng)園、西城天寧1號、海淀768產(chǎn)業(yè)園等以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)為特色，紛紛實現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”。三是與打造文旅IP相結(jié)合。比如，沈陽中街將城市更新與古城復(fù)興緊密結(jié)合，利用與沈陽故宮博物院、張學(xué)良舊居等為鄰的區(qū)位優(yōu)勢，打造了一批獨具特色的傳統(tǒng)門店、特色小攤、沉浸式戲劇演出，“百年歷史街區(qū)”成了“新晉網(wǎng)紅打卡地”。

（二）城市更新的制度供給方興未艾。近年來，為了更好地推進(jìn)城市更新，國務(wù)院及有關(guān)部委不斷增加制度供給和政策支持。國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》；住建部2021年在21個市（區(qū)）開展了第一批城市更新試點工作，印發(fā)了《關(guān)于扎實有序推進(jìn)城市更新工作的通知》；自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》；財政部公布了2024年城市更新行動評審結(jié)果，中央財政將支持石家莊、太原、沈陽等15個城市的城市更新工作。

各地充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)推動作用，堅持統(tǒng)籌兼顧、注重地方特色，為城市更新提供了堅實保障。截至目前，共有9部地方性法規(guī)制定施行（詳見下表）。其中，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》明確了政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運作、公眾參與的城市更新工作原則，強(qiáng)調(diào)拆除重建和綜合整治并重，為在減量發(fā)展形勢下推動城市高質(zhì)量發(fā)展、破解現(xiàn)實難題提供了頂層設(shè)計?！逗愂谐鞘懈聴l例》明確了城市更新工作機(jī)制，對提升居住品質(zhì)、完善公共設(shè)施、盤活低效資產(chǎn)、傳承歷史文化、優(yōu)化開放空間、整治市容市貌等方面提出了具體要求。

（三）城市更新存在的問題不容忽視。一是缺乏頂層設(shè)計與統(tǒng)籌。政策的響應(yīng)、制定與落實并不能完全做到快速聯(lián)動、精準(zhǔn)匹配，一些針對性的支持保障政策未細(xì)化落實，系統(tǒng)性管理的政策機(jī)制還不健全。政府、企業(yè)、社會、居民等各方對城市更新的認(rèn)識不一致，很多城市更新項目呈“碎片化”“盆景式”，沒有形成城市更新的整體效應(yīng)。二是資金保障不夠多元。一方面，由于城市更新項目種類復(fù)雜多樣，收益回報難以精準(zhǔn)測算，實施難度相對較高，部分城市更新項目嚴(yán)重依賴政府財政，市場主體參與的積極性不高。另一方面，科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率較低，科技與城市建設(shè)脫節(jié)、應(yīng)用開發(fā)項目與需求脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象層出不窮，一定程度上影響了市場主體的投資信心。三是監(jiān)管不夠有力。沒有形成資金與信用、進(jìn)度與效益等的全流程監(jiān)管機(jī)制，一些城市更新項目重前期開發(fā)，輕后期管理，導(dǎo)致項目整體運營效率不高。四是產(chǎn)權(quán)問題突出。城中村、老舊小區(qū)改造等項目產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜，各方利益難以平衡，如何最大限度地兼顧城市、集體和個人利益，是破解這一難題的關(guān)鍵。

關(guān)于推進(jìn)城市更新的路徑探討

（一）建立科學(xué)高效的工作機(jī)制。各地應(yīng)當(dāng)將城市更新工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全城市更新工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，各地人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的城市更新工作，住建、發(fā)改、財政、民政等部門分工協(xié)作，形成推進(jìn)城市更新工作的整體合力。建立實時更新、部門聯(lián)動的綜合信息平臺，動態(tài)更新有關(guān)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃用地數(shù)據(jù)、投資招商數(shù)據(jù)、項目進(jìn)展數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)共享。建立跟蹤問效和獎懲退出機(jī)制，對城市更新項目分類進(jìn)行量化考核，督促各級政府、市場主體更好地落實責(zé)任、高效推進(jìn)。

（二）持續(xù)強(qiáng)化法治供給。各地在推進(jìn)城市更新的過程中，要堅持立法與改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。需要先試先行的，要按法定程序作出授權(quán)；實踐證明行之有效的，要及時立法進(jìn)行固化。要適時建立以城市更新地方性法規(guī)為主體，以內(nèi)容涵蓋規(guī)劃、土地、拆遷、物業(yè)等各項工作的實施細(xì)則和配套文件為支撐的法治體系。

（三）明確分類統(tǒng)籌的推進(jìn)方式。為防止出現(xiàn)“千城一面”，要堅持做到分類統(tǒng)籌、因地制宜。對于老舊小區(qū)改造，要以建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”為目標(biāo)，重點改善居住條件、完善公共空間、暢通生命安全通道，推進(jìn)城市生活垃圾分類提質(zhì)增效，建設(shè)“口袋公園”、城市綠道，補(bǔ)齊“一老一幼”等設(shè)施短板。對于歷史文化街區(qū)，要堅持科學(xué)規(guī)劃、文化傳承、商業(yè)運營相結(jié)合相促進(jìn)，打造地方特色名片。比如，北京市以中軸線申遺推動老城整體保護(hù)，繪就了傳統(tǒng)禮儀、建造技藝、平民市井相融合的生動圖景。

（四）構(gòu)建各方參與的工作格局。要充分保障物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益，暢通公眾參與渠道，并對在城市更新中采光權(quán)、隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等受損的居民，給予相應(yīng)的補(bǔ)償，構(gòu)建共治共建共享的工作局面。要充分調(diào)動市場主體的積極性，進(jìn)一步完善財政稅收土地等政策支持。比如蘇州市引入城市“合伙人”機(jī)制，通過賦予實施主體規(guī)劃參與權(quán)、采取混合用地模式、給予適度獎勵等手段，調(diào)動市場主體參與城市更新的積極性。要進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制和激勵機(jī)制，推進(jìn)科技金融創(chuàng)新，打通科技與城市更新之間的通道。

城市更新不僅僅是空間更新、產(chǎn)業(yè)更新，還涵蓋其他多維度的創(chuàng)新，是多方共同參與的“大合唱”。要牢固樹立“人民城市”理念，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文化，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（作者單位：河北省衡水市人大常委會）