市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的困境審視與治理路徑

［摘要］黨的二十屆三中全會指出，要提升市場綜合監(jiān)管能力和水平。作為市場監(jiān)管體系中的關(guān)鍵性要素，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)對于市場監(jiān)管能力的提升具有重要意義，其共享共用程度決定了市場監(jiān)管能否有效開展。現(xiàn)有研究多從宏觀層面對市場監(jiān)管進(jìn)行考察，往往忽視了作為基礎(chǔ)層面的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。通過跨界治理分析框架，在總結(jié)梳理市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享現(xiàn)實(shí)圖景的基礎(chǔ)上，討論分析市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享存在的四維困境：跨區(qū)域邊界維度上市場監(jiān)管數(shù)據(jù)“各自為政”；跨部門邊界維度上“數(shù)據(jù)孤島”與“數(shù)據(jù)煙囪”林立；跨層級邊界維度上市場監(jiān)管數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)不暢，數(shù)據(jù)權(quán)屬不清；跨主體邊界維度上市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享合作缺位，多元主體間數(shù)據(jù)共享對接難度大。為進(jìn)一步提升市場監(jiān)管效能與營商環(huán)境治理績效，需從跨區(qū)域邊界、跨部門邊界、跨層級邊界、跨主體邊界等四個維度著手深化市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享共用。

［關(guān)鍵詞］市場監(jiān)管；數(shù)據(jù)共享；跨界治理；市場監(jiān)管現(xiàn)代化

［中圖分類號］F490.5 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）02-0058-07

黨的二十屆三中全會明確提出，“到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，并指出要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”^［1］。這要求建立與之相匹配的市場監(jiān)管體系，不斷提升市場綜合監(jiān)管能力和水平。從治理實(shí)踐來看，加強(qiáng)市場監(jiān)管的統(tǒng)一性、精準(zhǔn)性與有效性一直是黨的十八大以來重要的改革議題。一方面，通過“放管服”改革打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，充分激發(fā)市場主體活力；另一方面，規(guī)范與優(yōu)化“事前+事中+事后”全周期監(jiān)管，有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極維護(hù)市場秩序。作為市場監(jiān)管體系中的關(guān)鍵性要素，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享也逐漸走入政府治理改革的政策議程之中。

深入有效的數(shù)據(jù)共享無疑可實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管資源的深度整合和利用，并通過大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新技術(shù)的賦能來創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)度和有效性。但在監(jiān)管實(shí)務(wù)中，受“市場監(jiān)管聯(lián)動推進(jìn)任務(wù)重難度大，解決跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)難題任重道遠(yuǎn)”等市場監(jiān)管現(xiàn)代化主要問題的影響^［2］，加之基于職能的橫向分類政府組織結(jié)構(gòu)以及政府縱向?qū)蛹夐g關(guān)系至今尚未理順，使得市場監(jiān)管數(shù)據(jù)資源普遍存在割據(jù)的情況^［3］，“不愿共享”“不能共享”“不敢共享”的頑疾依然存在，現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源整合共享并未能充分轉(zhuǎn)化為市場監(jiān)管治理效能。

從已有文獻(xiàn)來看，現(xiàn)有研究多從宏觀層面對市場監(jiān)管進(jìn)行考察，如關(guān)注到了“中國式”市場監(jiān)管的內(nèi)在機(jī)理^［4］、“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府市場監(jiān)管職能與履行^［5］、市場監(jiān)管體制改革^［6］、市場監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型^［7］等議題，但往往忽視了作為基礎(chǔ)層面的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享這一重要課題。同時，現(xiàn)有研究圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)共享也進(jìn)行了大量討論，對政府?dāng)?shù)據(jù)共享分析框架構(gòu)建、政府?dāng)?shù)據(jù)共享現(xiàn)存障礙、政府?dāng)?shù)據(jù)共享影響因素，以及政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享等領(lǐng)域進(jìn)行了諸多探索，取得了較為豐碩的理論成果，為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享提供了有力支撐。但現(xiàn)有研究也存在一定不足：多從橫向間跨部門這一視角展開分析，從跨區(qū)域、跨層級、跨主體等其他視角探討政府?dāng)?shù)據(jù)共享的文獻(xiàn)較少；多集中在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，對其他政府治理領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享缺乏關(guān)注與探討，且鮮有對市場監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享的研究；理論基礎(chǔ)稍顯薄弱，較為缺乏運(yùn)用公共管理學(xué)相關(guān)理論對政府?dāng)?shù)據(jù)共享進(jìn)行系統(tǒng)分析與研究的文獻(xiàn)。

本文將跨界治理理論引入市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享這一研究領(lǐng)域，從跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨主體等多維視角展開對市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的系統(tǒng)分析，以期彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。

一、理論分析框架

（一）跨界治理理論的基本內(nèi)涵與分析框架

面對環(huán)境污染、矛盾沖突、公共衛(wèi)生事件、政府?dāng)?shù)據(jù)共享等大量跨區(qū)域、跨部門治理議題，以專業(yè)分工、層級節(jié)制為特征的官僚制組織弊端日益顯現(xiàn)，難以有效解決問題。正如有學(xué)者所指出的，雖然“組織邊界”作為管理過程的中心，決定著政府組織應(yīng)當(dāng)做什么，但這種界限正日益阻礙著復(fù)雜問題的解決，公共行政人員必須緊隨公共組織之間相互依賴性不斷增強(qiáng)的趨勢，與其他機(jī)構(gòu)建立必要聯(lián)系，打破各類固有邊界^［8］。與此同時，市場、社會組織和公民個體的力量日益壯大，要求參與到社會治理之中。

跨界治理不僅涉及多個行政區(qū)域和不同政府部門層級，還涉及企業(yè)、社會組織、個體等多元主體，可以理解為是對跨越不同行政區(qū)域、政府部門、行政層級以及各治理主體的公共事務(wù)進(jìn)行治理的方式方法和技術(shù)^［9］。跨界治理具有以下三個典型特征。其一，跨界治理的對象是跨邊界的公共事務(wù)與公共議題^［10］，其中的“界”不僅指部門邊界，還包括區(qū)域邊界、上下層級邊界和公私邊界等；其二，跨界治理排除以往自上而下的官僚制權(quán)威運(yùn)作過程，強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)、社會組織等多元主體平等參與跨界公共事務(wù)；其三，跨界治理是構(gòu)筑多邊共同利益與價值之上的合作，既排除政府的“一言堂”，也拒絕來自市場的“擺布”，致力于構(gòu)建一種以協(xié)商合作為主要基石的多主體協(xié)調(diào)機(jī)制。從治理實(shí)踐來看，跨界治理已成為一種解決含有更多界別復(fù)雜公共問題的有效制度安排和治理模式。

從跨界治理的內(nèi)涵特征與治理實(shí)踐出發(fā)，“跨區(qū)域邊界、跨層級邊界、跨部門邊界、跨公私領(lǐng)域邊界”便成為跨界治理的具體分析視角。展開來看，在跨行政區(qū)域邊界維度，隨著數(shù)據(jù)共享、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、區(qū)域發(fā)展等諸多跨區(qū)域公共議題的凸顯，跨界治理強(qiáng)調(diào)打破行政區(qū)域的地域分割，改善“屬地化”的單邊行政管理模式，以形成平等對話、合作有序的府際關(guān)系格局為目標(biāo)。在跨行政層級邊界維度，在行政層級重重累積且仍不斷延長的現(xiàn)實(shí)背景下^［11］，跨界治理力求打破傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中垂直層級的桎梏，致力于消解層級間缺乏同步性、即時性和協(xié)調(diào)性的弊端，以改善縱向運(yùn)作遲緩的問題，激發(fā)地方政府與基層政府的治理自主性和有效性。在跨行政部門邊界維度，傳統(tǒng)的單一行政部門已愈發(fā)難以回應(yīng)和解決日益結(jié)構(gòu)化、復(fù)雜化和網(wǎng)絡(luò)化的跨部門公共議題，因此，跨界治理強(qiáng)調(diào)政府橫向職能部門之間的合作與協(xié)同，以有效化解“碎片化”、政出多門、推諉扯皮等問題。在跨不同主體邊界維度，跨界治理主張政府與企業(yè)、社會組織等多元主體之間積極互動與合作，并建立多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化的合作治理模式，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。基于此，從上述四個維度出發(fā)，本文構(gòu)建一個縱橫交錯、互動協(xié)作的跨界治理理論分析框架，從跨行政區(qū)域邊界、跨行政層級邊界、跨行政部門邊界、跨不同主體邊界對市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享展開分析。

（二）適用性分析

作為市場監(jiān)管與政府?dāng)?shù)據(jù)共享的交叉領(lǐng)域，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享可以理解為市場監(jiān)管部門尤以市場監(jiān)督管理局為主，為保障市場運(yùn)行秩序和提高監(jiān)管水平，利用現(xiàn)代信息技術(shù)采集其在監(jiān)管流程中生成的各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行存儲，最終通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，在縱向?qū)蛹夐g、橫向部門間、水平主體間等多個維度實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按需共享。從本質(zhì)上來看，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享是一種數(shù)據(jù)交換與協(xié)作行為，既包括監(jiān)管部門因履行職責(zé)需要使用其他部門的數(shù)據(jù)資源，又包括監(jiān)管部門因履行職責(zé)需要為政府其他部門或者企業(yè)、社會組織等主體提供數(shù)據(jù)的行為。

從市場監(jiān)管領(lǐng)域諸多政策文件的要求來看，政府需要以“全國一體、縱向貫通、橫向互聯(lián)、資源共享、規(guī)范統(tǒng)一”為原則，推動市場監(jiān)管數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集與共享共用。首先，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)需要在跨區(qū)域之間進(jìn)行有效流動，以實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，避免因監(jiān)管數(shù)據(jù)分散割據(jù)而造成業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展滯后，進(jìn)而影響市場監(jiān)管的整體性。其次，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)需要在打破不同部門間目標(biāo)沖突與利益差異的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共享共用，有效整合企業(yè)登記注冊、行政許可、行政處罰、電子證照、公共信用等數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)的跨部門聯(lián)動響應(yīng)。再次，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享需要在明晰規(guī)范各層級市場監(jiān)管部門數(shù)據(jù)采集、存儲、共享和使用權(quán)限的基礎(chǔ)上，以層級間的協(xié)作統(tǒng)一解決監(jiān)管數(shù)據(jù)“上得去，下不來”的問題。最后，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享需推進(jìn)多元主體之間的協(xié)同合作，打破政府部門、企事業(yè)單位、社會組織之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的合作開發(fā)與深度利用。顯然，只有在上述四個方面做到有效流動，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸集與共享共用。

基于跨界治理理論的多維度分析框架可恰如其分地對市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享進(jìn)行深入分析，旨在構(gòu)建的一套相互聯(lián)系、整體協(xié)作的治理運(yùn)行體系也為推動市場監(jiān)管數(shù)據(jù)橫向互聯(lián)、縱向貫通指明了具體方向。

二、跨界而行：市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)圖景

黨的十八大以來，伴隨著“放管服”改革的穩(wěn)步推進(jìn)和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)在市場監(jiān)管治理中的嵌入，以及政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺、一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺等信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享在跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨主體等維度上取得諸多重要進(jìn)展。首先，在跨區(qū)域維度上，依托一些共享平臺，部分地區(qū)現(xiàn)可通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、監(jiān)管行為協(xié)同、處理結(jié)果互認(rèn)，亦可選擇共建監(jiān)管平臺或數(shù)據(jù)庫。其次，在跨部門維度上，在組建國家市場監(jiān)督管理總局解決職能交叉、部門利益藩籬的同時，也推進(jìn)了多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的整合融合，聯(lián)通匯聚全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等重要監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)已初見雛形，部分地區(qū)也已構(gòu)建了橫跨數(shù)十個部門的監(jiān)管工作平臺。再次，在跨層級維度上，由各省（區(qū)、市）政府構(gòu)建的轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作平臺均已上線運(yùn)行，轄區(qū)內(nèi)各級市場監(jiān)管部門可就抽查計(jì)劃、抽查結(jié)果數(shù)據(jù)進(jìn)行共享。最后，在跨主體維度上，市場監(jiān)管部門與企業(yè)、社會組織的合作開始有計(jì)劃、有針對性地逐步展開，市場監(jiān)管總局與國家數(shù)據(jù)局開展向平臺企業(yè)開放信用監(jiān)管數(shù)據(jù)試點(diǎn)，以推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。

由此可見，我國市場監(jiān)管數(shù)據(jù)已進(jìn)入整合共享階段，是一種較深程度的數(shù)據(jù)共享。具體來講，相關(guān)舉措不再局限于監(jiān)管部門業(yè)務(wù)或信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，而是要進(jìn)行系統(tǒng)之間的整合融合與深化建設(shè)，通過打造一站式、一體化的監(jiān)督服務(wù)平臺來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和實(shí)時共享。目前，國家市場監(jiān)督管理總局投入使用并逐步整合完善的各類業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)為市場監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享共用提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。從實(shí)踐來看，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)的整合共享有力提升了市場監(jiān)管治理效能，在優(yōu)化市場監(jiān)管決策、提高市場監(jiān)管水平和促進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管等方面發(fā)揮了積極作用。以優(yōu)化市場監(jiān)管決策為例，以往市場監(jiān)管決策是一種基于“定性分析”的決策，往往依靠單個部門的數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)，具有強(qiáng)烈的路徑依賴特性，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的市場環(huán)境，而在市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享共用后，市場監(jiān)管決策依賴的是各部門、各主體提供的全面、及時、準(zhǔn)確、適用的監(jiān)管數(shù)據(jù)，通過現(xiàn)代新技術(shù)對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研判后，可清晰刻畫當(dāng)前市場主體現(xiàn)狀與市場運(yùn)行狀況，從而達(dá)到一種“定性分析與定量分析相結(jié)合”的決策，在提升市場監(jiān)管決策針對性的同時也可以極大地降低監(jiān)管決策風(fēng)險。

三、困境審視：市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的四維問題

我國市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享共用取得了諸多成就與進(jìn)展，在一定程度上提高了市場監(jiān)管效能。但以跨界治理理論視角審視當(dāng)前市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享實(shí)踐，仍在跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨主體等維度上面臨著一些現(xiàn)實(shí)困境，制約著市場監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)一步深程度共享。

（一）跨區(qū)域邊界維度：地區(qū)間市場監(jiān)管數(shù)據(jù)“各自為政”

從跨界治理的視角來看，地區(qū)間市場監(jiān)管數(shù)據(jù)并未有效共享，而是處于一種“各自為政”的狀態(tài)，即區(qū)域政府之間往往從地方本位主義出發(fā)，按照自己的意愿施行政事，難以就市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享進(jìn)行協(xié)同與合作。

這種區(qū)域之間市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享“各自為政”的局面可從兩個層面進(jìn)行解讀闡釋。

一是主觀層面的“不愿共享”。隨著全面深化改革不斷向縱深邁進(jìn)，一些官員的政績觀從“唯GDP論”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新論”^［12］，通過釋放技術(shù)與數(shù)據(jù)紅利進(jìn)行治理模式創(chuàng)新成為政府官員主政一方的重中之重。中央或具有官方背景的社團(tuán)組織往往將一些地方政府的市場監(jiān)管創(chuàng)新亮點(diǎn)作為“典型案例”或“標(biāo)桿示范”供其他地方學(xué)習(xí)借鑒。這無疑營造了一種橫向區(qū)域之間的創(chuàng)新比拼氛圍，地區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新面臨著來自其他地區(qū)的巨大競爭壓力，使得區(qū)域間協(xié)同合作缺乏意愿與動力。在此現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府出于搶抓監(jiān)管模式創(chuàng)新的主動權(quán)，往往作出數(shù)據(jù)不出轄區(qū)的決策，區(qū)域之間難以就市場監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行共享共用。

二是客觀層面的“不能共享”。由于各個地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r和治理方式的差異，平臺或系統(tǒng)建設(shè)或由地方政府自行設(shè)計(jì)，或由地方政府進(jìn)行外包，導(dǎo)致各個地區(qū)的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)與形式不一，區(qū)域之間的監(jiān)管數(shù)據(jù)共享幾乎無法完成。

（二）跨部門邊界維度：橫向部門間“數(shù)據(jù)孤島”叢生

所謂“數(shù)據(jù)孤島”，是指數(shù)據(jù)資源體系中系統(tǒng)間相互隔絕、彼此獨(dú)立^［13］，宛若海面上一個個分散的、缺乏聯(lián)系的島嶼，數(shù)據(jù)隨之被分割和壟斷，表現(xiàn)為一種“碎片化”的形式。從實(shí)踐上看，這種“數(shù)據(jù)孤島”既包括物理性的“孤島”，也包括邏輯性的“孤島”。

物理性的“孤島”是指數(shù)據(jù)集合被存儲在不同的主體或部門中，抑或被存儲在不同的硬件上，導(dǎo)致各部分?jǐn)?shù)據(jù)集彼此孤立，難以移動到同一主體或硬件上的情形。物理性的“孤島”在市場監(jiān)管領(lǐng)域最主要的體現(xiàn)是相關(guān)部門自建自管信息系統(tǒng)或者業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)彼此之間既無法聯(lián)系，又不能進(jìn)行互相操作或協(xié)同工作，而大量的監(jiān)管數(shù)據(jù)也因此被分割。比如，稅務(wù)局、市場監(jiān)管局等垂直管理部門由于系統(tǒng)相對獨(dú)立，往往無法直接對接和共享數(shù)據(jù)，致使“一網(wǎng)通辦”等應(yīng)用場景創(chuàng)新無法協(xié)同推進(jìn)。

邏輯性的“孤島”則是指不同部門依據(jù)自身管理規(guī)定和職能對同一數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集進(jìn)行不同定義，使得相同的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集被賦予不同含義，進(jìn)而影響部門間數(shù)據(jù)協(xié)同和共享。邏輯性的“孤島”在市場監(jiān)管領(lǐng)域主要體現(xiàn)為各部門沒有對監(jiān)管數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、內(nèi)容、類型等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，在監(jiān)管過程中往往從自身業(yè)務(wù)出發(fā)去理解和采集數(shù)據(jù)，導(dǎo)致各部門在監(jiān)管數(shù)據(jù)存儲格式和調(diào)用方式等方面均存在較大差異，從而使得部門間數(shù)據(jù)割據(jù)。

（三）跨層級邊界維度：縱向市場監(jiān)管數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)不暢

跨層級邊界維度上的監(jiān)管數(shù)據(jù)不應(yīng)是自下而上或者自上而下的單向度傳遞，而應(yīng)是實(shí)時多維的互聯(lián)互通，以便于上下級政府就相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)展?fàn)顩r及時溝通聯(lián)系，并依據(jù)具體形勢迅速作出調(diào)整。目前，我國市場監(jiān)管體系總體呈現(xiàn)出總局、省局、地市局、區(qū)縣局和基層市場監(jiān)管所五級縱向到底的組織架構(gòu)，市場監(jiān)管建制嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。這一組織架構(gòu)雖然專業(yè)化程度高，便于統(tǒng)一集中指揮，但也使得監(jiān)管數(shù)據(jù)在五級縱向?qū)蛹夐g的流轉(zhuǎn)路線長、反饋慢、權(quán)屬不清晰，難以對外部市場環(huán)境變化作出迅速反應(yīng)。

在跨層級邊界維度上，其首要問題表現(xiàn)為市場監(jiān)管數(shù)據(jù)在縱向監(jiān)管層級間“上得去，下不來”。隨著“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化的深入推進(jìn)，大量監(jiān)管審批和監(jiān)管服務(wù)責(zé)任下沉到區(qū)縣監(jiān)管部門，基層工作人員則需要依托各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)填報(bào)大量監(jiān)管數(shù)據(jù)并上傳到省級監(jiān)管平臺或國家級監(jiān)管業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但由于中央政府以及國家市場監(jiān)督管理總局并沒有對各級監(jiān)管部門數(shù)據(jù)采集、存儲、共享和使用的權(quán)限進(jìn)行明確界定，各級監(jiān)管部門并不清楚哪些監(jiān)管數(shù)據(jù)應(yīng)在省級集中，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在地市級或基層使用^［14］。在此背景下，基層監(jiān)管部門開始向省級監(jiān)管平臺大規(guī)模上傳和歸集監(jiān)管數(shù)據(jù)，但地市級監(jiān)管部門卻沒有相應(yīng)權(quán)限在系統(tǒng)中批量獲取轄區(qū)內(nèi)的各類監(jiān)管數(shù)據(jù)，監(jiān)管數(shù)據(jù)“上得去，下不來”的矛盾突出，嚴(yán)重阻礙了跨層級維度的監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。

（四）跨主體邊界維度：市場監(jiān)管數(shù)據(jù)主體間合作缺位

大數(shù)據(jù)技術(shù)將世界萬物迅速地?cái)?shù)據(jù)化，政府、企業(yè)、社會組織等主體也借此獲得了一個新的身份——數(shù)據(jù)主體。結(jié)合當(dāng)下實(shí)踐來看，我國市場監(jiān)管數(shù)據(jù)主體間合作仍然缺位，使得政企之間、政社之間的監(jiān)管數(shù)據(jù)難以共享融合，突出表現(xiàn)為以下兩個方面。

一是企業(yè)、社會組織等數(shù)據(jù)主體向政府共享監(jiān)管數(shù)據(jù)的機(jī)制尚未建立。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新興技術(shù)的市場化應(yīng)用，企業(yè)、社會組織尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和平臺往往掌握著海量數(shù)據(jù)，成為名副其實(shí)的數(shù)字巨頭。在大數(shù)據(jù)時代，出于對商業(yè)秘密、保持自身核心競爭力和數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的考慮，企業(yè)向政府監(jiān)管部門共享數(shù)據(jù)的意愿不高，往往以一種“欲拒還迎”的姿態(tài)與政府展開數(shù)據(jù)合作，特別是占據(jù)市場優(yōu)勢地位、掌握海量數(shù)據(jù)的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，其數(shù)據(jù)難以被政府利用^［15］。與此同時，我國目前數(shù)據(jù)立法整體上呈現(xiàn)出相對“重保護(hù)輕共享”的立法理念，極易導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)和社會組織為迎合立法價值而不去共享監(jiān)管數(shù)據(jù)。

二是政府向企業(yè)、社會組織開放的監(jiān)管數(shù)據(jù)類型較為單一，監(jiān)管數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制不完善。我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手中，但事實(shí)上，我國于2015年進(jìn)入政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的頂層設(shè)計(jì)階段^［16］，此后相關(guān)政策雖密集發(fā)布，但多為整體統(tǒng)籌規(guī)劃，針對性和具體性均有所欠缺。具體到市場監(jiān)管領(lǐng)域，雖然先后有《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》等文件強(qiáng)調(diào)監(jiān)管數(shù)據(jù)的開放共享，但仍缺乏一定的系統(tǒng)性、權(quán)威性和可操作性。在這樣的條件下，監(jiān)管部門既無與企業(yè)、社會組織共享監(jiān)管數(shù)據(jù)的積極性，又無權(quán)限決定向市場、社會開放哪些監(jiān)管數(shù)據(jù)，使得監(jiān)管數(shù)據(jù)開放共享的范圍始終有限，并且面臨著一定的數(shù)據(jù)安全問題。同時，市場監(jiān)管部門的門戶網(wǎng)站在基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)公開方面并未到位，重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)公開也仍有諸多不足。

四、治理路徑：以跨界治理推進(jìn)市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享

受多種因素制約，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享共用面臨著跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨邊界等四維現(xiàn)實(shí)困境。為進(jìn)一步提升市場監(jiān)管效能與營商環(huán)境治理績效，應(yīng)以跨界治理理論為指導(dǎo)，從上述四個維度著手發(fā)力。

（一）跨區(qū)域邊界維度：優(yōu)化區(qū)域間數(shù)據(jù)協(xié)同共享

生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動、新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用以及由此帶來的新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)、市場環(huán)境的日益復(fù)雜，均需要地方政府間的區(qū)域合作。為此，在跨區(qū)域邊界維度，應(yīng)以優(yōu)化區(qū)域間數(shù)據(jù)協(xié)同共享為關(guān)鍵點(diǎn)，著重構(gòu)建市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的常態(tài)化跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。

首先，地方政府樹立協(xié)作理念和數(shù)據(jù)共享理念。在“政治錦標(biāo)賽”競爭下，地方政府往往持有“以鄰為壑”“數(shù)據(jù)本尊私有”等舊理念，但在大數(shù)據(jù)時代，市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享會增進(jìn)多方利益，帶來監(jiān)管模式創(chuàng)新，并促進(jìn)區(qū)域跨界協(xié)同監(jiān)管。因此，地方政府應(yīng)主動謀求跨區(qū)域合作和擁抱監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，由“不愿共享”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃庸蚕怼薄Ｆ浯危瑯?gòu)建市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的跨區(qū)域互助機(jī)制。對于政務(wù)信息化水平以及監(jiān)管平臺建設(shè)較為滯后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適度地進(jìn)行資源和技術(shù)傾斜，加快推進(jìn)跨區(qū)域監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。同時，借助互助機(jī)制，可考慮共建跨區(qū)域統(tǒng)一的市場主體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫或監(jiān)管業(yè)務(wù)平臺。地方政府可依據(jù)相關(guān)權(quán)限上傳本區(qū)域市場監(jiān)管數(shù)據(jù)信息，并批量下載獲取其他區(qū)域的監(jiān)管數(shù)據(jù)信息，從而打破區(qū)域間數(shù)據(jù)共享壁壘。再次，可嘗試通過簽訂跨區(qū)域政府間監(jiān)管數(shù)據(jù)共享協(xié)議，如“合作框架協(xié)議”“合作意見”“合作備忘錄”等進(jìn)一步鞏固協(xié)作機(jī)制的建設(shè)。在共享協(xié)議中，雙方可列明所需數(shù)據(jù)的具體清單、共享規(guī)則、格式需求和時效要求，商定協(xié)議的有效期間、地域范圍^［17］，明確界定各自的權(quán)利、義務(wù)等，并組建一個負(fù)責(zé)協(xié)商溝通的跨區(qū)域的協(xié)調(diào)部門，以根據(jù)共享的復(fù)雜程度、難易程度采取適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)方式。

（二）跨部門邊界維度：打破部門間數(shù)據(jù)壁壘

一方面，制定統(tǒng)一的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。以食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)為例，其包括企業(yè)主體信息、食品流通信息、風(fēng)險評估信息、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)、行政處罰信息、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等內(nèi)容，在形式上包括結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)^［18］，如果這些監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，跨部門數(shù)據(jù)交換自然也就無法推行。“只有建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)、平臺對接標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)等一系列標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)的唯一性、規(guī)范性、完整性、全相關(guān)性，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大程度挖掘”^［19］。對于監(jiān)管數(shù)據(jù)共享中數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，一個較為可行的路徑是，由國家市場監(jiān)管總局加快出臺監(jiān)管信息資源目錄，或是制定監(jiān)管數(shù)據(jù)元目錄，以“一數(shù)一源”“一照一碼”為原則規(guī)范監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，加強(qiáng)跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，以部門合作與協(xié)同代替部門分割與疏離。首先，充分發(fā)揮技術(shù)賦能優(yōu)勢，可考慮使用云計(jì)算技術(shù)來組織和集合各部門長期積累的監(jiān)管數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建可配置的數(shù)據(jù)資源共享池，并建立基礎(chǔ)設(shè)施層、系統(tǒng)平臺層、云應(yīng)用平臺層等多層生態(tài)系統(tǒng)，使市場監(jiān)管數(shù)據(jù)集中于云端，解決部門間監(jiān)管數(shù)據(jù)分散、割裂的問題。在此過程中，進(jìn)一步利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)對原有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)進(jìn)行升級改造與整合融通，以系統(tǒng)整合融合帶動部門間市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。其次，可采用“主導(dǎo)—配合”模式推進(jìn)跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在這一工作模式下，可成立由分管市場監(jiān)管工作的主要副職領(lǐng)導(dǎo)任組長的監(jiān)管數(shù)據(jù)共享推進(jìn)小組，以直接行政命令的手段推動數(shù)據(jù)共享，突破因職能劃分形成的數(shù)據(jù)共享壁壘。隨著合作次數(shù)的增多和監(jiān)管數(shù)據(jù)共享程度的加深，部門間信任水平逐漸提升，將形成長期而穩(wěn)定的合作關(guān)系，“主導(dǎo)—配合”模式也隨之演化為“參與—參與”模式，最終形成穩(wěn)定高效的多邊監(jiān)管數(shù)據(jù)共享結(jié)構(gòu)。

（三）跨層級邊界維度：推動縱向監(jiān)管數(shù)據(jù)充分流動

就推進(jìn)跨層級市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享而言，其首要任務(wù)是規(guī)范、厘清監(jiān)管數(shù)據(jù)采集與共享的層級間權(quán)利與義務(wù)。目前，一個比較靈活的做法是，結(jié)合具體的監(jiān)管業(yè)務(wù)事項(xiàng)或應(yīng)用場景確定監(jiān)管數(shù)據(jù)在層級間的權(quán)屬。例如，在“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管中，對涉及的需要在層級間流轉(zhuǎn)的監(jiān)管數(shù)據(jù)，如企業(yè)登記注冊信息、信用信息等進(jìn)行梳理，并確定其在各層級間的權(quán)限，然后協(xié)調(diào)涉及部門協(xié)商監(jiān)管數(shù)據(jù)共享方案并明確給出具體的行動計(jì)劃，確保在規(guī)定時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的跨層級監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。在此方法中，需要考慮證照使用頻繁、跨層級數(shù)據(jù)流動大的監(jiān)管業(yè)務(wù)事項(xiàng)，一旦在多個事項(xiàng)中順利實(shí)現(xiàn)跨層級監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，就能夠積累豐富經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)其他監(jiān)管業(yè)務(wù)事項(xiàng)的跨層級數(shù)據(jù)共享。在如此較為清晰界定層級間監(jiān)管數(shù)據(jù)權(quán)屬的情況下，可以考慮使用區(qū)塊鏈技術(shù)中的智能合約機(jī)制進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管數(shù)據(jù)跨層級共享。各層級監(jiān)管部門可通過協(xié)商制定一份監(jiān)管數(shù)據(jù)共享智能合約，在合約中明確限定各層級的監(jiān)管數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)共享范圍、數(shù)據(jù)共享方式等，然后通過對等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)拓展至整個區(qū)塊鏈上有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的政府職能部門，最后通過智能合約自動執(zhí)行數(shù)據(jù)檢驗(yàn)、數(shù)據(jù)保存等流程，從而實(shí)現(xiàn)跨層級監(jiān)管部門在約定條件下可通過共享監(jiān)管數(shù)據(jù)協(xié)同完成一個業(yè)務(wù)流程。

在規(guī)范、厘清監(jiān)管數(shù)據(jù)采集與共享的層級間權(quán)利與義務(wù)的基礎(chǔ)上，可依據(jù)我國政府縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的特性，建立自上而下的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享推進(jìn)機(jī)制。中央層面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)，對數(shù)據(jù)共享的實(shí)施方案、相關(guān)立法和策略作出相對具體的說明與要求。在市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享方面，可由國家市場監(jiān)督管理總局出臺有關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的政策方案或整體規(guī)劃，然后由省級政府以中央層面的方針政策為藍(lán)本和依據(jù)，出臺更為具體的推進(jìn)政策和實(shí)施方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)跨層級監(jiān)管數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)。與此同時，賦予地市級和基層監(jiān)管部門一定程度和一定范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)應(yīng)用權(quán)限，作為其通過共享獲取收益的動力，以進(jìn)一步激發(fā)其與上級政府持續(xù)進(jìn)行監(jiān)管數(shù)據(jù)共享與有效合作的內(nèi)在驅(qū)動力。

（四）跨主體邊界維度：強(qiáng)化多元數(shù)據(jù)主體合作

在市場監(jiān)管領(lǐng)域，政府與企業(yè)、社會組織等多元數(shù)據(jù)主體間的數(shù)據(jù)共享的目的是釋放更大的數(shù)據(jù)紅利與數(shù)據(jù)價值，以提升監(jiān)管治理效果。比如，通過監(jiān)管部門與電商平臺之間的數(shù)據(jù)共享，可以充分查驗(yàn)平臺內(nèi)經(jīng)營主體的身份真?zhèn)危瑢?shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自動比對、協(xié)查和反饋，有效提升監(jiān)管案件辦理效率。為進(jìn)一步推動跨主體維度上的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化多元數(shù)據(jù)主體間的合作，通過政企協(xié)作共同搭建監(jiān)管平臺，以“平臺化”對接的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的多向度流動。

在這一過程中，有以下三方面應(yīng)注重完善。一是要深入推進(jìn)政府部門監(jiān)管數(shù)據(jù)開放，進(jìn)一步融合整合各相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)集或?qū)ｎ}服務(wù)、部門分類的形式歸集在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺或政府門戶網(wǎng)站中，供企業(yè)、社會組織等多元主體下載獲取，以迅速將監(jiān)管數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)紅利，加快其開發(fā)利用。這也要求立法者和相關(guān)部門做好政府?dāng)?shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計(jì)，從而為市場監(jiān)管數(shù)據(jù)開放提供具體且精細(xì)的指導(dǎo)。同時，進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)管理的法律法規(guī)，構(gòu)建市場監(jiān)管數(shù)據(jù)開放共享的安全審查機(jī)制，確保有序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的安全利用和共享。二是要逐步激發(fā)企業(yè)等多元數(shù)據(jù)主體向市場監(jiān)管部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的積極性，可通過確定相應(yīng)的利益界定與補(bǔ)償機(jī)制，比如，將共享監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)量納入企業(yè)與社會組織數(shù)據(jù)開放共享評價體系，對監(jiān)管數(shù)據(jù)共享突出且有積極貢獻(xiàn)的企業(yè)和社會組織給予稅收優(yōu)惠政策和相應(yīng)的物質(zhì)獎勵。三是要建立制度化的協(xié)商機(jī)制，以化解多元數(shù)據(jù)主體可能就監(jiān)管數(shù)據(jù)共享發(fā)生的矛盾或沖突。通過協(xié)商，明晰多元數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)權(quán)屬以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享權(quán)利與責(zé)任，以及監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的基本范圍、流程等，保證監(jiān)管數(shù)據(jù)依法依規(guī)使用，防止日后可能因此而產(chǎn)生的爭議。

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［責(zé)任編輯：李仁杰］