檢察系統反“內卷”：砍掉不科學考核

作為一種管理手段，考核無處不在。每個被考核的人客觀上都會受這根“指揮棒”影響。

檢察系統設立考核指標的初衷是促進檢察業務的規范發展，但當指標設計未盡科學時，檢察官常常舉棋不定，甚至導致某些檢察行為背離法治精神。

2024年10月，最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）決定改變此前的做法，取消一切對各級檢察機關特別是基層檢察機關的“不必要、不恰當、不合理考核”，也不再執行檢察業務評價指標體系，不再設置各類通報值等評價指標，不再對各地業務數據進行排名通報（以下簡稱“一取消三不再”）。

新的考核體系出現前，這可能只是短暫的過渡。什么才是合理、科學的考核標準？檢察官辦案，究竟尋求誰的認可和贊揚？

被異化的考核

律師們近幾年發現，一些檢察官在案件辦理過程中有些“用力過猛”。

2021年初，從檢察官轉型為律師的李萍在內蒙古自治區辦理一起職務侵占案時發現，案件涉及股東間的民事糾紛，她向檢察官提議，將案件退回公安機關補充偵查（以下簡稱退補）。

“我們在考評‘案-件比’，這案子不能退。”檢察官說了這句讓她至今難忘的話。

“案-件比”是檢察系統考核的一個核心指標，指一個具體案件與經歷的訴訟環節之間的比值關系。“案”指發生的具體案子，“件”是指這些具體的案進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的件。

簡單說，訴訟環節越多、案件的辦理周期越長，“案-件比”就越高，說明案件辦理效率下降，案件質效越差。

李萍有逾十年的檢察院工作經歷，她表示“案-件比”設立初衷是希望提高檢察官的辦案效率、節省司法資源。但有些案件，尤其是涉及組織、領導黑社會性質組織罪、尋釁滋事罪、詐騙罪等罪名的，往往涉案人數較多，案件復雜，取證難度偏大，確實需要延期和退補。

中國政法大學教授印波曾在7個省份的檢察院調研，讓他驚訝的是，因為有些地方是按人頭計算“案-件比”，退補一起涉及多人犯罪的案件就會顯著拉高“案-件比”，很多檢察官都不敢退補。

為滿足指標而異化的司法行為，更容易背離公正的初衷。例如，一些指標是以法院裁判為標準進行評價的，如定性量刑建議采納率、捕后輕刑率、判處免于刑事處罰率等。曾任吉林省長春經濟技術開發區人民檢察院常務副檢察長的王天保2023年在《法學論壇》撰文指出，這類“后一司法環節對前一環節”的評價指標并不科學。

認罪認罰同樣因考核飽受爭議。這是刑事訴訟程序中的從寬規定，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的犯罪，對于犯罪事實沒有異議，同意檢察機關的量刑意見并簽署具結書，可以依法從寬處理。

“一個案件的正常提訊可能一到兩次就足夠了”，李萍了解的一些案件中，為了做認罪認罰，有檢察官會一遍又一遍地去看守所提審。

中國政法大學公共決策研究中心于2024年10月30日舉辦的薊門論壇上，曾在最高檢掛職的清華大學法學院教授勞東燕表示，就她所知，之前檢察系統推行認罪認罰制度，在相當程度上是通過排名來提升各地認罪認罰的比例。

勞東燕去調研時，發現有的省在認罪認罰上的排名位居全國倒數，換新領導后，經過一兩年，排名一下躍升到全國前列，有超過95%的案件都是按認罪認罰來處理的，“考核數據上的這種急劇變化，究竟是通過什么辦法達成的？”

悖論

實際上，檢察系統的考核指標長期處于動態調整中，且總的趨勢是精簡。

整體而言，檢察系統的考核可以大致分為三類：一是上級檢察院對下級檢察院考核；二是上級檢察院工作部門對下級院對口部門考核，也稱為條線考核；三是檢察院內部對檢察人員的考核。

2020年1月，最高檢首次印發《檢察機關案件質量主要評價指標》，建立了以案-件比為核心的案件質量評價指標體系。同年5月，最高檢頒布的《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》設立了分層分類的檢察官業績考評指標，確定了79類業務、160項質量指標、106項效率指標、46項效果指標，明確3類指標的計分規則和方式。

考核指標此后不斷精簡。這與一線人員的意見不無關系。據《檢察日報》報道，早在2022年，最高檢便在檢察內網開通了意見箱，多輪征求各級檢察機關對評價指標的意見建議。2023年3月，修改后的《檢察機關案件質量主要評價指標》出爐，指標精簡至46項。

2024年1月，最高檢再次將指標精簡至38項。一個明顯的趨勢是，檢察考評系統的考核指標逐漸從“數”向“率”轉變：“數”指的是工作量，例如起訴案件數、大案要案處理數等，旨在鼓勵多辦案、多打擊犯罪；“率”則指精準度，如案件辦理成功率，更強調案件質量，避免草率決策。

雖然考核指標減少，但基層檢察人員并未明顯感受到工作壓力的減輕，檢察系統仍出現因考核指標引起的種種亂象，形成了悖論。

出路

檢察系統并非沒有反思。最高檢案件管理辦公室主任申國軍曾在《人民檢察》雜志撰文，表示有的地方把通報值等同于達標值，一方面會導致在未達到通報值時容易造成“數據沖動”，另一方面導致達到通報值后又開始“躺平”。他還提到，將刑事檢察的“案-件比”調整為中性指標，司法辦案應該當延則延、當退則退，不宜再過度強調該指標而無限追求低指標數據。

在2014年1月已減少8項考核指標的基礎上。2024年10月15日、16日，最高檢先后召開檢委會（擴大）會議和黨組會議，決定作出調整，最高檢領導認為，這也是貫徹落實黨中央關于整治形式主義為基層減負的部署要求。

各地檢察院紛紛響應。2024年10月31日下午，北京市人民檢察院召開會議。會上，檢察長朱雅頻明確表態，即日起全市檢察機關全面執行“一取消三不再”決定。

考核機制讓人身陷壓力，卻又不可或缺。下一步怎么考核、怎么調動檢察官的積極性，仍待方案出爐。

印波建議，應保留一些切合刑事訴訟法的指標。因為刑訴法與刑法不同，刑法的每一條規定都帶有明確的法律后果，違反刑法就會直接觸發懲罰機制；但刑訴法是程序性法律，帶有較強的政策性和彈性。“如果刑訴法的實施缺乏一個啟動和引擎機制來確保其執行，很多規定可能就會停留在紙面上，徒法不能以自行”。

2024年11月13日，申國軍在接受《法治日報》采訪時表示：“‘一取消三不再’后面還有半句，那就是一體抓好‘三個管理’：切實、真正把檢察管理從簡單的數據管理轉向更加注重業務管理、案件管理、質量管理上。”

李萍曾經的檢察院同事們對考核未來何去何從，“持觀望態度”。在印波看來，“考核永遠是在一段時間松，一段時間緊，在松緊之間來回盤旋”。

（摘自《南方周末》，文中李萍為化名）