邁向制度性均衡：基層治理的現代轉型及其實現

［摘要］邁向制度性均衡即供給與需求的均衡、治理結果與過程的均衡以及正式規則與非正式規則的均衡，是基層治理的現代轉型方向。但當前中國農村基層治理呈現一種策略性均衡的現象，即治理以任務為導向，但忽略民眾實際需求；偏好治理的結果，并通過追求治理技術來實現，卻忽略治理的過程；倚重非正式規則的廣泛運用，而忽略正式規則的作用。這種策略性均衡，其實質是一種制度性失衡，它難以提高基層治理效能、提升公共服務的水平。因此，基層治理必須實現由策略性均衡向制度性均衡轉型，以民眾需求為導向，在政府與民眾之間建立實質性的利益關聯。

［關鍵詞］中國農村基層治理；制度性均衡；策略性均衡

［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）02-0049-09

一、問題的提出

當前，一些農村基層治理偏好于以政府供給而非民眾需求為導向，具體表現在以下幾個方面：一是強調治理以任務為中心，注重基層政府的主動供給，但忽略民眾的實際需求；二是偏好治理的結果，并通過追求治理技術來實現，卻不太重視治理的過程；三是倚重非正式規則的廣泛運用，忽視正式規則的作用。上述特征，表面上是在追求一種均衡，但其實質是政府供給與民眾需求之間的脫節，是一種策略性均衡。理論上，現代基層治理應該以民眾需求為中心，致力于服務型政府的建設，在政府與民眾之間建立實質性的價值與利益關聯，實現一種制度性均衡。可見，從均衡的視角去觀察思考基層治理轉型的問題，具有重要的理論和現實意義。

然而，這一觀察視角，在已有的中國農村基層治理研究中比較缺乏。比如，政治學的視角，倚重國家宏觀治理，突出制度層面；社會學視角偏好社會組織關系的變化，通過吸引社會組織的參與來優化治理機構；組織學視角則突出央地關系，希望通過二者之間關系的改善來更好配置權力資源^［1］；等等。這些研究雖然從不同的角度揭示了基層治理所觸及的核心問題，但研究鮮有從政府供給與民眾需求之間的均衡視角去關注基層的治理問題。因此，本研究擬轉換研究視角，來思考中國農村基層治理的均衡性，以此來回答以人民為中心的治理理念在中國農村基層治理中如何落地的問題。

二、基層治理中的均衡問題

均衡理論在經濟學領域被廣泛運用，比如，生產供給與需求的平衡，以及廣為使用的納什均衡等。在公共政策學領域，間斷—均衡理論也被廣泛使用。間斷—均衡理論旨在解釋政策過程中的穩定與變遷問題，政策圖景和政策場所的變化是推動政策間斷—均衡的重要力量^［2］，并大量運用在公共政策執行過程的研究中^［3］。在政治學領域，也有政治均衡的說法，是指政治系統與其外部環境之間和政治系統內部均處于均衡狀態^［4］。可見，使用均衡理論來解釋不同學科領域的焦點議題成為一種常態，并且被學界所接受。當然，非均衡理論在學界也被廣泛使用，限于本文討論的主題，對非均衡理論不作討論。

當然，中國農村基層治理的討論可以從多個學科、多個視角來展開，因為它是國家權威和農村居民共同參與的過程，它既涉及資源的配置問題，也關乎權力的行使，還牽涉到組織間的關系等，但無論從哪個視角切入，都不能忽略政府與民眾間的利益關聯問題。而此種關聯，其本質是不同治理主體間的關系以及各個要素之間的均衡問題。

（一）中國農村基層治理中的均衡

從歷史的角度看，中國農村基層治理是在不斷尋求一個從不平衡到平衡的過程。在傳統中國農村，當皇權不下縣時，鄉村社會秩序的維系主要依靠村社的自主性和內聚性，而自主性和內聚性又源于地方自治組織。或者說，在傳統中國農村，正是通過村社生活中的宗族組織，才抵制世襲君主行政體系的無情入侵，并導致自上而下的世襲君主統治與自下而上的宗族反制力之間持久的沖突^［5］ ，進而維持著村莊社會內部的均衡。然而，進入現代中國，這種傳統的均衡狀態被打破，國家權威得到提升，并借助基層組織強大的動員能力，使國家權力逐漸滲透到農村，傳統的地方自治組織基本瓦解，城市與農村的二元化加劇，農村的自主性和內聚性被國家的公共權力所取代，城市與鄉村、國家公共權力與個體權利之間呈現出非均衡狀態。這種非均衡狀態一直持續到20世紀90年代，并導致比較嚴重的治理性問題，引發了諸多干群矛盾的沖突和抗爭活動^［6］。進入21世紀，為了緩和干群關系的矛盾，國家通過取消農業稅，把公共服務下沉到鄉村等舉措，來推動鄉村社會的再均衡。此后，國家又通過脫貧攻堅、鄉村振興以及城鄉融合發展等多措并舉，試圖來鞏固這種均衡。因此，中國農村基層治理，始終有一根主線貫穿其中，即國家在不斷努力從非均衡的治理生態走向均衡的治理生態。由此可見，中國農村基層治理的實質就是一個從非均衡到均衡的過程。

當然，均衡涉及的領域很多，就中國農村基層治理而言，所主要涵括的是治理主體間權力資源的配置，治理主體參與的廣度與深度以及組織間的關系，但這些關系背后反映的是政府與民眾間的利益關聯問題。

進一步地說，基層治理主體是多元的，但其所擁有的資源，尤其是權力資源卻是非均衡的。在這些治理主體中，無疑基層政府（縣鄉政府）是最為主要的治理主體。基層政府擁有足夠多的權力資源，具體表現在以下兩個方面：一是擁有足夠的對社會的控制和動員能力；二是財稅的汲取能力。有些資源的掌控有著天然的不平等。比如，政府在財稅的汲取能力上擁有天然的權力，并能獲得足夠的合法性支持，而其他治理主體（普通民眾）則缺乏理論和現實的依據。盡管如此，但如果基層政府對社會過度的控制和對資源無限制的汲取，勢必會帶來政府與民眾之間關系的緊張，最終可能會惡化治理的環境。中國農村稅費時代就是最好的例證，干群關系陷入低谷，國家與社會之間處在一種非均衡中。相對而言，農民所擁有的權力資源十分匱乏。理論上，他們可以利用法律賦予其權利來監督政府，并控制公共權力行使的邊界，但在現實中，農民缺乏足夠對公共權力的控制能力，其自我管理、自我決策、自我監督和自我服務的空間受到一定程度的擠壓。因此，就治理主體間的權力資源配置而言，政府與農民間是不均衡的，而在基層治理的改革實踐中，其中一條很重要的線索就是如何調適政府與農民間的關系。

作為治理主體之一的農民，其參與的廣度和深度也是基層治理的重要內容，而農民的參與問題，本質上也是一個政府與民眾之間的利益關聯問題。理論上，中國農村的基層治理，農民應該是參與的主體，但在實踐中農民參與的廣度和深度在不同時期卻不一樣。在“政社合一”的人民公社化時期，農民的參與是被動的，他們不僅被限制在有限的空間里，并且參與的內容也十分狹窄。也就是說，在政府與民眾之間，沒有建立起一套有效的利益關聯機制，他們時常處在一種失衡的狀態中。黨的十一屆三中全會后，這種過度失衡的局面開始慢慢打破，國家通過家庭聯產承包責任制的改革，適度向農民放權，農民在從事農業生產等方面有了一定的自主權，所謂“交足國家，留給集體，剩下的歸自己”，農村的活力得到釋放。與此同時，國家推行了村民自治制度，倡導讓農民學會自己的事情自己來處理，并提供必要的制度保障。此后，農民的參與問題一直成為基層治理的另一條主線，而圍繞如何激勵農民的參與，提高農民參與的廣度和深度，成為提高治理績效的重要舉措。當然，在一些重要的制度設計和政策出臺等領域，農民參與的限度是十分明顯的，從參與的視角上看，他們也始終處在一種非均衡的狀態中。

另外，基層治理的組織間關系主要體現在鄉村組織間的關系上。法理上，鄉村關系是一種指導與被指導的關系，其地位是平等的，但實際被行政關系所取代。基層政府為了強化這種關系，便于其更好地進行社會動員和財稅汲取，甚至把村級組織納入科層體系，成為官僚體制系統中的一部分，而村干部也成為職業干部^［7］。盡管如此，鄉村關系是不均衡的，村級組織成為基層政府的“代理人”，而如何改變鄉村關系，使之處在一種均衡中，成為基層治理的重要內容。

可見，基層治理中的均衡問題，主要涵蓋治理主體間權力資源的配置、治理主體參與的廣度與深度以及組織間的關系問題，其實質則是政府與民眾之間的利益關聯問題。

（二）策略性均衡與制度性均衡：兩種類型

如果以推動均衡的動力為維度，對基層治理的均衡類型作一些區分，至少可以分為兩種，即策略性均衡和制度性均衡。前者是指依靠技術與策略的廣泛使用來達致的一種動態平衡，其導向是基于政府的需求而非民眾。因此，策略性均衡具有運動性和技術性等特征，策略性均衡所對應的治理模式涵括運動治理和技術治理。后者則是以民眾需求為導向，致力于政府供給與需求均衡，通過公共服務建設，在政府與民眾之間建立實質性的利益關聯機制，并提供制度性的支持。

進一步地分析，基層治理中的策略性均衡，以運動治理和技術治理為主要表現形式。一般而言，運動治理不太講治理原則，更強調治理的靈活性、指向性和系統性。與運動治理對應的是常規治理，常規治理遵循的是在分工明確、各司其職的組織結構上，體現在穩定重復的官僚體制過程以及依常規程序進行的各種例行活動中^［8］。因此，常規治理在基層反而往往無法提高效率，因為基層治理面對的常常是具體問題，需要打破常規機制的束縛，強調治理的靈活性，才有可能實現既定的治理目標。比如，在基層的社會治理中，常常出現“擺平就是水平”的現象，就是一種典型的運動治理方式。顯然，運動治理倡導的是解決問題導向邏輯，只看治理的結果，并不關心治理的過程。與運動治理相比，技術治理則走向另一個場景，它強調信息化技術的使用，傾向于把復雜的治理性問題通過化簡程序來提高治理的效率。因此，技術性的背后遵循的是效率邏輯，但技術治理可能會帶來社會圖像的失真或使國家與社會的關系更加復雜化^［9］。當然，無論是運動治理還是技術治理，其目標都是希望能最終實現各參與方力量的均衡，但這種均衡是一種策略性的，即過多地考慮了政府的需求，而不是民眾的需求，治標卻不治本，治理的結果帶有較大的不確定性。

與策略性均衡相對應的是制度性均衡。從制度經濟學的角度看，制度性均衡是人們對既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態或滿意狀態，因而無意也無力改變現行的制度，它是一種行為均衡。當然，有制度均衡就有制度非均衡，從根本上講，策略性均衡就是一種制度性失衡，人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態^［10］。因此，制度性均衡是一種結構性的，能夠讓人滿意的均衡。

所以，在基層治理中，制度性均衡的實質是在新公共服務的框架下，以民眾需求為導向，在政府與民眾間建立起的一種利益關聯的均衡，至少可以從以下幾個方面來衡量。一是供給與需求的均衡，表現在基本公共服務的供給與民眾的需求均衡。換言之，政府的基本公共服務供給要以民眾的需求為導向，而不是基層政府單方面的主動供給。忽略農民實際需求的公共服務供給，不僅會增加政府的行政成本，而且還會陷入“吃力不討好”的窘境。二是過程與結果的均衡，其背后是如何做好技術與制度的平衡，技術治理需要在制度的框架內展開，技術是一種工具，制度是保證確定性治理結果的基礎。過分倚重技術而忽略制度，不僅會造成治理秩序的紊亂，而且還有可能帶來權力的濫用，進而導致整體性的治理危機。三是正式制度與非正式制度的均衡。基層治理雖然追求所謂的“簡約治理”，超越了傳統的科層治理范疇，但仍然受到正式制度和非正式制度的雙重約束。正式制度的約束，可以限制治理的邊界并框定正確的方向；而非正式制度的約束，則能夠跳出正式制度的藩籬，在一些具體問題的治理方面更具靈活性。當然，制度性均衡還涉及效率與公平均衡的問題。因為基層治理的成本是有限的，需要用有限的資源換取更多的收益。由于基層治理的環境差異性比較大，治理主體和治理對象也差別較大，因而，在治理過程中需要兼顧公平，特別是在基本公共服務的惠及度、政策的供給均衡性等方面要做到公平。效率與公平的均衡，既可以縮小因不可預見（天生殘疾、突發意外事故等）原因造成的自然能力上的差異，也可讓不同群體在共同的政策環境下享受同等的國民待遇，從而夯實基層治理的合法性基礎。

總之，基層治理的本質是一種均衡，是一種以民眾需求為導向，在新公共服務的框架下建立的政府與民眾間利益關聯的制度性均衡。

三、策略性均衡抑或制度性失衡：當前中國基層治理中的常態

理論上，追求制度性均衡是基層治理的目標，然而，當前，中國基層治理卻呈現出策略性均衡的特性，具體表現在以下幾個方面。

（一）公共服務供給以任務為導向，忽略民眾的實際需求

基層治理的一項重要內容就是圍繞基層政府的公共服務供給發生。換言之，基層政府正是通過公共服務的主動供給來與基層群眾建立聯系，中國農村的稅費取消后尤為如此。當然，基層政府的公共服務主動供給，也為其獲取了一定的合法性資源，緩解了在稅費時期因過度向社會提取資源而導致的干群關系矛盾，但忽略民眾需求導向的主動供給卻在某種程度上打破了基層治理的均衡狀態。其結果是：一方面基層政府的“好心”卻可能“辦壞事”，付出了額外的行政成本，收效卻甚微；另一方面有可能進一步惡化基層治理的環境，基層治理成為基層干部的事情，群眾參與的積極性大為降低，出現了所謂的“干部干，群眾看”等窘境^［11］。

其實，公共服務的主動供給以上級傳遞下來的任務為導向而忽略民眾實際需求的現象，在一些農村基層比較常見。比如，一些基層政府進行了大量的公共服務主動供給，通過下派“第一書記”“駐村工作隊”，結對幫扶，“包村”等舉措，試圖通過公共服務的組織化來改善基層治理環境，提升治理績效，但這種主動服務供給大多是以上級下派的任務清單為導向，而非完全是依據民眾的實際需求。當然，上級部門傳遞下來的政策任務，并不完全是空穴來風，有些政策的出臺依據也是基于群眾的迫切需求，但上級部門的政策導向往往是通盤考慮問題，政策的“在地性”不足，而執行過程中普遍存在的“一刀切”現象，這就加劇了政策執行過程的“水土不服”問題。最為典型的案例是脫貧攻堅時期所推行的“一村一品”的產業扶貧政策。產業對于鄉村的重要性是不言而喻的，以至于許多地方把產業政策或產業振興作為基層工作的重心，對產業發展的投入占比一直比較大。然而，經過一個周期的產業發展，能夠產生實際收益的產業不到三成，產業的實際收益帶有很大的不確定性^［12］。造成這一現象的主要原因在于：在選擇產業的時候，一些基層政府很少聽取老百姓的意見，也很少考慮民眾的意愿。這是一種典型的基層政府單向的公共服務供給，而忽略民眾的需求所致。

基層公共服務的對象是普通群眾，得不到民眾的支持，公共服務的質量就很難保證，因為公共服務本身是一個政府與群眾良性互動的過程，一個信息共享并相互支持的過程。一些基層政府之所以偏好于單方面的主動供給，一是它們低估了基層群眾的認知能力，認為基層普通群眾因缺乏必要的知識難以對事務作出正確的判斷；二是礙于上級部門的績效考核，因為績效考核是基層工作的指揮棒，而上級部門的績效考核目標往往并不一定完全與基層群眾的利益訴求一致。這就意味著，一些基層政府的公共服務供給與基層群眾的需求在兩個軌道上運行，有重疊但更多的是沖突，背離群眾需求的供給，使得一些基層政府在基層治理的舞臺上唱獨角戲，而基層群眾至多成為觀眾，并不能成為基層治理過程中真正的參與者，而忽略群眾實際尋求的公共服務供給，不僅得不到群眾的支持，相反，還有可能招致他們的人為排斥，而且，基層干部還需要付出額外的工作來修復這種關系。比如，為了刺激農民種糧的積極性（特別是早稻種植），一些基層干部不僅要對其進行沒完沒了的動員，還需要幫其準備好種糧的前置性工作（育秧苗、犁田等工作）。

（二）基層治理強調以結果為導向，忽略治理的過程

治理是為了追求一個好的結果，但過分倚重結果而忽略治理過程，不僅會影響結果的實現，而且還會破壞干群關系，惡化基層治理環境。所謂基層治理追求的以結果為導向，就是以最后的結果作為評判基層工作得失的標準，而至于是通過什么樣的程序，采取什么樣的手段，則關注甚少。

從理論上看，注重治理的過程則要求治理主體與客體之間進行良性的互動，既要求雙方遵守既定的規則、程序，又應采取較為靈活的策略；既要通過過程來建立政府與民眾聯系的常態化機制，又關心最后的治理結果是否符合民眾的實際需求。治理的過程與結果應該保持一個均衡的狀態，既要注重治理的結果，也要關注治理的過程。然而，在當前中國農村基層治理中，一些基層政府偏好于以追求結果為導向，而忽略治理的具體過程，即判斷治理是否有效，其標準主要看治理是否實現預期、達到目標，并以此來制定考核標準，卻較少關注治理的過程是否符合基本規范，程序是否到位。這反映在基層的社會治理領域就是所謂的“擺平就是水平”。

其實，忽略治理過程，意味著個體與公共之間的聯系是割裂的，個體的合理需求可能與政府需求的方向不吻合卻得不到及時響應，形成“各自為政”的治理局面。更為嚴重的后果是：為了實現治理目標，一些基層政府可能不顧實際，采取超常規的手段，最后可能勉強實現了既定目標，但留下了諸多潛在的矛盾。比如，當前南方流行的“千村示范、萬村整治”的活動，為了改善村莊的人居環境，一些地方政府制定了“百日大會戰”行動，對村莊的廢舊房屋大拆，卻沒有拆遷費用，農民需要以犧牲個人利益來成就集體利益，故在此過程中產生了許多矛盾，但上級部門（鄉鎮政府）對村級組織的考核以是否完成目標為標準，并不關心是通過何種手段，采取何種方式。如此，雖然實現了治理的目標，卻可能帶來一些潛在的治理性問題，比如干群關系的背離、合法性資源的流失等。類似的案例還出現在江西一些地方的“宅基地”改革的實踐中，農村“宅基地”改革確實給農村的面貌帶來比較大的變化，但其過程充滿了不確定性（資料來源于筆者的實地調研）。

當然，以結果為導向的治理，還為技術治理在農村的推廣奠定了基礎。或者說，技術治理向農村的嵌入，加劇了基層治理的結果導向。技術治理嵌入基層，雖然在某種程度上提高了治理的效率，但過分的“技術替代”易于使基層干部形成“紙上談兵”的工作習慣，容易脫離群眾，出現政治能力的鈍化。面對技術在基層的泛濫，基層群眾不僅需要擺脫“信息孤島”現象，而且還可能因信息的不對稱容易被排擠在公共服務的范圍之外，民意成為單一的“公意”或均數，難以體現其多樣化和差異化的面目^［13］。這樣，借助技術的載體，基層治理越發注重結果而簡化過程，進而造成治理的失衡。

（三）基層治理重視非正式規則，忽略正式規則的作用

眾所周知，基層治理面對的是具體事務，而治理的對象和所處的環境卻千差萬別，因而，在實踐中，非正式規則被大量使用，也取得了一定的成效。

從組織學的角度看，非正式結構和程序的產生，并不都是因為組織成員有著與組織的正式系統目標相異的目標，而是一些非正式規則可以填補正式規則的“缺陷”，或者對正式規則進行調整以適應組織的特殊情況^［14］。因為任何正式的規則都不可能對所有的情形作出正確的預判，因而需要通過非正式規則來矯正。然而，這并不意味著治理完全依靠非正式規則而忽略正式規則。正式規則是保證基層治理獲得確定性結果的基本前提，在正式規則的框定下，基層治理才有可能朝著正確的方向前進，公共權力才有可能得到有效約束，個體和公共之間才有可能保持一個良好的關系，并在各自確定的邊界內行事。正因如此，官僚制的行為，都是通過正式規則來確保其行為有規律可循。

然而，在基層治理的實踐中，重視非正式規則而忽略正式規則的案例比較常見。比如，村級組織干部的任免，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》，村主任的人選應該通過村民的直接選舉產生，鄉鎮政府不能干預選舉的過程，但在實踐中，因要確保村黨支部書記與村主任“一肩挑”的組織意圖，一些地方往往會使村委會的選舉流于形式，盡管在選舉的過程中會恪守程序，但通過大量的非正式規則的使用來控制選舉的結果。無獨有偶，鄉鎮黨委書記是基層治理的核心，是絕對的“一把手”，鄉鎮黨委書記的偏好與人格魅力對基層治理的影響很大，推動了基層“簡約治理”的實施，而正式規則對應的則是科層化治理^［15］。

總之，當前中國農村基層治理在不斷追求著均衡，也試圖在政府與民眾之間建立穩定的利益關聯機制，由于農村基層治理結構發生了重大變化，但基層治理機制卻沒作相應調整，因而這種均衡始終處在一種策略性中，未能從根本上解決基層的治理性問題。基于此，邁向制度性均衡才是基層治理的現代轉向。

四、邁向制度性均衡：基層治理的現代轉型

就基層治理而言，尋求政府與民眾之間的策略性均衡確實可以解決一些治理性的問題，保持基層治理的一個短暫的穩定秩序，但可能導致兩個后果：一是增加基層治理成本，因為策略性平衡是一種暫時的平衡，是借助“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的策略來實現，因而治理成本極高；二是掩蓋基層治理的系統性危機，因為策略性均衡是一種表面的均衡，是通過一些權宜的、運動的技術來實現均衡，從而容易掩蓋事務的本質，其實質是一種失衡。因此，基層治理必須從策略性均衡向制度性均衡的轉型。

當然，基層治理邁向制度性均衡的前提是堅持黨的全面領導和以法治為依托來展開。前者確保基層治理的正確政治方向，并且能充分發揮黨的組織在整合資源、動員參與、模范引領等方面的作用；后者則約束基層治理在確定的邊界內運行，確保治理的規范有序。

（一）保持公共服務供給與需求的均衡

向中國農村社會提供公共服務是基層政府的主要職能，但這種主動供給需要以民眾需求為導向，以群眾的實際需求來選擇供給的內容、手段方式，保持供給與需求的均衡。

然而，根據學者在河北某地對農民基本公共服務的需求分析，發現農民最迫切的需求首先是醫療衛生（27.3%），隨后是交通（18.8%）、農村教育（16.1%）、養老服務（15.2%）、自來水（13.3%）^［16］。我們在江西等多個省的調研也發現，農民對政府提供的公共服務的迫切需求表現在醫療、教育和交通上（資料來源于筆者的實地調研）。當然，國家圍繞國民的迫切需求，在公共服務的供給結構中不斷作出調整。比如，2023年，在國家的財政支出結構中，教育支出41242億元，同比增長4.5%，占全國一般公共預算支出（274574億元）的15%，社會保障和就業支出39883億元，同比增長8.9%，占比14.5%^［17］。盡管如此，現有的供給結構仍然滿足不了群眾的基本需求，供給與需求之間仍然處在一種非均衡的狀態中，在城鄉之間、區域之間表現得更為明顯。因此，保持公共服務供給與需求的均衡，是基層治理的現代轉向之一。

保持公共服務供給與需求的平衡，需要以群眾的需求為導向。當然，群眾的需求是多樣的，也是無止境的，而政府的公共服務供給總是有限的，但在有限供給范圍內，需要以滿足群眾的基本需求為導向。或者說，公共服務的供給應該基于群眾的基本需求，分層次按次序展開。從農村群眾對公共服務的迫切需求來看，基本的公共服務諸如教育、醫療、交通、就業最為迫切，因此，政府的公共服務的供給就應該在這些層面推進。比如教育，盡管這些年國家對教育尤其是義務教育的投入呈上升趨勢，但分布是不均衡的，在教育的布局等方面沒有做到城鄉統籌，亦即教育資源的分布主要集中在城鎮，而鄉村則相對稀少。我們在江西等多地調研發現，初中教育基本集中在縣城或少數的中心鎮，小學則集中在中心鎮，學生要么住校，要么走讀，往返10余公里。還有就是基礎醫療，國家投入了巨額資金，各村建立了醫療點，有標準化的醫療室，但配備的全科醫生不足，因許多行政村人口流動較大，僅靠國家的公共衛生費補助，難以養活農村的醫生，故有標準化的醫療室卻無合格的醫生，群眾看病難的問題依然得不到解決。另外，農村的就業需求也比較迫切，群眾對在家門口就業的需求比較強烈，但這方面的供給嚴重不足，難以滿足群眾的需求。因此，基層公共服務的主動供給，應該著力從教育、醫療和就業入手，把有限的財力首先投入到這幾個領域中，以最大限度滿足群眾的基本需求。

（二）推動基層治理過程與結果的均衡

基層治理是多方力量交織并展開互動的過程。多方力量包括公共組織（政府）、社會組織、市場組織和農民等，他們之間是否存在互動，以及如何互動，對于治理的結果有直接的關系。換言之，治理的過程與治理的結果具有緊密內在的聯系。

注重基層治理的過程，一是吸納更多的治理主體參與其中，形成治理的共同體，共同發力并形成合力。在傳統的基層治理體系中，國家或政府常常成為單一的治理主體，其他力量無法進入治理場域，更不用說成為一支力量。在這種場景中，國家或政府成為唯一的力量，其他力量都成為被治理的對象，治理的過程就顯得可有可無，治理的程序和儀式可以被省略。在現代治理體系中，僅僅依靠單方面的治理主體是不夠的。因為現代基層治理體系是多元的，既有基層政府主導的科層治理體系，也有社會組織參與的社群治理領域，還有企業公司參與的市場治理領域。治理過程的正當性、程序性、透明性等屬性都在不同程度地影響著治理的屬性。也就是說，注重治理的過程，就意味著這些治理的力量都有機會進入治理領域中，平等地參與治理，形成優勢互補，最終形成治理共同體。二是保證治理的規范性、科學性，進而確保治理結果的確定性與可接受性。比如，在公共政策領域，非常重視政策的過程，并產生了政策過程理論。政策過程理論流派眾多，內容豐富，但都圍繞一個主題，即在涉及多方利益的公共政策執行過程中，如何對其進行動員、整合、協調，使之形成一個動態的平衡，推進政策目標的實現。因此，注重治理的過程，旨在把決策等過程放到桌面，與利益相關者在互動中達成共識，確保過程的規范性、科學性和民主性。

推動基層治理過程與結果的均衡，首先，要注重治理的過程，并把過程管理作為基層治理的重要環節。為了提高注重治理過程的自覺性，可以把過程管理作為績效考核的內容之一。其實，在基層的治理中，已經有類似的制度性安排，比如，村務的公開制度、村規民約制度。影響比較大的，比如溫嶺的“民主懇談”^［18］改革、南昌西湖區的參與式預算改革實踐^［19］等，都可視為過程管理的典型案例。注重治理的過程，要與減輕基層的負擔結合起來，注重過程并不是要留痕，而是把涉及的關鍵要素納入過程，并形成程序化、規范化和民主化的流程。其次，以過程與結果作為治理的導向，把治理要素嵌入其中，在實現結果的目標中，注重過程，在恪守程序的過程中實現目標。因此，過程與結果是治理的一個問題的兩個方面。

當然，實現治理過程與結果的均衡，一方面需要地方政府在績效考核上做進一步的優化，通過績效考核的問題導向來迫使基層政府的基層治理注重過程與結果的統一；另一方面還需要在治理的體制機制上做一些改革，遏制那種“擺平就是水平”現象的出現，真正在政府與民眾之間建立實質性的利益關聯。

（三）基層治理中正式規則與非正式規則的均衡

從科層制理論來看，任何組織的最初形成都是為了實現預定目標，如果不對從事不同任務個體的工作進行協調，目標是不可能實現的。這就意味著需要一些確定的規則來約束個體的行動，而且，正式規則對于協調復雜行為而言是一種有效的手段。因此，在基層治理中，正式規則必不可少。當然，非正式規則也是不可或缺，因為基層治理面對的是復雜多變的具體問題，正式規則的“缺憾”需要非正式規則去彌補。這樣，在基層治理中，保持正式規則與非正式規則的均衡就非常必要。

進一步地講，正式規則廣泛使用在基層治理中，會在治理主體之間、治理主體與客體之間形成非人格化的關系，這種非人格化的關系對于塑造良好的治理生態至關重要。或者說，基層治理需要這種非人格化的關系來控制個人（主要是基層干部）的自由裁量權范圍。同時，基層治理非正式規則也被廣泛使用，因為在基層治理中，個人因素往往能夠起到事半功倍的效果。因此，在基層治理運作過程中，總是存在個人因素和非個人因素，并共同影響治理的進程，但二者并不完全是沖突的，即既需要一定程度的自由裁量權，但又必須控制好權力使用的范圍，做好二者的平衡。

保持基層治理中的正式規則與非正式規則之間的均衡，首先，要明確基層治理中的正式規則是什么，并對相關的規則進行分類，成為治理的綱領性政策要求。比如，在這些正式規則中，涉及的鄉村關系、村級組織運行的制度等，這些規則應該成為約束個體乃至組織的行為準則，對個體的自由裁量權有一個確定性的約束機制。只有在正式規則的約束下，個體或公共組織的行為邊界才是確定性的。其次，要允許非正式規則發揮它的積極作用。比如，為了充分調動個體的積極性，可以利用一些非正式規則（與其他人友好關系、個人重要性以及人際關系的穩定性等）來對其進行有效激勵，但是非正式規則的使用需要在確定的范圍之內，通常不能超過正式規則，即不能依靠個體的人格作為治理的基本原則。

五、結語

基層治理的均衡性問題一直被忽略。或者說，在基層治理中，如何在政府與民眾之間建立起一套利益關聯均衡機制被忽略了。即使存在這樣的一種均衡，但也是一種所謂的策略性均衡。因此，中國農村基層治理需要實現從策略性均衡到制度性均衡的現代轉型。

之所以基層治理呈現出一種策略性治理的特性，宏觀上與基層治理所處的大環境有關系。盡管在具體的治理機制上，國家進行過多次的改革嘗試，從20世紀90年代啟動的村民自治實踐，到當下推行的“三治融合”改革，但整體的行政治理體制并沒有多大的變動，在集權與放權的關系上仍然沿襲傳統的做法，即大部分權力集中在中央，地方享有少量的自主權，并且在國家權力向下滲透方面更加全面。這樣，造成的局面是：基層政府一方面迫于考核的壓力，需要設法完成自上而下傳遞下來的任務；另一方面又要應對自下而上的擠壓，以保持治理的正確，使治理過程和結果始終符合中國共產黨執政初心，體現“以人民為中心”的執政理念。因此，保持策略性平衡只是一種權宜之計，是維護基層治理秩序的無奈之舉。基層治理所面對的問題具有復雜性、多變性和區域差異性等特性，從短期看，超越于科層制的“簡約治理”更能取得實效，而且，基層政府的權力架構設置（權力集中在鄉鎮黨委書記，缺乏有效的橫向約束機制）更便于權力的集中，以追求治理的效率，因此，非正式規則的廣泛使用，忽略治理的過程規范等出現就具備了一定的條件。

顯然，基層治理的策略性均衡雖然在一定程度上解決了基層的治理性問題，但從長遠來看，這種“治標不治本”的舉措，難以從根本上解決基層治理的問題，這就不難解釋為什么老的問題解決了而新的問題又不斷出現，基層治理的亂象依然接連出現。因此，基層治理的現代轉型必須從策略性均衡走向制度性均衡。或者說，需要走向一種新型的均衡，而非策略性、權宜性和運動性的。換言之，就是要在政府與民眾之間建立起一種穩定利益關聯機制，在政府與民眾之間尋求一種均衡。因此，傳統的行政主導的治理格局必須被打破，要把社會力量納入現代治理網絡，形成平等的多元主體參與的局面，在公共服務的主動供給方面，以民眾的需求為導向，在注重治理結果的同時也要關注治理的過程，保持治理過程中的正式規則與非正式規則的均衡使用。

總之，基層治理的實質是一個均衡問題，是一個從策略性均衡到制度性均衡的過程。改革開放40多年來，中國農村基層的治理結構發生了巨大的變化^［20］，基層治理的績效也在不斷提升，這也與我們始終根據環境的變化而不斷作出適應性調整、保持動態的均衡有很大關系，但這種均衡是一種策略性的，因而導致基層的治理性危機始終存在。只有樹立以人民為中心的治理理念，并把它貫穿到基層治理改革中去，基層治理的制度性均衡才有可能實現^［21］。當然，這是一項系統工程，既需要宏觀上體制機制的調整，又需要微觀上治理策略的改進。

［參考文獻］

［1］周慶智.改革與轉型：中國基層治理四十年［J］.政治學研究，2019（1）：43-52.

［2］李文釗.間斷—均衡理論：探究政策過程中的穩定與變遷邏輯［J］.上海行政學院學報，2018（2）：54-65.

［3］文宏.間段—均衡理論與中國公共政策的演進邏輯：蘭州出租車政策（1982—2012）的變遷考察［J］.公共管理學報，2014（2）：70-80.

［4］徐增陽.和諧社會的政治均衡［J］.當代世界與社會主義，2005（1）：58-61.

［5］李懷印.華北村治：晚清和民國時期的國家與鄉村［M］.歲有生，王士皓，譯.北京：中華書局，2008：11.

［6］Li Lianjiang amp; O’Brien.K. Villagers and Popular Resistance in Contemporary China［J］. Modern China，1996， 22（1）：28-61.

［7］杜姣.鄉村振興背景下鄉村治理主體的去精英化與村干部職業化［J］.經濟社會體制比較，2022（2）：38-47.

［8］周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考［J］.開放時代，2012（9）：105-125.

［9］彭亞平.技術治理的悖論：一項民意調查的政治過程及其結果［J］.社會，2018（3）：46-78.

［10］張曙光.論制度均衡和制度變革［J］.經濟研究，1992（6）：30-36.

［11］歐陽靜，王駿.基層治理中的“干部干、群眾看”［J］.江西師范大學學報（哲學社會科學版），2024（1）：71-80.

［12］尹利民，趙柯.產業扶貧的確定性與不確定性：基于產業扶貧政策的一項效果分析［J］.南昌大學學報（人文社會科學版），2017（2）：62-68.

［13］肖唐鏢.技術型治理的基層實踐：中國城鄉治理研究［M］.天津：天津人民出版社，2020：39.

［14］安東尼·唐斯.官僚制內幕［M］.郭小聰，等譯.北京：中國人民大學出版社，2006：67.

［15］董磊明，歐陽杜菲.從簡約治理走向科層治理：鄉村治理形態的嬗變［J］.政治學研究，2023（1）：133-146.

［16］金煒玲.理解生活富裕：農民的感知與需求［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2022（4）：106-122.

［17］中華人民共和國財政部.2023年財政收支情況［EB/OL］.（2024-02-01）［2024-10-14］.http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202402/t20240201_3928009.htm.

［18］林雪霏.當地方治理體制遇到協商民主：基于溫嶺“民主懇談”制度的長時段演化研究［J］.公共管理學報，2017（1）：14-26.

［19］尹利民，劉威.賦權、動員與參與：參與式預算改革的“西湖經驗”［J］.學習論壇，2019（3）：65-72.

［20］尹利民.中國鄉村治理的結構性轉換與治理體系塑造［J］.甘肅社會科學，2022（1）：51-59.

［21］尹利民.中國農村社會保障與農民權利平等［J］.政治學研究，2024（5）：72-84.

［責任編輯：薛瑞漢］