檢察公益訴訟專門立法的基本思路

［摘要］制定一部具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志、具有世界范圍內示范意義的檢察公益訴訟法，必須首先明確立法的基本思路。檢察公益訴訟立法宜采用精細化而非粗放式立法技術；遵循司法規律并堅持中國特色，將立法覆蓋“公益訴訟”和“檢察”兩重維度；固化制度實踐中所探索的成熟機制，同時為制度創新留出發展空間；兼容實體法規定，有效銜接其他單行法，兼顧程序法要求，將檢察公益訴訟所涉程序完整規定；以規范必要性、必需性以及必備性為不同立法層次要求，區分一般規則、特殊規則與特有規則的制定路徑。通過立法基本思路的討論，圖景式展現檢察公益訴訟立法的脈絡，能夠有效推動檢察公益訴訟專門立法。

［關鍵詞］檢察公益訴訟；專門立法；立法思路

［中圖分類號］D925 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）02-0119-09

作為習近平法治思想在公益保護領域的原創性成果，檢察公益訴訟制度已歷經十余年法學理論研究浸潤和公益保護實踐檢驗，實現了領域制度效能向國家治理效果的持續轉化，形成了鮮明的理論特色、實踐特色、制度特色和時代特色。《十四屆全國人大常委會立法規劃》將“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”^［1］一類項目，檢察公益訴訟法成為計日可待的立法目標。此時，關于檢察公益訴訟立法問題的研究重點也應從“立法的該當性”向“立法的效果性”轉變。事預則立，制定一部“具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志”^［2］的檢察公益訴訟法，首先且必須明確的是立法的基本思路。

一、采用精細化立法技術

立法是否科學，要領在于立法技術的選擇是否妥當，不同立法技術所呈現的立法觀念、所指向的立法需求、所型構的法律秩序以及所欲實現的深層立法目的和立法價值均不同。“宜粗不宜細”原則在我國立法實踐中常以一種立法“權宜之計”出現，在一些立法真空或立法試驗情況下，粗放式立法技術常被優先選擇。檢察公益訴訟在試點、確立以及初期發展階段也采納了粗放式立法技術，通過個別原則性、宣示性法律條文，勾勒大致法律框架，以解決規范空白的“燃眉之急”，但也伴隨著過于籠統、適用模糊等弊端。具體而言，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）以一款“嵌入式”規定，作為法律層面具有普遍意義的檢察公益訴訟條款，在解決檢察機關訴權主體資格問題的同時規定檢察公益訴訟的核心內容，此“援引性”邏輯和“超簡化”條款遺留了程序規則嚴重不足的問題^［3］。《中華人民共和國英雄烈士保護法》《中華人民共和國未成年人保護法》等近二十部法律以“授權式”條款，授予檢察機關在該法所及領域開展檢察公益訴訟。基本上，對于案件范圍的拓展采用“成熟一個制定一個”的立法策略，也符合公共利益的可訴范圍由法律明確規定的要求。但就規范內容而言，除了領域表述的變化，基本是對《民事訴訟法》、《行政訴訟法》“嵌入式”規定的直接引述，沿襲規范簡化性的同時放大了規范分散性。隨后，為保證程序順暢運行，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》等配套司法解釋以“填補式”形式，規定了檢察公益訴訟的具體規則；全國范圍內多數省級人大常委會關于公益訴訟的專項決定以“探索式”模式，細化了檢察公益訴訟部分制度內容。以上相關法律規范“以點帶面”的立法設計并未形成“以面促全”的適用效果，且面臨規范低階化的適用難題，已難以應對復雜多變的實踐情況，出現了諸多難以回避、急需解決的法律適用問題，如檢察機關的訴訟地位、案件范圍、調查權與強度限制、特殊規則等，都需要以法律形式予以規定和明確。

多數學者也關注到這一立法問題，分析造成該立法現象的肯綮之處，在公益訴訟立法的迫切性、優先制定檢察公益訴訟法的必要性和可行性等立法進路方面傾注較多研究熱情且結論頗豐。其中，關于立法技術的選擇，有學者指出，公益訴訟法典化是制度體系化的最優路徑，在立法技術層面要注重深入性和細致性^［4］，并提出若制定公益訴訟法，該法在體系結構上應完整包括“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”“附帶公益訴訟”和“附則”五大部分^［5］。有學者針對檢察公益訴訟專門立法更進一步提出，在法律框架設計上，應當“對檢察公益訴訟的管轄、回避、立案、調查、訴前程序、提起訴訟、上訴、訴訟監督等內容做出全面規定”^［6］。要而言之，無論制定一部謂之公益訴訟基本法的公益訴訟法，抑或制定一部稱之為公益訴訟單行法的檢察公益訴訟法，都應當將立法重點聚焦于立法的詳盡性、完整性之上。

法是“體系的統一性的一系列規則”^［7］，立法技術使用的核心也在于實現法理論、法規范和法實踐的統一^［8］。檢察公益訴訟行至今日，經理論研究增益、系列規范增補以及司法實踐增進，已然不能再受困于“不大動”的立法理念，也不能再依靠簡單的規范搭建和不時的規范修補來建構整體規范秩序，而更適宜采用精細化立法技術，避免重復制度構建初期的總體粗略、時而激進的規范發展路徑。結合構詞語義分析，“精細”一詞中“精”表意“精致”，“細”意表“細密”，二字合意組成形容詞，強調事物的細致、周密，與粗略、粗疏之意相反。在精細化立法技術適用之下，所形成的法律文本應至少整體符合體系周至、結構完備、規則細密的要求。此外，在秉持工具主義概念觀的法政策學語境下，檢察公益訴訟法還應當服務于特定政策目標^［9］，其具體框架與核心內容還要遵循將習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果法治化、制度化這一立法要求。結合以上內容，可做如下思考，檢察公益訴訟法應當完整包括：立法目的、基本原則、與其他公益訴訟的關系、與私益訴訟的關系、與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的關系、檢察機關的訴訟地位、調查權及其限制、案件范圍、訴前程序、訴前程序與訴訟程序的銜接、訴訟程序的一般規則、民事公益訴訟程序的特殊規則、行政公益訴訟程序的特殊規則、執行、訴訟監督、法律責任等。

二、遵循司法規律與堅持中國特色并重

一部良法應具有高度概括性、客觀實在性、邏輯自洽性和認知深刻性等特征，相應地，立法的過程也應包含對立法對象的思考、立法目的的理解、立法實踐的觀照以及立法效果的評估。一部檢察公益訴訟法的制定，除了要遵照一般“科學立法、民主立法、依法立法”“以人民為中心”等一般立法原則，還應當審度檢察公益訴訟法作為“回應型”立法、“專門型”立法以及“制度確認型”立法所具備的品格。

在立法的當然覆蓋度上，檢察公益訴訟法應包含“公益訴訟”和“檢察”兩重維度。就第一重“公益訴訟”維度而言，訴訟作為國家實現私人糾紛解決和個人權益保障的司法活動，在長期司法實踐中形成了貫穿并指引訴訟活動的司法規律，包括構造論規律、運行論規律和生成論規律三個基本層次，揭示訴訟的構成單元和相互關系、運行方式和基本法則以及生成和進化的深層本質^［10］。檢察公益訴訟作為一種新型訴訟、專門訴訟，即便有區別于普通訴訟的明顯特質，但仍屬于訴訟范疇，檢察公益訴訟立法也應當遵循運行其上和蘊含其中的司法規律。就第二重“檢察”維度而言，檢察公益訴訟制度是“適應中國國情、體現中國司法體制特點的好制度”^［11］，這一論斷由檢察公益訴訟良好且豐富的實踐印證。究其實質，我國檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位、飽具本土色彩的檢察權性質以及包含社會主義法治建設保障功能的檢察職能，是檢察公益訴訟得以良好運行的前提。就此，檢察公益訴訟立法還應當堅持中國特色，將制度運行過程中所形成的公益司法保護方案、所體現的權力監督優勢以及所彰顯的國家治理效能予以充分總結、凝練。

在以上理念指引下，以下三個基礎性爭議問題也可通過立法解決。

第一，檢察機關的訴訟地位可類同于公訴人。從最初的“公益訴訟人”到合意的“公益訴訟起訴人”，加之理論探討中的“原告說”“公訴人說”，共同“描繪”了檢察機關在檢察公益訴訟中的稱謂難題，其實質是檢察機關的訴訟地位問題，屬于司法構造論規律的涵攝范圍。檢察公益訴訟中，檢察機關屬于主體性元素，作為特定領域公益司法保護的主要推動者，具有擬制的法律人格。從權源性質考究，檢察機關的公益訴訟職權派生于檢察權，具有法律監督屬性，是檢察機關法律監督職能在公益訴訟領域的延伸。新時代檢察權呈現以檢察審查為核心內容的樣態，作為現代法治國家的一種控權制度，對于規范偵查權、審判權、行政權等國家權力的行使、保護公民權利發揮著重要作用^［12］。在此意義上，公益訴訟職權與公訴職權、監督職權等無實質殊異，具體稱謂如何雖有待進一步統一，但對于檢察機關的身份性質應有正確的理解。檢察機關在檢察公益訴訟中發揮著法律監督和公益保護雙重作用，不能等同于普通訴訟中基于請求權而提起訴訟的原告，否則會造成訴訟地位上的模糊和貶損，其訴訟地位可類同于刑事訴訟中的公訴人，但要有一定程度的減縮，畢竟公益訴訟所欲實現之目的與刑事訴訟所欲保護之法益有現實緊迫性和實際危害性上的差別。

第二，檢察機關的調查核實權可具有強制性保障。調查核實權一直是檢察機關的重要職權，與法律監督剛性依存演進^［13］。司法客觀性原則強調，“司法機關在辦理案件時要努力做到客觀真實，努力查明案件真相”^［14］，事實的非親歷性與結果的公平公正性要求司法機關盡量占有真實、完整的證據事實并據此作出“決斷”（實體、程序皆有）。檢察公益訴訟中，檢察機關所負擔的待證事項為“公益受損”“怠于（不）履職行為或侵權行為”“因果聯系”，均屬于事實范疇，需要證明存在與否，才能符合實體法構成要件規定之本意。此外，“證據的收集是對訴訟主體資格的強化”^［15］，“檢察權的程序性權力特質決定其在訴訟推進中應具有絕對控制權”^［16］，且訴前程序伴有實體性處置形態（終結案件），需要一定強度的調查核實權，以保障證據收集的全面性和事實核查的真實性。因此，對于調查核實權以及強度和強度界限，均應在立法中明確并細化，在糾偏“轉嫁式授權”、糾停“混淆式舉證”、糾正“乞丐式監督”基礎上，規范檢察公益訴訟的調查核實規則。但“從手段和目的的比例原則考察，調查核實權不應當具有限制人身權或者財產權的強制性”^［17］，立法中不宜確認以上強制性措施。

第三，檢察公益訴訟應注重監督與支持相統一。中國特色憲制結構下所形成的權力監督制約遵循職能論制約邏輯，摒棄了西方依屬性論而實現權力制衡的方式，國家機關間橫向配置的核心要求為“分工”，而非西方奉為圭臬的“分權”。“分工”合作的前提是超脫機關（部門）利益的“共同善”，既可理解為公共利益的抽象形式，也可認同為共同體所追求的至善目標^［18］。“分權”制衡的邏輯底色則是權力的分立、權能的分散以及由此加深的機關（部門）權益，對立意味更強。在檢察公益訴訟中，“檢察權通過能動監督的方式對行政權依法‘干預’”^［19］，這一“干預”程度的規范定性為“督促”，即監督和催促，目的在于把事情干好。該目的的實現應建立在各權力合理分工與各機關相互配合之上，實質上并不存在權力消長，而是形成帶有“支持”效果的良性互動關系。應然狀態下，行政機關是公共利益的“葆有”者和直接代表，同時是公益保護實現的主要作用者，檢察機關是行政機關履行公益保護職責的監督主體，同時也是公益保護實現的協同主體，二者各有旨在實現權能最大限度發揮的最優分工。“正當地屬于某一部門的權力，不應該完全由任何其他部門直接行使”^［20］。因此，立法中應恪守該運行邏輯，準確地在一些關鍵規范中予以“標記”，如協同治理原則的確定、檢察建議的反向表達途徑、聽證程序的對話要求等。

三、融合實踐經驗與制度創新

從制度發生學視角審察，檢察公益訴訟制度的發生是一個構造性過程，以獨特的司法體制創新豐富了“公地悲劇”世界性難題的解題思路。制度發生包含“如何發生”“何以發生”以及“繼續發生”三個發生命題。對應至檢察公益訴訟制度中，“如何發生”即發生動力，在于公益保護的迫切需要、政治層面的高度關注以及人民群眾的現實需求等；“何以發生”即發生條件，在于理論證立、規范設立以及實踐確立等；“繼續發生”即制度發展，在于如何緩解制度實踐中已有損耗與掣肘問題。現階段，檢察公益訴訟制度實踐已然走在制度規范之前，發生了認識論上的事實與規范關系的不對稱，預設的規范已經不能滿足事實需要^［21］，需要法律的及時制定來消解二者間的張力。此外，檢察公益訴訟還是“世界范圍內‘人無我有’的司法制度”^［22］，立法在突出實踐回應性的同時，還應當考慮制度發展的前瞻性，以顯揚立法的示范性。

（一）固化實踐探索中的成熟機制

從檢察公益訴訟試點確定至今，頂層制度設計催生了鮮活的司法實踐，產生了制度塑造效應和漣漪效果。檢察機關以實踐問題為導向，不斷創新和試驗工作機制，為檢察公益訴訟立法積攢了諸多已經理論證明和效果檢驗的立法“物料”，有待上升為正式法律規定，立法中可重點關注但并不限于以下三方面。

其一，檢察公益訴訟一體化辦案機制。檢察一體作為“檢察制度內部組織構造與權能運作的重要原理”^［23］，是指所有檢察機關和檢察人員在共同的法律監督目標下結成一個自上而下的有機整體，內部遵循上命下從的領導原則和相互配合的工作原則^［24］。一般而言，公益保護案件所及領域廣泛、所涉利益深遠，檢察機關辦案時常會遇到較多阻力、壓力。一體化辦案機制強調“上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效”，注重縱向上的聯動、橫向上的配合以及整體上的統籌，符合檢察公益訴訟辦案特點和辦案規律，契合“集中力量辦大事”的社會主義制度實踐邏輯，有助于充分發揮檢察公益訴訟在國家治理體系和治理能力現代化進程中的制度優勢，應通過立法規定使之具有普遍適用效力。

其二，磋商機制。行政公益訴訟在試點之初就確定了表征為“檢察建議制發”和“辦理情況書面回復”的訴前程序，隨著良好實踐效果的顯現，訴前程序的獨立價值以及以上法定要求的必要性也愈加凸顯。但在現有規范要求上，行政機關有積極回應的義務，卻無相應“救濟”途徑，訴前程序表現出的單向性和封閉性，加劇了檢察機關和行政機關在行政公益訴訟語境中的對抗情緒。根據哈貝馬斯所描述的程序性的法律范式，主體性交往和商談性意見是風險治理的關鍵^［25］。檢察公益訴訟作為現代社會風險防治的制度之一，也需要進行“交互主體之間全方位、多層次的對話商談”^［26］。在磋商程序中，檢察機關與行政機關可就違法行政行為（作為和不作為）存在與否、公益損害后果（風險）發生與否以及如何整改等實質問題反復商量、研究，通過合議一致性促成行動精準性。這既是優化訴前程序的理性選擇，亦是實現司法經濟效益的規律使然，應通過立法提高磋商程序的規范層次。

其三，協作機制。與對抗式訴訟不同，公益訴訟是合作性、協作性訴訟，涉及法院、請愿人和政府或公共機構，以上各主體在訴訟中實現對社會正義、法治、善治和基本人權的法定或憲法承諾方面是一致的^［27］。可以說，檢察公益訴訟自創設以來即具有匯聚共識、達成協作的內在指向，源于公共利益的復雜性和公益保護的系統性。特別是在一些跨區域、跨流域案件中，單獨辦案主體、案涉主體并無公益保護難題的單獨處理或解決能力。對此，已經探索形成了若干實踐效果良好的協作機制，如強調主體間協同的“河長+檢察長”制，形成行政機關與檢察機關的公益保護合力，從個案處理延伸至長治長效治理，頗具“體制改革訴訟”（institutional reform litigation）^［28］意味。再如，強調區域間協同的跨區劃協作，力求打破行政區劃界限，克服區域系統治理中因主體分散、步調不一、力度不同等造成的治理難題。對以上協作機制，應通過立法實現政策話語向法律規則的轉化。

（二）留出制度創新的發展空間

制度總是沿著“均衡—非均衡—再均衡”波浪線軌跡發展，均衡表現人們對于既定制度安排和結構的滿意狀態，非均衡發生于原有制度效益變小但新的潛在制度需求增加時，形成力圖改變原有制度的意欲^［29］。以法律實證主義之判斷視距，任何法律的有效性都可以追溯到客觀上可驗證的來源，制度事實與法律規范之間是等階關系。從共時性角度觀察，法律所固有的規范性、普遍性及穩定性特征“是法律得以成為社會規范并發揮其功能的基本要素，是法律之治相對于其它社會治理手段的優勢所在”^［30］；從歷時性角度端視，以上固有特質也造就了法律的守成取向，使法律帶有天然滯后性，明顯或非明顯落后于社會發展變化。因此，如何保證所立之法實現“適當”前瞻性、預見性是立法科學性的重要體現，“適當”的量值決定了一部法律的縱向適用能力，也考驗立法者的智慧和能力。檢察公益訴訟立法也應呈現適度預見性，為制度發展預留一定規范空間。

在預見性適度與否的理解上，應充分考慮檢察公益訴訟的訴訟性質。檢察公益訴訟在訴訟模式和訴訟構造上雖與普通訴訟有所不同，但仍在訴訟范疇中，適當延展的立法空間不應推及至“訴”的原本運行規則，可在法律監督范圍、治理功能實現等方面有所預留和拓展。一方面，檢察公益訴訟是一種形成于“本土試驗”之上的新型法律監督機制，“新”體現于“以訴的形式實行法律監督的職能內涵”^［31］，在特定領域內既有監督行政機關實現法律施行的效果，又有協同行政機關實現公益保護的結果，還有連同其他權力機關以及社會公眾通過以上效果和結果，實現廣泛利益平衡的制度意義。檢察公益訴訟的法律監督范圍除了聚焦行政權力的規范運行，還可發揮監督中所蘊含的調控、平衡、保障等功能，對所涉利益波及廣、權益分配影響大以及權限范圍涉及深的行政權行使領域，可通過立法授權檢察機關開展檢察公益訴訟，如重大行政決策、行政規范性文件制定等。另一方面，檢察公益訴訟是一項“富含治理內涵的司法體制創新”^［32］，“治理”強調橫向協調和集體行動邏輯，由參與者通過正式或非正式談判，共同解決治理難題。檢察公益訴訟的治理功效能發揮“舉一方聚各方”的過程效果，在一些風險治理關鍵領域，治理的介入時機若能由結果發生后端向風險預防前端位移，將會發生治理效果的倍增效應。因此，可通過立法，授權檢察機關在不“入侵”行政權作用領域的基礎上開展預防性公益訴訟，有效應對具有不可逆轉、難以回轉性質的公益損害問題的發生。

四、兼顧實體法與程序法

一部法律在法律體系中的角色定位涉及該法立法功能的實現和發揮，這同樣是檢察公益訴訟立法應當瞻顧的重要問題。在現代法理學概念中，實體法指向“如何行為”的規則集群，涉及行為所產生的權利和義務、權力和責任以及禁止和準允等內容；程序法指向“如何實現行為”的規范集合，用來滿足行為過程“所需要的、預置的、意志性設計”^［33］。伴隨著現代社會子系統的多元分化和功能分立，實體法與程序法規范在單行法中合流已成立法趨勢^［34］。檢察公益訴訟也有著實體與程序交互的建構特征，多元實體在單獨訴訟或附帶訴訟中圍繞價值實現形成程序聯結，檢察公益訴訟立法也應當充分考慮這一制度現實和由此產生的規范需要，并且，檢察公益訴訟相關法律規范已呈現實體規范散布且適用模糊、程序規則勉強共用但嚴重不足的現狀。由此，在檢察公益訴訟立法中，既要注意兼容實體法規定，注重與其他單行法的有效銜接，又要兼顧程序法要求，注重程序規則體系的齊整性。

（一）注重與其他法律中實體規范的有效銜接

梳理現有法律中涉及檢察公益訴訟的實體規范，結合理論探討與實踐適用歸類，可分為明確適用性條款、存疑適用性條款以及不宜適用性條款。

明確適用性條款是指關于檢察公益訴訟訴權確認的實體法規范，如《中華人民共和國安全生產法》第七十四條、《中華人民共和國個人信息保護法》第七十條等，也是檢察公益訴訟案件范圍的單獨列舉條款。黨的十九屆四中全會明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，加之已有領域及拓展領域實踐的正面反饋，通過單行法授權檢察機關在特定領域提起公益訴訟成為案件范圍拓展的主要方式。在私益訴訟中，基于最大限度保護實際權益被侵害人，對受案范圍采取“概括主義”理解。與之不同，檢察公益訴訟遵循公益有限原理，即其所維護之公益有內在屬性界限，需要進行合理性、正當性以及必要性論證，不僅涉及檢察機關權限邊界，還與分工合作下的權能發揮和結果實現相關^［35］，而且，立法和修法都是嚴謹性活動，已有單行法中檢察公益訴訟訴權確認條款的載入也都歷經了銖積寸累、反復檢驗的立法過程。因此，在檢察公益訴訟法中，案件范圍可采用“概括授權+明確列舉+兜底規定”的規范表述形式，將此類明確適用性條款予以逐項列舉。

存疑適用性條款是指實體法中未明確規定適用于檢察公益訴訟，卻在實踐中已被實際適用的規范，最典型的即為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的懲罰性賠償條款。學界對于檢察公益訴訟應否適用以及如何適用該條款分歧較大，有肯定說^［36］和否定說^［37］之別。《民法典》中對于懲罰性賠償提請主體的文本表述為“被侵權人”，依照嚴格法定主義，作為一種特殊懲罰，懲罰性賠償不能任意或擴大適用。在司法實踐中，檢察機關在生態環境保護領域的適用尚有法律依據，但食品藥品安全領域的適用確有值得商榷之處，相關黨內法規或司法規范性文件有突破《民法典》所確立的懲罰性賠償的法定限制之嫌。其他領域能否適用懲罰性賠償也常陷入實踐探索在前、理論批判^［38］在后的適用泥沼。其實，懲罰性賠償適用于檢察公益訴訟并無根本學理阻滯，其適用意義在于懲罰、威懾，加大行為人的違法成本，警示其他潛在違法者，與檢察公益訴訟有相同的價值旨歸，且契合實踐需求。但適用懲罰性賠償當以法定為前提，“在法律無特別規定時，不得隨意通過法律解釋的方法來推論懲罰性賠償的適用”^［39］。為妥善解決規范要求與實踐需求之間的疏離，應當通過立法，以明示方式肯定檢察公益訴訟可適用懲罰性賠償，對于如何適用以及適用限制進行細化規定，破除當前實踐中無論是基于學理解釋還是體系解釋所附帶的規范存疑。

不宜適用性條款涉及其他程序法中有關實體性問題的規范，如舉證責任、訴訟時效等。該類規范的適用緣由來自《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中檢察公益訴訟授權條款的置放位置，即“訴訟參加人”章節，按照規范內容引致理解，檢察公益訴訟遵循兩部訴訟法的一般規定。但因檢察公益訴訟的特殊性，該類規范實際適用效果不佳，有時還限制了訴訟功效的發揮。因此，在立法中，對于引發不適效應的實體性條款可予以離析，在符合實體規范所指向的制度原理基礎上，作出符合檢察公益訴訟特征的規范改造。

（二）注重程序規則的完整性和系統性要求

如上文提及《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中檢察公益訴訟授權條款的昭示意義大于適用意義，規則的缺漏、不適問題在程序規范覆蓋面以及適配度上更加明顯。回歸實質，以上兩部訴訟法皆為私益訴訟程序規則集合，流程設置和規則設計圍繞當事人主觀權利的實現、司法機關處理私人權益案件展開，目的在于訴爭解決和私權保護。如《行政訴訟法》，“本身并沒有設立以保護國家和公共利益為出發點的獨立的客觀行政訴訟種類”^［40］。以上兩部訴訟法中的相應程序規則并不能滿足檢察公益訴訟這一客觀訴訟的規范需要，畢竟，私權與公益有本質差別。在一般意義上，程序規則囊括程序過程，具有較強“集合屬性”，將不同程序參與主體的行為規則相關聯，將各個程序活動相銜接，集聚“程序效應”，產生“秩序價值”。因此，在檢察公益訴訟法程序規則確定方面，應以完整性和系統性為要領。

“好”的程序規則應該滿足適度要求，包括“規則密度”和“規則韌度”兩項指標，前者是指實際需要的程序規則數目與實際存在的程序規則數目之間的比值；后者是指程序規則的內容和其彼此之間聯系的狀態^［41］。程序規則并非多即“好”，規則繁雜也會帶來適用桎梏；程序規則也非少即“精”，否則將因規則短缺而影響訴訟效果，在程序規則擬構階段，需要作出整體排布和內容思考。概觀而言，程序規則作為“活動”規范，與“活動”特定性、主體需求性、流程導向性以及過程規范性相關聯。檢察公益訴訟程序規則也應對照以上要求，圍繞檢察公益訴訟“活動”邏輯展開，不能刻板因循《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的章節設置，而應按照檢察公益訴訟類型化實際鋪陳體例和內容；要涵蓋檢察公益訴訟全部程序流程，以檢察公益訴訟運行規律為規則設計主線，將訴前、訴訟以及執行所涉程序完整規定，彌合程序規則與制度運行間的脫節，補足現有規則與適用實踐間的缺漏。詳悉而論，一方面，要關注傳統訴訟法并無涉及但需要在檢察公益訴訟法中專門規定的程序規則，如行政公益訴訟訴前程序規則、民事公益訴訟支持和督促起訴程序規則、執行中的特殊程序規則等；另一方面，還要注意需要從傳統訴訟法中予以剝離，并從程序規范角度提煉出的符合檢察公益訴訟實踐要求的程序規則，如行政公益訴訟優先規則、“以事立案”規則、審判組織一體化規則、審前和解和司法確認規則、禁止令和先予執行規則、執行評估規則等。

五、區分一般規則、特殊規則與特有規則

目的是全部法律的創造者，法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機^［42］。檢察公益訴訟兼具法律監督與公益保護雙重目的，二者分享共同實現機制，即填補已立之法與法律施行間的溝壑。其中，聯絡立法權、行政權、司法權及公民權，各權能主體也在此間恪守不同功能定位。對于這樣一個多治理向度、多關涉主體、多程序接榫的法律制度，可因循制度發展與完善方向，按照“一般—特殊—特有”規則層次，勾勒檢察公益訴訟立法要點，逐層次滿足立法目的和不同立法需求。

首先，檢察公益訴訟規則以必要性為第一層次要求，照應檢察公益訴訟中的一般規則。任何法律活動，包括立法活動，其核心在于突出安全價值，內在包含程序的確定性、穩定性、連續性和協調性等^［43］。檢察公益訴訟法能否定位于三大傳統訴訟法之外的第四域訴訟法暫且按下不表，但所立之法仍屬訴訟法。對于傳統訴訟法中已經成熟且無適用障礙的一般規定，可繼續沿用，避免破壞已有訴訟規則的體系性，并且，立法會有必要的成本支出，包括立法自身的工作成本和立法的社會成本^［44］。一方面，重復規定已有規則會增加立法中的非必要工作量，消耗立法自身的工作成本；另一方面，對于具有實質共同性、形式差別性的問題無須另行規定，否則將埋設規范依據沖突的適用隱患，侵蝕立法的社會成本。因此，在檢察公益訴訟法中，對于與傳統訴訟法并無二致的一般規則，不再單獨出現或另行規定，本著節約立法成本的原則共通適用，以提高立法效率，增進立法效益。如法院管轄中的部分處理規則、案件審理中的部分程序要求、一般判決的具體適用規定等。

其次，檢察公益訴訟規則以必需性為第二層次要求，關涉檢察公益訴訟中的特殊規則。一部好的法律一定與其調整的特定社會活動的內在需求相適應，對于活動整體起明示性規范、引導作用。檢察公益訴訟法為圍繞檢察公益訴訟運行所形成的規則集合，也應與訴訟目的的實現、參與主體權利/權力的保障和約束以及訴訟程序的公正與安定等內在需求相符。傳統訴訟運作規程重在體現當事人的程序主體性和法官的中立性，檢察公益訴訟則呈現出檢察機關在訴前程序中的主導性、審判機關在訴訟程序中的主導性、行政機關的實質作用性以及其他社會主體的廣泛參與性。對此，檢察公益訴訟應有不同于其他普通訴訟的特別制度安排，在檢察公益訴訟法中體現為特殊規則，此部分應當為立法的核心內容，決定了檢察公益訴訟法的規范體量和文本質量。比如，關于檢察公益訴訟的基本原則，可確定為公益保護原則、協同治理原則、職權主義原則、處分權有限原則、行政公益訴訟為主民事公益訴訟并存原則；關于行政公益訴訟訴前程序的規則，可涉及訴前程序立案標準、特殊立案規則、訴前磋商、檢察建議內容、檢察建議回復期、訴前程序中止、履職整改跟進調查、訴前程序終結等；關于行政公益訴訟程序的規則，可在起訴條件、被告、訴訟請求、起訴期限、舉證責任、判決類型以及行政機關負責人出庭應訴義務等方面作出規定。

再次，檢察公益訴訟規則以必備性為第三層次要求，指向檢察公益訴訟中的特有規則。此處，對于“特有”的理解重在“區分”，強調非檢察公益訴訟專有但不同于其他訴訟同質規范的規則內容。檢察機關作為檢察公益訴訟的主要程序推動者，其推動的關鍵程序環節在于“違法行為（作為與不作為）”“公益損害”（風險和結果）的認定以及訴前程序與訴訟程序的銜接。對于前者，需要在立法中明確行政機關不履行監督管理職責的審查標準，合理配置檢察機關和行政機關的舉證責任；對于后者，需要在立法中規約訴訟請求的內容重點，不宜太過籠統或具體，可提出依據法定責任履行具體職責，但不可具體到履行方式，避免違背司法尊讓原則。法院作為檢察公益訴訟的結果判定者，需要通過審判職權的行使，真正實現公益保護的目的。對此，考慮訴訟構造特有要求的同時，結合檢察公益訴訟中各參與主體間的權能定位，可通過立法確定原則性判決、一體化判決等特別判決方式，對于原則性判決的適用要注意避免“權力分立爭議的司法規避”^［45］；對于一體化判決的適用則要注意防止“過度司法能動主義”^［46］。

六、結語

檢察公益訴訟制度作為當代中國公益司法保護理論和實踐中生成的概念，先有的理論賦予制度形成的可欲性，先行的實踐給予制度存在的可行性，規范卻處于“后置”和“不足”狀態，制度事實與法律規范之間的缺略明顯，限制了制度效果的可得性。制度的發生需存在正當性基礎，制度的發展要匹配完善的法律規范，檢察公益訴訟專門立法即為填補檢察公益訴訟制度繩墨之需的關鍵。制定一部因應時代關切、回應社會變遷、符合公益保護真正需要的檢察公益訴訟法，尚無先例可溯，更無樣本可循，需要在不斷凝聚和強化立法共識的基礎上，對立法過程中的整體和具體內容作出盡可能通盤、悉數、細究的斟酌與論證。“最好的法律文本是出色的文學作品，它們用精確合適的詞語模塑出一種世界經驗……把人類共同生活調控到有秩序的軌道上”^［47］。檢察公益訴訟所立之法也應立足于制度和實踐雙重優勢，力求實現世界范圍內具有示范意義的高水平立法。

總之，以上關于檢察公益訴訟立法的思路未全、未切，更未覆蓋檢察公益訴訟法的全部，但通過以上五個方面的討論，可圖景式展現檢察公益訴訟立法的條理脈絡，以期更為高效、妥帖地推動檢察公益訴訟專門立法。

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［責任編輯：向長艷］